معاون حقوقی سازمان و دبیرکل پیشین بورس بررسی کردند
«بازار» در شش سالگی «قانون»
گروه بورس- علیرضا باغانی: فعالان بازار سرمایه ایران در آذر ۸۴ با تصویب قانون جدیدی مواجه شدند که بر مبنای آن بورس کشور به عنوان یک بازار متشکل با تحولات بزرگی مواجه می‌شد. تصویب این قانون درست زمانی انجام گرفت که تنها چند ماه از آغاز به کار دولت نهم می‌گذشت و بورس نیز با تلاطمات شدیدی مواجه شده بود؛ اما در ماه‌های بعد، اجرای قانون جدید نشان داد که عزم مسوولان نظام برای رشد و توسعه بازار سرمایه کشور جدی است، تا جایی که با گذشت بیش از ۶ سال از تصویب این قانون، ارزش کل بازار سرمایه (بورس و فرابورس) با رشدی ۵ برابری به حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان رسیده و با تصویب قانون دیگری در سال ۸۹ تحت عنوان توسعه ابزارها و نهادهای مالی، این بازار محل دادوستد ابزارهای مالی جدید همچون اوراق مشارکت، صکوک و تسهیلات مسکن هم شده است.
معاون حقوقی سازمان بورس از این بازار به عنوان مطمئن‌ترین و کارآترین مکان برای سرمایه‌گذاری یاد می‌کند. با این حال، همچنان برخی از کارشناسان این قانون را دارای نقاط ضعفی می‌دانند که نیازمند بازنگری و تکمیل است.
از این رو، در گفت‌وگو با حسین فهیمی معاون حقوقی سازمان بورس و اوراق بهادار و دکتر سیداحمد میرمطهری، دبیرکل پیشین بورس تهران به بررسی آخرین وضعیت قانون بازار سرمایه و نقاط قوت و ضعف و دستاوردهای آن پرداخته‌ایم.
تحول بورس زیر چتر قانون
حسین فهیمی، معاون حقوقی سازمان بورس و اوراق بهادار در برابر این سوال که کارنامه قانون بازار سرمایه، اکنون شش سال پس از تدوین و اجرا را چگونه ارزیابی می‌کنید، گفت: قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران بدون شک یکی از تجربه‌های موفق قانونگذاری در حوزه اقتصاد است چراکه این قانون، بازار سرمایه کشورمان را به جایگاه شایسته خود در اقتصاد کشور نزدیک‌تر کرد. صرف نظر از دستاوردهای کمی که در قالب حجم بازار، تعداد فعالان، میزان معاملات روزانه، تعداد بازارهای فعال، تنوع کالاهای پذیرفته شده، تعداد و تنوع ابزارهای مالی و نهادهای مالی جدید قابل ارزیابی است، به لحاظ کیفی هم کافی است که شرایط امروز را با شش سال پیش مقایسه کنیم. مهم‌ترین دستاورد اجرایی قانون این بوده است که پس از تفکیک نهاد ناظر بازار از مجریان آن، نهادهای مالی جدید هم شکل گرفتند و ابزارهای مالی نوین ایجاد شدند. کالاهای متنوعی در بورس کالا پذیرفته شد و پس از شکل‌گیری سه بورس مهم کشور یعنی بورس اوراق بهادار تهران، بورس کالای ایران و فرابورس، در حال حاضر بورس انرژی هم در حال شکل‌گیری است؛ علاوه بر این، فعالان بازار تا به حال دو کانون مهم کانون کارگزاران و کانون نهادهای سرمایه‌گذاری را شکل داده‌اند. در کنار این موارد، نهادهای مالی مهمی همچون شرکت‌های تامین سرمایه تاسیس شدند و بیش از ۶۰ صندوق سرمایه‌گذاری امکان سرمایه‌گذاری غیرمستقیم مردم در بازار سرمایه را فراهم کرده‌اند.
