مقاله
نگاهی به نظم حقوقی بازار اوراق بهادار در ایالات متحده آمریکا
بخش اول
امروزه حجم زیاد سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار شاید رقیبی در بین سایر بخش‌ها نداشته باشد، دلیل آن هم در هدف از ابداع این اوراق نهفته است.
دکتر وحید اشتیاق*
بخش اول
امروزه حجم زیاد سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار شاید رقیبی در بین سایر بخش‌ها نداشته باشد، دلیل آن هم در هدف از ابداع این اوراق نهفته است. اصولا این اوراق برای تشکیل سرمایه ابداع شده‌اند. به کمک این اوراق شرکت‌ها می‌توانند سرمایه لازم برای کسب و کار مورد نظر خود را به دست آورند یا حتی دولت‌ها می‌توانند از طریق اوراق قرضه سرمایه مورد نیاز خود را تدارک کنند. این سرمایه فراگیر در هر صنعتی ممکن است به کار گرفته شود. در عصر حاضر سرمایه سازمان یافته از طریق صدور اوراق بهادار، بخش عظیمی از ثروت جهانی را تشکیل می‌دهد.
از طرف دیگر پیچیدگی مناسبات بورس ممکن است این فرصت را فراهم سازد که از شیوه‌های پیچیده‌ای برای ارتکاب جرم استفاده شود که شباهتی به روش‌های سنتی ارتکاب سایر جرائم علیه اموال نظیر سرقت نداشته باشد و مرتکبان این جرائم امید بیشتری به دور ماندن از نگاه دستگاه عدالت و مجازات داشته باشند. کنترل حرص و آز مجرمانی که وارد این بازار می‌شوند و بازداشتن آنها از تجاوز به حقوق سایرین چندان کار آسانی نیست؛ از این روی توسل به مقررات کیفری در این بازار یکی از ضرورت‌های اجتناب‌ناپذیر برای تضمین حقوق سرمایه‌گذاران تلقی می‌شود تا با وضع مجازات برای رفتارهای مجرمانه، از قربانی شدن سرمایه‌گذاران جلوگیری شود. این رفتارها جرائم خیابانی نیستند و مرتکبان این جرائم نیز با مرتکبان بسیاری دیگر از جرائم علیه اموال متفاوتند و اغلب از بین صاحبان سرمایه، افراد دارای تحصیلات عالی و از بین افراد دارای موقعیت‌های اجتماعی و شغلی مناسب هستند. به عبارت دیگر در طبقه‌بندی جرائم، این جرائم از نوع جرائم یقه سفیدان هستند. این جرائم و تخلفات، به نحوی بسیار هوشمندانه و بدون اعمال خشونت و توسل به زور بلکه از طریق روش‌های متقلبانه ارتکاب می‌یابند. متقابلا مبارزه با این تقلب‌ها، هم به لحاظ روش‌های کشف و هم شیوه‌های دادرسی و انتخاب واکنش مناسب، دارای پیچیدگی‌های فراوان است و روش‌های هوشمندانه‌ای را می‌طلبد. اما اتخاذ روش‌های مناسب به چند دلیل کار آسانی نیست.
از طرفی تعداد و حجم روزانه مبادلات اوراق بهادار در بورس کشورها ارقام عظیمی را تشکیل می‌دهد که در ادامه به برخی از این ارقام شگفت‌آور اشاره خواهیم کرد. روشن است که شناسایی تقلب‌ها در میان حجم انبوه معاملات کثیر روزانه کار دشواری است و مقررات و شیوه‌های خاصی را می‌طلبد.
نکته دیگر اهمیت روزافزون جایگاه بورس در اقتصاد ملی کشورها و بلکه اقتصاد جهانی است. امروز بورس به عنوان پشتوانه اقتصاد و پول ملی از جایگاه سنتی خود فاصله گرفته و قلب اقتصاد کشورها محسوب می‌شود. هر نوع ناامنی، اختلال یا کندی در گردش معاملات بورس تاثیر فوری در اقتصاد کشورها دارد. این امر بر اهمیت رژیم حقوقی حاکم بر بازارهای مالی می‌افزاید.
