چالش‌های تامین اعتبار بنگاه‌های ایرانی
تامین منابع مالی مورد نیاز طرح‌های توسعه‌ای، زیربنایی و صنعتی در برنامه‌های توسعه کشور در چارچوب تسهیلات اعتبار صادراتی (Export Credit Facility) و در قالب مجوزهای پیش‌بینی شده در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و قوانین بودجه سالانه دیده شده است. هر چند مسیر اجرایی تسهیلات اعتباری مذکور نسبتا طولانی و مستلزم طی مراحل گوناگون و کسب مجوزها و تاییدیه‌های لازم در سازمان‌های مختلف (شورای اقتصاد، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و نیز سیستم بانکی کشور) است.
دکتر اسفندیار کریم‌زادگان *
تامین منابع مالی مورد نیاز طرح‌های توسعه‌ای، زیربنایی و صنعتی در برنامه‌های توسعه کشور در چارچوب تسهیلات اعتبار صادراتی (Export Credit Facility) و در قالب مجوزهای پیش‌بینی شده در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و قوانین بودجه سالانه دیده شده است. هر چند مسیر اجرایی تسهیلات اعتباری مذکور نسبتا طولانی و مستلزم طی مراحل گوناگون و کسب مجوزها و تاییدیه‌های لازم در سازمان‌های مختلف (شورای اقتصاد، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی و نیز سیستم بانکی کشور) است. با این وجود نگاهی به کارکرد و ارقام کلان عملکرد تامین اعتبار نشان می‌دهد که تسهیلات اعتباری مذکور به عنوان عمده‌ترین منبع تامین اعتبار طرح‌های توسعه‌ای کشور نقش عمده‌ای در برنامه‌های توسعه صنعتی، طرح‌های زیربنایی (نیروگاه‌ها، سدها و ...) طرح‌های پتروشیمی و سایر برنامه‌های توسعه‌ای کشور داشته و دست‌اندرکاران برنامه‌های توسعه‌ای نیز در مقاطع مختلف برنامه‌های توسعه، با ارزیابی مشکلات و تنگناهای عملیاتی و اجرایی، انعطاف‌پذیری لازم را در تعدیل قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی جهت استفاده مطلوب از منابع مذکور از خود نشان داده‌اند.
قانون استفاده از حداکثر منابع و ظرفیت‌های مهندسی و ساخت داخل کشور نیز زمینه‌های گسترش و توسعه فعالیت‌های شرکت‌های مهندسی و پیمانکاری را به ویژه در زمینه طرح‌های نفت و گاز و پتروشیمی، نیروگاه‌ها فراهم و به ایجاد ظرفیت‌های جدید کمک کرده است که این منجر به تشکیل شرکت‌های پیمانکاری عمومی
General Contractor و ارجاع قراردادهای مهندسی و ساخت طرح‌های صنعتی به شرکت‌های مذکور شده است.
روش متعارف در تامین منابع مالی طرح‌های توسعه‌ای از طریق تسهیلات اعتبار صادراتی
طی برنامه‌های اول تا سوم توسعه روش متعارف برای تامین اعتبار طرح‌های توسعه‌ای، تامین اعتبار بخش‌های داخلی (سیویل و ساخت داخل) از منابع ریالی و بودجه‌های پیش‌بینی شده در قالب برنامه‌های توسعه یا استفاده از منابع ریالی بنگاه‌های اقتصادی و تامین اعتبار بخش‌های خارجی (خدمات مهندسی، دانش فنی و تجهیزات وارداتی) از محل تسهیلات اعتبار صادراتی با پوشش بیمه‌ای
( VECA - CoveredسExport Credit) انجام گرفته است. با توجه به طولانی بودن مراحل اخذ تسهیلات اعتبار صادراتی، تزریق منابع ریالی امکان اجرای بخش‌های زیربنایی، سیویل را فراهم کرده و در عمل ماشین‌آلات و تجهیزات خارجی طرح زمانی وارد کشور می‌شد که بیشتر تدارکات زیربنایی انجام گرفته بود.