به گفته فهیمی، معاملات کالاهای پذیرفته شده در بورس کالا نه تنها شفافیت قیمت و شفافیت معاملاتی آنها را در پی داشته است، بلکه این امکان را فراهم آورده که سایر فعالیت‌های اقتصادی هم که به عنوان تولید کننده یا مصرف‌کننده این کالاها به قیمت‌های کشف شده آنها وابسته‌اند، براساس قیمت‌های کالاهای پذیرفته شده در بورس مورد تحلیل، ارزیابی و پیش‌بینی قرار گرفته و برنامه‌ریزی‌های اقتصادی براساس اصل شفافیت، رقابت و مکانیزم عرضه و تقاضا تدوین شوند.
افزون بر این، اجرای این قانون بستر مطمئنی را فراهم کرد تا یکی از بزرگ‌ترین برنامه‌های اقتصادی تاریخ کشورمان به مرحله اجرا در بیاید که همان اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و خصوصی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی دولتی بوده است. حجم واگذاری‌ها در بورس تهران و فرابورس ایران در طول سال‌های اجرایی این برنامه بزرگ اقتصادی اهمیت بازار سرمایه کشور و کارآمدی قوانین حاکم بر آن را نشان می‌دهد.
در بورس ناهنجاری نداریم
معاون حقوقی بورس در ادامه یادآور شد: بازار سرمایه کشورمان با سپری کردن دوره تجدید ساختار و ایجاد نهادها و ابزارهای مالی، به دنبال ایفای نقش موثرتری در تامین مالی پروژه‌ها و طرح‌های اقتصادی است تا اتکای این بنگاه‌ها را به شبکه بانکی کاهش دهد. بازار سرمایه کشور با تامین مالی مبلغی بالغ بر هفتاد هزار میلیارد ریال از طریق تاسیس شرکت‌های جدید، افزایش سرمایه شرکت‌ها، انتشار اوراق جدید (صکوک) در نیمه اول سال جاری قدم اول را در راه رسیدن به این هدف بزرگ برداشت. انتشار اوراق سلف نفتی در نیمه دوم سال یا حداقل تکمیل مراحل قانونی و مقرراتی آن در نیمه دوم سال، گام دوم بازار سرمایه برای ورود جدی به حوزه تامین مالی پروژه‌های ملی خواهد بود.
این مقام مسوول اظهار کرد: به جرات می‌توان ادعا کرد که در بازار سرمایه کشورمان یکی از مطمئن‌ترین ضمانت اجراها برای مقابله با ناهنجاری‌ها وجود دارد. در مواجهه با «اختلافات احتمالی» علاوه بر اجباری بودن ورود به فرآیند «سازش» براساس مذاکره با حسن نیت، هیات داوری بورس نیز در موارد عدم سازش رای قطعی و لازم‌الاجرا صادر می‌کند که بلافاصله پس از صدور، قابلیت اجرایی دارد. در برخورد با «تخلفات»، علاوه بر ضمانت اجراهایی که در قالب اخطار، تذکر، ممنوعیت از انجام فعالیت، لغو و تعلیق مجوز وجود داشته، ضمانت اجراهای جدید به نام «سلب صلاحیت» و «پرداخت جزای نقدی» نیز به موجب قانون توسعه ابزارهای مالی اضافه شد که کارآیی رسیدگی‌های تخلفاتی را بیشتر کرده است. در رابطه با «جرائم کیفری» نیز وجود شعبه بازپرسی و دادگاه‌های بدوی و تجدیدنظر اختصاصی برای جرائم بورسی علاوه بر سرعت رسیدگی، امکان بررسی تخصصی پرونده‌های بورس را نیز فراهم کرده است.
البته نباید این نکته را هم نادیده گرفت که دستاوردهایی از این دست مرهون حمایت قاطع نهادهای عالی تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری نظام از نهادها و ارکان بازار سرمایه کشور است.
فعلا از تکمیل قانون خبری نیست!