مساله مهم دیگر این است که ارزش سهام شرکت‌ها و روند معاملات بورس وابستگی بسیاری به مسائل روان‌شناختی فضای بازار دارد و هر نوع اقدامی که در روحیه سرمایه‌گذاران تاثیر داشته باشد و منتهی به حس ناامنی در آنها شود به سرعت در ارزش معاملات سهام اثرگذار است. این خصوصیت بورس نیز بر پیچیدگی مبارزه کیفری با جرایم می‌افزاید، زیرا هر نوع رفتار دستگاه قضایی با حساسیت زیر ذره بین سرمایه‌گذاران است و احتیاط و مراقبت بیشتری را در تصمیمات قضایی از مرحله تحقیقات مقدماتی تا صدور حکم می‌طلبد تا مبادا موجب اختلال یا کندی در گردش سرمایه در بورس شود. این امر نیز به نوبه خود بر اهمیت دقت و ظرافت در تهیه و تدوین قوانین و مقررات ناظر بر بازار سرمایه و بورس می‌افزاید.
در کنار همه اینها، صنعت اوراق بهادار با سرعت در حال نوآوری است. می‌توان گفت دوام این صنعت همان‌قدر که در گروی قانونمندی و انضباط است در گروی نوآوری هم هست. تبدیل شدن قانون‌گذار و ضابطه‌گذاران به مانعی در مسیر نوآوری برای رشد و پویایی بازارهای مالی فاجعه‌آمیز است. این دو اصل، یعنی «نوآوری» و «قانونمندی» اصولی هستند که ملزومات متعارضی را می‌طلبند. عدم تجانس ذاتی این دو اصل، میدانی را برای شیوع فعالیت‌هایی در بازارهای مالی ایجاد می‌کند که بسیاری از آنها بالقوه در شمول میدانی برای تقلبات اوراق بهادار قرار می‌گیرند. هر چقدر که بازارها به دنبال نوآوری بیشتر می‌روند، در واقع مرزهای موجود این صنعت را به چالش می‌گیرند و قلمروهای جدیدی را برای به کارگیری سرمایه در دسترس قرار می‌دهند. این امر قانون‌گذاران و مراجع تصویب ضوابط را با دو چالش مهم روبه‌رو می‌کند.
یکی آنکه آنها باید تعاریف جاری از مرزهای وضعیت موجود را به گونه‌ای حفظ کنند که اطمینان یابند که نوآوری‌ها، مقتضیات بنیادین بازار برای حفاظت از سرمایه سرمایه‌گذاران و تامین یک زمین هموار برای بازی آنها را نقض نمی‌کند. دوم آنکه در سایه نوآوری و فناوری جدید ممکن است تقلب‌های جدیدی هم امکان بروز یابند و آنها باید بازار را در برابر افراد و موسساتی که هدف آنها کسب سودهای نامشروع از طریق این فعالیت‌های متقلبانه جدید است حفاظت کنند. تمامی شیوه‌ها و ابزارهای مالی جدیدی که ابداع می‌شوند از مصادیق این نوآوری‌ها هستند، از این روست که فعالیت‌های در شمول جرایم و تقلبات اوراق بهادار نیز مرتبا در حال تغییر و ظهور در اشکال جدید و گسترش کمی است.
بالاخره اینکه روند جهانی شدن اقتصاد و به‌خصوص سایه انداختن آثار اینترنت بر کارکرد بازارهای مالی نکته مهم دیگری است. امروزه سرمایه‌ها مرزهای کشورها را به راحتی در کوتاه‌ترین زمان در می‌نوردند. آثار این امر آن قدر زیاد و وسیع است که توجه همه دولت‌ها را به لزوم همکاری مشترک برای حفظ نظم بازارها و سلامت فعالیت‌های اقتصادی و حمایت از سرمایه‌گذاران جلب کرده است. فعالیت و نقش روزافزون سازمان‌هایی نظیر انجمن بین‌المللی کمیسیون‌های اوراق بهادار در سطح جهان و یا شورای قانون‌گذاران اوراق بهادار قاره آمریکا نشان از اعتقاد دولت‌ها به ضرورت هماهنگی بیشتر در نظم بخشیدن به مقررات بازارهای اوراق بهادار دارد.
با توجه به نکات فوق است که در سال‌های اخیر در اغلب کشورهای توسعه یافته و حتی در حال توسعه، دولت‌ها و قانون‌گذاران ناگریز از صرف وقت بسیار برای استقرار رژیم حقوقی مناسب در این صنعت بوده‌اند. به طور کلی می‌توان گفت که بخصوص از دهه ۹۰ به این سو موضوع توسعه نظم حقوقی بازارهای اوراق بهادار و جلوگیری از تقلب در این بازارها هیچ‌گاه از روی میز قانون‌گذاران کشورهای توسعه یافته کنار نرفته است. تردیدی نیست که در این راستا تبادل تجارب و بهره‌مندی از ابتکارات و دستاوردهای دیگر کشورها به طور جدی مورد توجه همه دولت‌ها و قانون‌گذاران قرار داشته است.