موسســه‌های بیمـــه اعتبـــــار صـــــادراتی
(Export Credit (Agencies- ECAs معمولا ۸۵درصد از ارزش بخش وارداتی (صادرات از کشور متبوع) را تحت پوشش بیمه‌ای قرار داده و ۱۵درصد بقیه از طریق اعتبارات ارزی تخصیص یافته به طرح‌های توسعه و در مواردی نیز از منابع ارزی بنگاه‌های اقتصادی (با عواید صادراتی) تامین می‌شود. تامین اعتبارات یادشده توسط بنگاه‌های اقتصادی با همکاری بانک‌های اروپایی و پیمانکاران و شرکت‌های مهندسی اروپایی انجام گرفته و طبیعتا پیمانکاران و شرکت‌های مهندسی داخلی نقش عمده‌ای در فرآیند یادشده نداشتند. با این وجود در چارچوب قانون حداکثر استفاده از امکانات مهندسی و ساخت داخلی، نقش شرکت‌های مهندسی و پیمانکاری در اجرای طرح‌های توسعه‌ای و صنعتی متحول شده و با ارجاع قرارداد به شرکت‌ها (و انجام بخش‌های خارجی از طریق قراردادهای فرعی یا در قالب قراردادهای سرمایه‌گذاری مشترک) لزوم ایفای نقش پیمانکاران مذکور در تامین اعتبار طرح‌ها بیشتر شد.
پوشش بیمه تسهیلات اعتبار صادراتی توسط موسسه‌های بیمه ECA در قبال ارائه ضمانت‌نامه دولتی (Sovereign Guarantee) توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و گشایش اسناد اعتباری توسط یکی از بانک‌های تجاری تحت نظارت بانک مرکزی صادر می‌شود.
تحولات ساختاری در اجرا و تامین اعتبار طرح‌های توسعه‌ای، گسترش نقش پیمانکاران داخلی در چارچوب قانون حداکثر استفاده از امکانات داخلی در اجرای طرح‌های توسعه‌ای و نقش فزاینده شرکت‌های مهندسی و پیمانکاران ایرانی در اجرای طرح‌ها، زمینه‌های رشد و توسعه شرکت‌های پیمانکاری عمومی General (EPC) Contractors در ایران فراهم شده است.
در عین حال با توجه به اینکه قراردادهای مهندسی، ساخت، نصب و راه‌اندازی به شرکت‌های مذکور به عنوان پیمانکار اصلی Main Contractor واگذار می‌شود، بالطبع خدمات تامین تسهیلات اعتباری بخش‌های خارجی (وارداتی) به گونه‌ای در حیطه وظایف و مسوولیت‌های مهندسین مشاور و شرکت‌های پیمانکاری عمومی قرار گرفته است. در عین حال در اواخر برنامه سوم توسعه با محدودیت‌های بودجه‌های ریالی و عدم تخصیص منابع ریالی به طرح‌های توسعه، کارفرمایان و مجریان طرح‌های توسعه‌ای و صنعتی در عمل از دریافت منابع ریالی محروم شده و تامین اعتبار بخش‌های داخلی (مهندسی، طراحی، سیویل و ساخت داخل و نصب و راه‌اندازی و غیره) نیز در چارچوب تامین منابع مالی خارجی قرار گرفته و با توجه به الزام قانونی در مورد انجام حداقل ۵۱درصد از پروژه با امکانات مهندسی و ساخت داخلی، تامین اعتبار طرح‌ها تبدیل به چالشی عمده در روند اجرای آنها شده است.
زیرا موسسه‌های بیمه اعتبار صادراتی تنها در جهت گسترش صادرات و ایجاد اشتغال در کشورهای متبوع، ۸۵درصد ارزش بخش صادراتی را تحت پوشش بیمه‌ای قرار داده و بانک‌های اروپایی نیز به لحاظ محدودیت‌های حاکم اصولا تمایلی به تامین اعتبار بخش‌های داخلی (به جز به میزان محدود در شرایط خاص) ندارند.
از جمله تحولات دیگر این بوده است که کارفرمایان امر تامین منابع (فاینانس) پروژه را به عنوان یکی از وظایف خود بلکه به عنوان بخشی از خدمات اجرای پروژه به پیمانکاران واگذار می‌کنند؛ که این امر به صورت یکی از عوامل انتخاب پیمانکاران (علاوه‌بر ارزیابی‌های فنی و قیمت پیشنهادی) درآمده است. تحول دیگر آن که پیمانکارن در بسیاری موارد درخواست تامین منابع مالی در حد ۱۰۰درصد هزینه‌های پروژه (شامل بخش‌های داخلی و خارجی) را جزو شرایط مناقصه قرار داده و حتی از تامین ۱۵درصد هزینه‌های پروژه استنکاف کرده‌اند. تحولات مذکور دشواری‌ها و تنگناهایی را در اجرای پروژه‌ها و تامین منابع مالی آنها ایجاد کرده است که در بخش‌های بعدی مورد بررسی قرار می‌گیرد.