نایب رییس هیات مدیره سازمان بورس در پاسخ به این پرسش که آیا در حال حاضر با توجه به سپری شدن شش سال، زمان بازبینی در برخی مواد این قانون فرا نرسیده است؟ گفت: قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران در دو مرحله مورد توجه قرار گرفته و اصلاح و تکمیل شده است. یکی از نقاط قوت این قانون آن است که همواره در مرحله اجرا نیز از سوی مجلس شورای اسلامی مورد توجه و حمایت قرار گرفت. به نحوی که پس از حدود سه سال از اجرای قانون، نقاط ضعف و خلاءهای آن بلافاصله بررسی و جمع‌آوری شد و در قالب لایحه‌ای از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. مجلس شورای اسلامی در سریع‌ترین زمان ممکن مفاد قانون را در کمیسیون‌های تخصصی بررسی کرد و احکام جدیدی را در آذرماه سال ۱۳۸۸ تحت عنوان «قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید» به منظور تسهیل در اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به تصویب رساند که به «قانون توسعه» معروف شد. قانون توسعه، خلاءها و ضعف‌های قانون بازار اوراق بهادار را تکمیل کرد و سپس بندهای ذیل ماده ۹۹ قانون برنامه پنجم مزبور احکام جدیدی به آن افزود. ما در حال حاضر احکام و مقرراتی را در بازار سرمایه کشور داریم که با استفاده از دستاوردها و تجربیات بازارهای بزرگ دنیا و با در نظر گرفتن استانداردها و چارچوب‌های مورد پذیرش نهادهای بین‌المللی از جمله «سازمان بین‌المللی کمیسیون‌های اوراق بهادار» تدوین و تصویب شده و به مرحله اجرا درآمده است.
باید نظارت کنیم، پس همین کار را می‌کنیم
در ادامه از فهیمی این سوال پرسیده شد که گروهی بر این باورند که ارتباط بین شورای بورس، سازمان بورس و شرکت بورس در قانون به درستی تدوین نشده و در عمل، سازمان بورس کلیه حوزه‌ها را تحت نظر دارد. این موضوع را تا چه حد مربوط به نوع تفسیر از قانون بازار سرمایه می‌دانید؟
وی به این سوال این گونه پاسخ داد: حوزه وظایف، مسوولیت‌ها و اختیارات ارکان و نهادهای فعال در بازار سرمایه به خوبی تدوین شده است. به عنوان مثال شورای عالی بورس به عنوان بالاترین رکن بازار، نقش سیاست‌گذاری کلی و تعیین خط مشی کلان را بر عهده دارد. سازمان بورس، نقش و مسوولیت نظارت را عهده‌دار است و شرکت بورس اوراق بهادار نیز مسوولیت اداره عملیات بورس و به‌طور خاص معاملات را در اختیار دارد. پس اینکه گفته می‌شود سازمان بورس تمامی حوزه‌ها را تحت نظر یا به عبارت صحیح‌تر تحت نظارت دارد، درست است و اساسا هم باید به همان صورت باشد. یکی از مواردی که شورای بورس و اوراق بهادار از ابتدای شکل‌گیری و شروع به فعالیت در چارچوب قانون جدید مدنظر داشت، جلوگیری از ورود نهادها در حوزه مسوولیت دیگری و تفکیک حوزه‌های فعالیت بود.
سازمان هم این نکته را به دقت مدنظر داشت که هر یک از ارکان و نهادهای فعال در بازار به وظایف و مسوولیت‌های قانونی خود بپردازد. به عنوان مثال، کانون‌ها نقش و مسوولیت مشخصی در قانون دارند که به طور کلی در بندهای (۵) و (۶) ماده یک تصریح شده است و آن عبارت است از تنظیم روابط بین اعضای خود و تنظیم فعالیت‌های حرفه‌ای آنها و انتظام بخشیدن به روابط بین اعضا است.
بنابراین، کانون‌ها نمی‌توانند در حوزه تعیین سیاست‌های کلان بازار یا در حوزه نظارت بر دیگر فعالان بازار که عضو کانون‌ها نیستند، ورود نمایند و اگر در این زمینه‌ها نظر یا دیدگاهی دارند باید به شورا یا سازمان منتقل کنند. در مورد وظایف و مسوولیت‌های سایر نهادهای فعال در بازار هم احکام قانونی مشخصی وجود دارد که همه خط مشی‌ها، مقررات و دیدگاه‌ها براساس آن احکام شکل می‌گیرد.