کشور عزیز ما در مسیر توسعه خود با ضرورت سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف تولید و خدمات روبه‌روست که ناگزیر مستلزم توسعه بازارهای مالی است. نگاهی به تجارب سایر کشورها و بهره برداری از آنها در طراحی و توسعه نظام ملی می‌تواند برای قانون‌گذار و دست‌اندرکاران این صنعت در کشور ما مفید باشد و هزینه آزمودن و خطا کردن را کاهش دهد. سیاست جذب سرمایه‌گذاران خارجی در بازار اوراق بهادار ایران نیز این ضرورت را قوت می‌بخشد. البته نیازی به توضیح نیست که مقصود ما نسخه برداری و تقلید از سایر نظام‌ها نیست، بلکه بهره‌برداری از این تجارب با در نظر داشتن تفاوت‌ها و مقتضیات خاص کشور و بومی‌سازی آنهاست که می‌تواند به طراحی الگوی مناسب برای کشور بینجامد.
در این مقاله نگاهی به نظم حقوقی در بازار مالی ایالات متحده آمریکا و مروری سریع و کوتاه بر اهم اعمالی که در حقوق این کشور تقلب محسوب شده‌اند را انتخاب کردیم. روشن است که نظم حقوقی حاکم بر این بازار از جهات متعدد دیگری نیز قابل بررسی است که در این مجال تنها به این جنبه آن پرداخته می‌شود. اینکه چرا در بین کشورهای جهان این کشور انتخاب گردیده است بنا به دلایلی است که در سطور بعدی بیان خواهد شد.
تاریخچه
از همان نخستین سال‌های معاملات سهام که در اواخر قرن هفدهم میلادی آغاز شد و هنوز تالارهای بورس برای این معاملات پدید نیامده بودند، ضرورت به نظم در آوردن این معاملات تحت یک رژیم حقوقی حس گردید. یکی از دلایل این ضرورت، برخورد با رفتارهای متقلبانه‌ای بود که می‌توانست به امنیت سرمایه سهامداران لطمه وارد سازد. شاید اولین قانون در این زمینه همانی است که در سال ۱۶۹۷ در انگلستان به تصویب رسید تا از انجام معاملات توسط کارگزارانی که دست به معاملات متقلبانه زده بودند یا در معاملات اعضای داخلی شرکت‌ها که اطلاعات نهانی داشتند شرکت کرده بودند، جلوگیری شود. به موجب آن قانون از آن پس تنها کارگزارانی مجاز به انجام معاملات بودند که پروانه اخذ کنند و سوگند یاد کنند که مطابق موازین قانونی رفتار خواهند کرد. تا آن زمان تعداد شرکت‌هایی که سهام آنها مورد معامله قرار می‌گرفت از تنها دو کمپانی معروف هند شرقی و بازرگانی روسیه که اولین شرکت‌هایی بودند که سهام آنها معامله می‌شد به حدود ۱۴۰ شرکت افزایش یافته بود.
از آن زمان تا عصر حاضر همپای دیگر تحولات چند قرن اخیر، تحولات بورس و رشد آن خیره‌کننده بوده است. مجموع سرمایه‌گذاری انجام شده در بورس لندن در پایان سال ۲۰۰۹ بالغ بر ۲۷۹۶ میلیارد دلار شده و ارزش معاملات انجام شده در بورس لندن در همان سال به رقم ۱۷۷۲ میلیارد دلار رسیده است. در عین حال بورس لندن، دیگر بزرگ‌ترین بورس دنیا نیست و در حال حاضر به لحاظ حجم سرمایه در رتبه سوم جهانی قرار دارد. سال‌ها است که بازارهای بورس ایالات متحده آمریکا گوی سبقت را ربوده‌اند. امروزه بورس آمریکا در بین بورس‌های مختلف جهان به طرق مختلف نقش پیشرو یافته است. معامله سهام بسیاری از شرکت‌های بزرگ از کشورهای مختلف جهان در بورس نیویورک و سرمایه‌گذاری عظیم شرکت‌های آمریکایی در شرکت‌های سایر کشورها از دلایل اهمیت جهانی بورس آمریکا است. حتی سهام بسیاری از شرکت‌های اداره‌کننده بورس‌های دنیا متعلق به تعدادی از شرکت‌های آمریکایی است.