محدودیت‌ها و تنگناهای ساختاری در تامین منابع مالی طرح‌ها در شرایط نوین:
الف- محدودیت‌های تامین مالی از دیدگاه بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی
اصولا بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی (کشورهای اروپایی و کشورهای عضو OECD) که تامین‌کننده عمده خدمات مهندسی و تجهیزات طرح‌های توسعه‌ای و صنعتی در ایران هستند، در جهت توسعه صادرات خود تسهیلات اعتبار صادراتی فراهم کرده و بر مبنای پوشش بیمه‌ای صادره، شرکت‌های مهندسی، سازندگان و بانک‌های تامین‌کننده اعتبار، تسهیلات مذکور را با شرایط مناسب (از نظر طول دوره اعتبار و هزینه‌های آن) فراهم می‌کنند.
درخواست تامین اعتبار بخش‌های داخلی بدون فراهم کردن حداقل ۱۵درصد کل هزینه‌های پروژه توسط کارفرمایان، شرایط ویژه و جدیدی را در مقابل بانک‌ها و موسسات مالی اروپایی قرار می‌دهد که اصولا آمادگی تامین آنها را به جز در موارد محدود و به میزان اندک ندارند. در عین حال چگونگی ارائه ضمانت‌نامه دولتی از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی برای بخش‌های داخلی برای بانک‌ها و موسسات مالی اروپایی مبهم بوده و حتی در صورت حصول اطمینان از دریافت ضمانت‌نامه یادشده، موسسات مالی اروپایی قادر به تامین بخش‌های داخلی در حد انتظار کارفرمایان نیستند. پیشنهادهای ارائه شده در زمینه تامین اعتبار برای برخی طرح‌های نفت و گاز در بهترین شرایط در حد ۷۰درصد بخش خارجی و ۳۰درصد بخش داخلی بوده است و موسسات مالی اروپایی به هیچ وجه آمادگی تامین ۱۰۰درصد اعتبار طرح‌ها را با اختصاص دادن حداقل ۵۱درصد سهم داخلی (و در مواردی حتی ۶۰ یا ۷۰درصد سهم بخش داخلی) ندارند.
هر چند برای برخی از پروژه‌های زیربنایی کشور بانک‌های اروپایی از طریق مذاکره با بانک‌های منطقه‌ای به منظور تامین اعتبار کل پروژه (شامل ۱۰۰درصد بخش‌های داخی و خارجی) آمادگی خود را اعلام کرده‌اند. با این حال تاکنون موارد چندانی از تامین اعتبار به روش مذکور وارد مرحله عملی و اجرایی نشده و با توجه به عدم آمادگی سیستم بانکی ایران و وزارت امور اقتصادی و دارایی برای پشتیبانی از تامین اعتبار بخش‌های داخلی پروژه‌ها و صدور ضمانت‌نامه برای این بخش، در عمل تامین اعتبار طرح‌های توسعه‌ای به یک چالش عمده در روند اجرایی پروژه‌ها تبدیل شده است.
ب- محدودیت‌های تامین مالی (بخش‌های داخلی طرح‌های توسعه‌ای) از دیدگاه سازمان‌های مسوول و دست‌اندرکار در ایران
اصولا در نظام بانکی ایران تفکر تامین اعتبار بخش‌های داخلی پروژه‌ها (سیویل و ساخت داخل) با استفاده از منابع بین‌المللی شکل نگرفته است.
در ایران نظام اجرایی تامین منابع مالی طی برنامه‌های اول تا سوم توسعه بر مبنای صدور ضمانت‌نامه دولتی و گشایش اعتبارات اسنادی در قبال دریافت تسهیلات اعتبار صادراتی برای بخش‌های خارجی پروژه‌ها و در قبال صدور پوشش بیمه‌ای تسهیلات اعتباری توسط موسسه‌های ECA و با فرض تامین منابع مالی مورد نیاز بخش‌های داخلی از منابع ریالی طراحی و سازماندهی شده است؛ به گونه‌ای که در شرایطی که کارفرمایان و مسوولان اجرایی طرح‌های توسعه‌ای (بنگاه‌های اقتصادی در بخش‌های مختلف از جمله صنعت، نیروگاه‌ها و طرح‌های زیربنایی دیگر) فراهم کردن ۱۰۰درصد اعتبار طرح‌ها را از پیمانکاران ایرانی درخواست می‌کنند، در مراجعه به بخش‌های مختلف در جریان اجرای پروژه و حتی در صورت ارائه پیشنهادهای مالی برای بخش‌های داخلی با مخالفت‌های سیستم مالی و اقتصادی کشور روبه‌رو می‌شوند. از جمله:
- موافقت شورای‌عالی اقتصاد با تامین اعتبارات ارزی پروژه‌ها معمولا برای بخش‌های خارجی (وارداتی) پروژه صادر می‌شود.
- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، استفاده از منابع ارزی جهت اجرای بخش‌های داخلی پروژه‌ها را یک عامل تورمی و مغایر با سیاست‌های بانک مذکور در جهت کنترل تورم می‌داند. وزارت امور اقتصادی و دارایی صدور ضمانت‌نامه دولتی را محدود به بخش تسهیلات اعتبار صادراتی دانسته و صدور ضمانت برای بخش‌های داخلی را (در صورت تامین آن و موافقت بانک مرکزی با شرایط پیشنهاد اعتبار تجاری) به صورت موردی مورد بررسی قرار می‌دهد.
اصولا بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی هر یک موافقت خود را مشروط به کسب موافقت از طرف مقابل می‌کنند.
محدودیت‌های تامین مالی (بخش‌های داخی طرح‌های توسعه‌ای) از دیدگاه روابط کارفرما و پیمانکار
ترتیب تامین منابع مالی طرح‌های توسعه‌ای توسط پیمانکاران عمومی شرکت‌کننده در مناقصه طرح‌ها پدیده جدیدی در نظام تامین منابع مالی طرح‌های توسعه‌ای بوده و شرایط و پیچیدگی‌های جدیدی را در روابط کارفرما و پیمانکار ایجاد کرده است؛ که در ذیل به برخی از آنها اشاره می‌شود.
* پیمانکاران ایرانی آشنایی چندانی با مسائل تامین اعتبار طرح‌ها نداشته و ارتباط چندانی با بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی ندارند. در عین حال آمادگی استفاده از خدمات موسسات مشاوره‌ای (در زمینه فاینانس) را چه در مرحله شرکت در مناقصه یا پس از انتخاب به عنوان پیمانکار ندارند.
* موضوع تامین اعتبار طرح‌ها به صورت یکی از شرایط مناقصه درآمده است که حتی در مواردی به صورت عامل تعیین‌کننده، به گونه‌ای که کارفرمایان اعلام می‌دارند قبل از بررسی پاکت‌های پیشنهادات فنی و مالی، پیشنهاد تامین اعتبار مورد بررسی قرار می‌گیرد.
* درخواست تامین اعتبار ۱۰۰درصد قیمت قرارداد شامل بخش‌های داخلی و خارجی، امکان دریافت پیشنهاد از بانک‌ها را محدود می‌کنند.
* در برخی موارد کارفرمایان نه تنها انتظار دریافت پیشنهاد کامل و جامع مالی را دارند، بلکه انتظار دارند پیشنهادهای بانک‌ها و موسسات مالی شامل شرایط و هزینه‌های تامین اعتبار (از جمله اعتبار تجاری) بوده و حتی شرایط و نرخ پوشش بیمه‌ای موسسه‌های بیمه اعتبار صادراتی را نیز درخواست می‌کنند.
* در مواردی مشاهده می‌شود که کارفرمایان تعهدات دریافت اعتبار (ارائه وثیقه و غیره) و نیز بازپرداخت اعتبار را از مسوولیت‌های پیمانکاران دانسته و این امر به نوبه خود مشکلاتی را در روابط کارفرما و پیمانکار ایجاد می‌کند.
* در برخی موارد مشاهده می‌شود که کارفرمایان برخلاف برتری پیمانکاران شرکت‌کننده از جنبه‌های فنی، مالی پیشنهاد تامین مالی را دستاویزی برای حذف پیمانکاران شاخص از پروژه می‌کنند.
* کارفرمایان در اسناد مناقصه اعلام می‌دارند در صورت عدم تامین مالی یا عدم تحقق شرایط پیشنهادی فاینانس در مرحله اجرایی، ضمانت‌نامه مناقصه به نفع کارفرما مصادره شود.
* در مواردی مشاهده شده است که پیمانکاران برای بخش‌های داخلی موفق به ارائه پیشنهاد تامین اعتبار تجاری (با هزینه‌های بالاتر و مدت اعتبار کوتاه‌تر) شده‌اند. کارفرمایان با استناد قراردادی اعلام داشته‌اند که تمامی پروژه باید با شرایط تسهیلات اعتباری، فاینانس، تامین اعتبار می‌شده و بنابراین مابه‌التفاوت هزینه‌های تامین اعتبار باید توسط پیمانکاران جبران شود.