قانون حرف اول و آخر را می‌زند
فهیمی همچنین در برابر این سوال که اساسنامه کانون کارگزاران، شرکت‌های تامین سرمایه یا الزامات متعدد جهت هیات مدیره شرکت‌های سرمایه‌گذاری که توسط بورس تدوین شده برخی محدودیت‌های غیرالزامی (نظیر سرمایه ۱۰۰ میلیارد تومانی برای تامین سرمایه‌ها یا تعیین استانداردهای متعدد برای مدیران شرکت‌های سرمایه‌گذاری و ...) را در خود گنجانده است که ارتباط آن با قانون بازار مشخص نیست؛ چقدر این محدودیت‌ها را مغایر با روح قانون می‌دانید؟ گفت: به طور مشخص نکته‌ای که اشاره کردید در متن قانون به آنها تصریح شده است. ماده ۲۸ قانون بازار اوراق بهادار صراحتا بیان می‌کند که سازمان حداقل سرمایه نهادهای مالی را تعیین می‌کند.
مدیران آنها نیز باید صلاحیت حرفه‌ای لازم را داشته باشند. صلاحیت حرفه‌ای مدیران در ماده (۱۳) قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید به صورت مشروح‌تر و صریح‌تر بیان شده است. هر جا که قانون حکم صریح دارد روح قانون نیز همان حکم صریحی است که در آن آمده است و هر استنباط دیگری با استناد به روح قانون که کمترین فاصله‌ای با حکم صریح داشته باشد اجتهاد در برابر نص است که مردود است. جایی که قانون حکم صریح دارد همه مجریان باید به مفاد آن تمکین کنند.
چه کسی بر سازمان بورس نظارت می‌کند؟
معاون حقوقی سازمان بورس درباره نظارت بر سازمان بورس نیز یادآور شد: علاوه بر نظارت‌های عامی که در نظام حقوقی ما برای اجرای صحیح قوانین پیش‌بینی شده است و قانون بازار اوراق بهادار نیز به عنوان یکی از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی ایران مشمول همان نظارت‌ها است، در متن قانون بازار اوراق بهادار نیز ترتیباتی برای اجرای صحیح، موثر و کارآمد آن پیش‌بینی شده است.
آن‌گونه که در صدر ماده (۳) قانون تصریح شده، شورای عالی بورس و اوراق بهادار بالاترین رکن بازار است. بنابراین وقتی که شورا در مقام تعیین سیاست‌های کلی بازار، چهارچوب‌ها، ضوابط و معیارهایی را در یک حوزه فعالیت مشخصی بیان می‌کند، سایر ارکان و فعالان نمی‌توانند برخلاف نظر شورا اقدامی انجام دهند.
پس دیگران هم نباید با استنباطی متفاوت از قانون برخلاف ترتیباتی که شورا مقرر کرده است، حرکت کنند. علاوه بر این، سازمان بورس و اوراق بهادار هم که وظایف و مسوولیت‌های مستمر نظارتی دارد به تصریح بند (۲) ماده (۷) قانون، «نظارت برحسن اجرای این قانون و مقررات» را بر عهده دارد. بنابراین، در یک روال منطقی سازمان باید همه اشخاص تحت نظارت و فعالان بازار را به اجرای قانون در یک رویه واحد دلالت نماید. تصور هرگونه اقدامی برخلاف این روش، یکپارچگی و انسجام بازار را که از اصول مسلم بازارهای متشکل است از بین می‌برد و حقوق سرمایه‌گذاران را تهدید می‌کند.
اصلاح قانون تجارت در راه است
معاون حقوقی سازمان بورس در پایان یادآور شد: اصلاح قانون تجارت که هم‌اکنون در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار دارد می‌تواند مهم‌ترین عامل پویایی شرکت‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در بعد حقوقی باشد. قانون تجارت متناسب با دستاوردهایی که تا به حال در بازار سرمایه کشور داشته‌ایم باید اصلاح شود تا بتواند به شرایط و نیازهای دوره پس از اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی پاسخ دهد. اکنون فعالیت‌های مهمی همچون مخابرات، ذوب آهن، بانکداری، بیمه، کشتیرانی، معادن و حتی صنایع بالادستی نفت، گاز و پتروشیمی در قالب شرکت‌های سهامی عام به وسیله بخش خصوصی یا حداقل به روش بخش خصوصی اداره می‌شود. ضرورت دارد قوانین و مقررات نیز با درک موقعیت کنونی و متناسب با نیازهای روز و آینده اصلاح شود.