در پایان سال ۲۰۰۹ ارزش دو بورس اصلی آمریکا یعنی نیویورک و نزدک بالغ بر پانزده هزار و هفتاد و هفت (۱۵۰۷۷) میلیارد دلار بوده است. ارزش معاملاتی این دو بورس آمریکا با مجموع ارزش پنج بورس رتبه‌های بعدی جهان مشتمل بر بورس‌های ژاپن، یورونکست، لندن، چین، هنگ کنگ و کانادا برابری می‌کند. ارزش معاملات این دو بازار سهام آمریکا در پایان سال ۲۰۰۹ مبلغ سی و یک هزار و یکصد و بیست و نه (۳۱۱۲۹) میلیارد دلار بوده است. این در حالی است که ارزش معاملات در سال ۲۰۰۹ به دلیل رکود اقتصادی نسبت به سال‌های قبل از آن کاهش چشمگیر داشته است.
علاوه بر افزایش مقدار سرمایه، با ورود خیل سرمایه‌گذاران خرد به بورس‌های آمریکا، تعداد سرمایه‌گذاران نیز افزایش چشمگیری داشته است. اینکه چه درصدی از جمعیت یک کشور در سرمایه‌گذاری در بورس مشارکت دارند یکی از شاخص‌های مهم توسعه بازار مالی هر کشور است. در آمریکا از نخستین سال‌های دهه اول هزاره سوم تقریبا ۸۰ درصد جمعیت به نحوی در بورس سرمایه‌گذاری کرده‌اند که البته تنها ۲۰ درصد از آنها به طور مستقیم نسبت به انجام معاملات فعال هستند و بقیه، بیشتر از طریق صندوق‌های بازنشستگی یا طرح‌های انگیزشی شرکت‌های متبوع کارکنان یا نظایر آنها با معاملات بازار سهام مربوط شده‌اند.
از طرف دیگر سرمایه‌گذاران در بازار اوراق بهادار آمریکا به اتباع این کشور محدود نمی‌شوند. بسیاری از بخش‌های خصوصی سایر کشورها و حتی دولت‌ها در بازار اوراق بهادار آمریکا حضور دارند. اوراق قرضه دولت آمریکا ارقام درشتی از سبد ذخایر ارزی برخی کشورهای پردرآمد جهان از جمله چین و ژاپن را تشکیل می‌دهد. مجموع اوراق قرضه خزانه‌داری آمریکا که توسط دیگر دولت‌ها خریداری شده است در ژوئیه ۲۰۱۰ مبلغ چهار هزار و شصت و پنج (۴۰۶۵) میلیارد دلار بوده است. همچنین امروزه سرمایه‌گذاران بسیاری از نقاط مختلف دنیا با سرمایه‌های خرد و کلان خود از طریق اینترنت به معامله در بازارهای مالی آمریکا جذب شده‌اند. در نتیجه این عوامل در هر روز میلیاردها سهم در بازار سهام آمریکا معامله می‌شود و بورس نیویورک را به عنوان مهم‌ترین مرکز نظام سرمایه‌داری در جهان امروز درآورده است.
نظم بخشیدن به این حجم از سرمایه و معاملات و عوامل موثر از داخل و خارج آمریکا کار بسیار دشواری است. مطالعه نظم حقوقی حاکم بر این بازار پر از نکات آموزنده و تجارب است. راه طی شده برای رسیدن به این نظم حقوقی فراز و نشیب بسیار داشته است. البته یکی از خصایص این نظم حقوقی آن است که در مقایسه با سایر میادین حقوق بسیار جوان‌تر است و در مدت زمان کوتاهی با سرعت بسیار باید حرکت می‌کرده تا به اینجا برسد و شاید از همین روی است که وضعیت حاضر هنوز نتوانسته است درجه مطلوبی از رضایت را فراهم کند و طرح انتقادات به وضعیت مقررات بازارهای مالی همچنان یکی از موضوعات زنده در محافل خبری، حرفه‌ای، دانشگاهی و قضایی آمریکاست. البته بخشی از انتقادات زیربنایی بوده و در واقع نظام سرمایه‌داری را هدف می‌گیرد که از بحث ما خارج است و بخش دیگر به بیان ایرادات نظم حقوقی کنونی می‌پردازد که راه‌حل‌های تکمیلی را برای اصلاح امور پیشنهاد می‌کنند. از این روی اصلاح و توسعه قوانین و مقررات در این زمینه متوقف نشده است، بلکه پا به پای توسعه سریع این بازارها خود را به پیش می‌کشاند. در دیگر کشورها، قوانین راجع به بازارهای مالی آمریکا در موارد متعددی به‌عنوان الگو مورد توجه قرار گرفته است و می‌توان مواردی را یافت که از آن اقتباس شده است . دلیل این امر هم روشن است. به دلیل پیشرو بودن آمریکا در این صنعت، اکثر مشکلاتی که کشورها در تنظیم بازارهای مالی خود با آن مواجه می‌شوند مسائلی بوده است که شاید کم و بیش یک دهه پیش از آن فراروی دست‌اندرکاران تقنین و اداره بازار مالی آمریکا قرار داشته است و به آن اندیشیده‌اند و لذا مطالعه مدل آمریکایی می‌تواند برای همه حقوقدانان این رشته مفید باشد. با این وجود ابتکارات بسیاری را می‌توان در نظم حقوقی سایر کشورها یافت که به رغم آنکه از مدل آمریکایی به‌عنوان الگو بهره گرفته‌اند اما متناسب با شرایط و بازار خود روش‌های ابتکاری را طراحی و به کار بسته‌اند. بورس هنگ کنگ، شانگهای و توکیو از این نمونه است که مقررات آنها و به‌خصوص نحوه مبارزه کیفری با تقلبات حاوی نکات جالبی است ولی معرفی نظم حقوقی حاکم بر آنها نوشتار جداگانه‌ای را می‌طلبد. در حدود مجال این مقاله که موفق به بررسی اجمالی این موضوع در حداکثر یکی از کشورهای جهان خواهیم شد، بازار ایالات متحده آمریکا به دلایلی که گذشت در اولویت قرار می‌گیرد که در نهایت اختصار به آن پرداخته می‌شود.