* اصولا تفاوت در نوع اعتبار، گردش نقدینگی متفاوتی را به لحاظ بازپرداخت ایجاد می‌کند.
راهکارهایی در خصوص تامین منابع مالی طرح‌های توسعه‌ای در شرایط نوین
تامین منابع مالی طرح‌های بزرگ صنعتی و زیربنایی به عنوان یک از چالش‌های اصلی، روند طبیعی و برنامه زمان‌بندی طرح‌های یادشده را تحت‌تاثیر قرار داده است. همچنین پیمانکاران عمومی به دلیل تمایل به برنده شدن در مرحله شرکت در مناقصه، درخواست‌های غیرقابل انجام کارفرمایان را تقبل می‌کنند که در عمل و در جریان اجرای پروژه با موانع و تنگناهای متعددی روبه‌رو می‌شوند.
حتی در شرایطی که برای بخش‌های داخلی طرح‌ها، پیشنهادهای تامین مالی تجاری (با نرخ‌های بالاتر و زمان کوتاه‌تر) از طرف بانک‌ها و موسسات مالی ارائه می‌شود، پیمانکاران از یک طرف با اعتراض کارفرمایان روبه‌رو می‌شوند و از طرف دیگر نظام بانکی کشور (بانک مرکزی) تامین اعتبار بخش‌های داخلی از منابع ارزی خارجی را برخلاف سیاست‌های ارزی کشور و تورمی دانسته، به‌علاوه وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز اصولا صدور ضمانت‌نامه دولتی را برای بخش‌های وارداتی با پوشش بیمه صادراتی موجه و در چارچوب قانون تلقی می‌کند. درخواست کارفرمایان پروژه‌های صنعتی برای تامین مالی بخش‌های داخلی بر مبنای تسهیلات اعتبار صادراتی با پوشش بیمه موسسه‌های اروپایی از هیچ‌گونه توجیه تخصصی و حرفه‌ای برخوردار نبوده و عملا به صورت یکی از مشکلات روابط کارفرما و پیمانکار تبدیل شده است.
به نظر می‌رسد هیچ‌گونه تلاش سازمان‌یافته‌ای از طریق سازمان‌های مسوول و دست‌اندرکار برای تشکیل کمیته‌های ارزیابی مشکلات و تنگناها انجام نگرفته و مشکلات برقرار و مناقصه‌های طرح‌های بزرگ صنعتی، زیربنایی کماکان با روش جاری انجام و پروژه‌های بزرگ صنعتی، زیربنایی به پیمانکاران عمومی واگذار می‌شود.
جهت چاره‌جویی و رفع برخی از مشکلات فوق راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:
۱ - پیش‌بینی تمهیداتی به منظور تامین منابع مالی مورد نیاز بخش‌های داخلی طرح‌ها.
۲ - تامین منابع ریالی حتی‌الامکان جهت بخشی از امور زیربنایی و سیویل.
۳ - تامین منابع ارزی مستقل از بانک‌های بین‌المللی توسط بانک‌های تجاری ایرانی جهت بخش‌های داخلی
۴ - در صورتی‌که قرار است منابع ارزی خارجی جهت اجرای بخش‌های داخلی بکار رود، راهکارها، سیاست‌ها، مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی آن تدوین شده و همانند تسهیلات اعتبار صادراتی هماهنگی لازم بین بخش‌های مختلف اجرایی، با سیستم بانکی کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی، شورای اقتصاد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به عمل آید.
۵ - دیدگاه کارفرمایان در خصوص تامین منابع مالی توسط پیمانکاران باید مورد تجدید نظر قرار گرفته و درخواست‌های آنها در خصوص تامین مالی با واقعیت‌های بازارهای مالی و پولی دنیا منطبق باشد (مثلا اینکه اصولا امکان پوشش بیمه صادراتی برای هزینه‌های سیویل در داخل ایران وجود ندارد.).
۶ - اصولا نقش ارائه یا عدم ارائه پیشنهاد مقدماتی بانک‌ها به عنوان یکی از عوامل انتخاب پیمانکاران باید مورد تجدید نظر قرار گرفته و کارفرمایان جهت حذف عامل مذکور، خود ظرفیت‌های لازم را جهت دریافت پیشنهادهای مالی ایجاد کنند یا اینکه از طریق شرکت‌های مشاوره‌ای در این زمینه اقدام کنند.
www.financialgroup.ir
* مدیرعامل شرکت خدمات مشاوره و تامین منابع مالی ایدرو (ایدرو‌فاینانس)
ارسال نظر