قانون بازار سرمایه از نگاهی دیگر
اما درخصوص وضعیت کنونی قانون بازار سرمایه به سراغ دکتر سیداحمد میرمطهری، دبیرکل پیشین بورس اوراق بهادار تهران رفته و آخرین تحولات این حوزه را از وی هم جویا شدیم.
وی در این باره گفت: مهم‌ترین تغییراتی که در قانون جدید بازار سرمایه شاهد بودیم، جدایی ارکان اجرایی و نظارتی بازار سرمایه و از سویی دیگر، ایجاد بستر قانونی برای توسعه نهادها و ابزارهای مالی جدید در این بازار بود. قانون جدید با ایجاد امکاناتی نظیر تشکیل بازار فرابورس برای درج آسان‌تر شرکت‌های سهامی عام و نیز با ایجاد بسترهایی برای طراحی و دادوستد ابزارهای جدید مالی امکانات نوینی برای گسترش بازار سرمایه فراهم آورده است و به سبب آن شاهد تنوع بیشتر در ابزارهای مبادلاتی در بورس و همچنین افزایش کلی حجم و ارزش دادوستد سهام در بورس هستیم.
اما این اشتباه است که با مقایسه صرف آمار بورس بعد از اجرای قانون و قبل از اجرای قانون به بررسی عملکرد قانون بپردازیم. در چند سال نخست پس از اجرای قانون جدید شاهد رکود بورس و نیز سکون شاخص قیمت‌ها بودیم که این امر ناشی از عوامل کلان اقتصادی و غیراقتصادی بود و ضرورتا ربطی به بسترهای قانونی جدید و قدیم نداشت. به‌علاوه، رشد شاخص در سال‌های ۸۸ و ۸۹ نیز بیشتر نشانه نوسانات چرخه‌ای بورس اوراق بهادار از دوره‌های رکود به رونق و بالعکس است.
جلوی سوداگری در سهام را چگونه می‌توان گرفت؟
دبیرکل اسبق بورس تهران در ادامه تاکید کرد: شش سال زمانی نسبتا کافی برای ارزیابی نقاط قوت و ضعف قانون است، اما مهم‌تر از آن اتفاقاتی است که در این شش سال بازارهای مالی جهان را درنوردیده است و از آن درس‌های بسیاری می‌توان آموخت و در قانون فعلی لحاظ کرد. مهم‌ترین مساله این است که نهادهای ناظر بر بازار سرمایه به سبب بحران مالی ۲۰۰۸ و سال‌های بعدی متوجه شدند که مقررات‌زدایی‌های افراطی که در سال‌های قبل اعمال کرده بودند، مانند جداساختن مشتقه‌ها از حوزه نظارتی کمیسیون بورس و اوراق بهادار در آمریکا و موارد مشابه، سیاست‌هایی نادرست بود که زمینه شکل‌گیری حباب قیمتی را فراهم کرد.
در اقدام دیگری شاهد هستیم که اکنون فرانسه پیشنهاد اعمال مالیات بر دادوستد سهام را داده است. صرف نظر از واقع‌بینانه یا غیرواقع‌بینانه بودن این پیشنهاد‌ها، آنچه قابل توجه است اینکه در سطح جهانی جست‌وجوی راهکارهایی برای ممانعت از بروز رونق‌های سوداگرانه در بورس مورد توجه قرار دارد و این نشان‌دهنده نیاز مبرمی است که واقعیت‌های بازار بر سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران بازار سرمایه تحمیل کرده است.
آفت تفسیر نارسا از قانون
در اقتصادی که دولت دست بالا را دارد، بازیگران اصلی فعال در بورس نهادهای دولتی و شبه‌دولتی هستند، مهم‌ترین شرکت‌هایی که سهام‌شان در بورس معامله می‌شود، کماکان شرکت‌هایی هستند که مدیریت نیمه دولتی دارند، فعال‌ترین کارگزاران هم کارگزارانی هستند که مشتریان بزرگ دولتی دارند. در چنین شرایطی سازمان بورس به عنوان یک نهاد دولتی جایگاهی قدرتمند در اداره بازار سرمایه خواهد داشت. من گمان می‌کنم اگر این را ناشی از تفسیر ناقص یا نادرست از قانون بدانیم، بازهم این تفسیر به سبب واقعیت‌هایی است که اقتصاد ایران با آن مواجه است. در اقتصادی که دولت حرف اول را بزند نمی‌توان انتظار داشت که تفسیرهایی از قانون بازار سرمایه حاکم باشد که فضای فعالیت بخش خصوصی را تقویت کند. به عبارت دیگر، تفسیر نارسای قانون ناشی از واقعیت‌هایی است که فراتر از قانون در حیات اقتصادی شاهد هستیم.
نقش وزارت اقتصاد و بخش خصوصی در نظارت بر بورس
وی در برابر این سوال که در حال حاضر مرجع نظارت بر اجرای قانون بازار سرمایه مشخص نیست و سازمان بورس عملا مفسر، مجری و ناظر بر اجرای قانون است که در عمل متناقض است؛ نظر شما در مورد لزوم تعیین مرجع نظارتی بر اجرای قانون چیست؟ گفت: رییس شورای‌عالی بورس، وزیر امور اقتصادی و دارایی است و تفاوت نمایان قانون کنونی با قانون قبلی این است که نقش نظارتی که بانک مرکزی در قانون پیشین داشت اکنون به وزارت اقتصاد سپرده شده است.
این امر هم در چارچوب تفکیک نهادهای ناظر بر بازار پول و بازار سرمایه انجام شده است. اگر وزارت اقتصاد نقش نظارتی خود را در اجرای قانون به‌درستی ایفا نکرده باشد قاعدتا نهادهایی مانند مجلس شورای اسلامی باید موضوع را مورد بررسی قرار دهند و نهادهای دیگری مانند «شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی» می‌تواند آن را مورد بررسی و ارزیابی قرار دهد؛ یعنی اجرای درست قانون، نیازمند فعالیت بیشتر و موثرتر نهادهایی است که به طور بالفعل، مانند وزارت اقتصاد و به طور بالقوه، مانند شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی، در حیات اقتصادی کشور تاثیرگذار هستند.
از بحران مالی و تجربیات گذشته درس بگیریم
دکتر میرمطهری همچنین درباره اینکه قانون بازار سرمایه برای پویایی و دستیابی به اهداف اصلی خود نیازمند چه تغییرات مهمی است، گفت: به نظر من، مهم‌ترین مساله تجاربی است که بحران مالی جهانی به ما آموخته است.
بازار سرمایه ایران به سبب عدم ادغام در بازارهای مالی جهانی به طور مستقیم از این بحران تاثیر نپذیرفت، اما می‌تواند از این بحران برای تقویت سازوکارهای نظارتی بر بازار درس بگیرد. ایجاد چنین سازوکارهایی مستلزم آن است که مثلا ابعاد نظارتی جدیدی که قانون «داد ـ فرانک» برای کمیسیون بورس و اوراق بهادار امریکا تعریف کرده بررسی شود و این کار می‌تواند در تغییرات احتمالی آتی در قانون بازار سرمایه به ما کمک کند. به موازات آن، تجربه شش سال گذشته نیز نارسایی‌های احتمالی قانون را به فعالان بازار سرمایه نشان داده است.
بنابراین، از سویی باید در تغییرات احتمالی در قانون به تجربه خودمان در شش سال اخیر و از سوی دیگر به تجربه مقررات‌گذاری‌های نو در بازار سرمایه سایر کشورها در پی بحران مالی اخیر توجه کنیم.
ارسال نظر