برای درک بهتر نظم حقوقی کنونی در بازارهای مالی آمریکا ناگزیر از نگاهی به نحوه شکل‌گیری آن هستیم که با رعایت اختصار به آن می‌پردازیم.
شکل‌گیری بازار اوراق بهادار در آمریکا به سال‌های بعد از انقلاب آمریکا برمی‌گردد. در این سال‌ها دولت تازه استقلال یافته و نوپای ایالات متحده، اوراق قرضه‌ای را به فروش رساند تا هزینه‌های خود را تامین نماید و بازار بورس نیویورک در سال ۱۷۹۲ رسما برای معاملات این اوراق و در حمایت از دولت برآمده از انقلاب تاسیس گردید. سپس در نیمه اول قرن نوزدهم که تب احداث خط آهن که شرق و غرب این کشور را به هم متصل می‌کرد بالا گرفته بود، اوراق قرضه بسیاری توسط شرکت‌های احداث خط آهن عرضه شد تا سرمایه این طرح بزرگ را تامین کنند. پس از آن بانک‌ها و شرکت‌های بیمه از مدل شرکت‌های راه‌آهن برای تشکیل سرمایه مورد نیاز خود بهره جستند. آنها با صدور اوراق سهام و فروش آنها در بورس توانستند سرمایه مورد نیاز خود را تامین کنند. بعد از این، نوبت به شرکت‌های بخش‌های دیگر رسید و بخش‌های صنایع و معادن هم به تقلید از موسسات مالی و بیمه با صدور اوراق سهام به جمع‌آوری سرمایه مورد نیاز خود پرداختند. توسعه این اوراق و بالا رفتن حجم سرمایه سرازیر شده به این اوراق در این سال‌ها، ظرفیت جدیدی را در کسب و کار ایجاد کرده بود. کارگزاران و دلالان با انجام معاملات بین خودشان و بالا بردن قابلیت تبدیل این اوراق به وجه نقد و روان شدن گردش سرمایه در بازار سعی نمودند تا بتوانند افراد بیشتری را به سرمایه‌گذاری در این بازار تشویق نمایند و بازار معاملات این اوراق را گرم و پررونق نگهدارند. در طی سال‌های ۱۹۲۰ تا ۱۹۲۸ در رونق چشمگیر اقتصاد آمریکا، نهادهای مالی بورس آمریکا شکست‌ناپذیر به نظر می‌آمدند. در آن سال‌ها نیمی از سرمایه‌گذاری سهامداران به واسطه اعتباری بود که از کارگزاران و موسسات مالی دریافت کرده بودند یعنی اغلب سرمایه‌گذاران تنها بهای نیمی از سهام خریداری شده خود را پرداخت کرده بودند و سفته‌بازی بورس را فرا گرفته بود و این امر منتهی به پیدایش حباب‌هایی از ارزش کاذب گردیده بود. نتیجه این وضعیت آن بود که در دو سال آخر دهه بیست، ارزش سهام شرکت‌ها به طور میانگین نزدیک به نود ۹۰ درصد سقوط کرد.
اقتصاد آمریکا از سال ۱۹۲۹ تا ۱۹۴۱ در طولانی‌ترین و شدیدترین کسادی و رکود تاریخی خود که به رکود بزرگ معروف است به سر برد. این دوره با سقوط شدید بورس نیویورک آغاز گردید. ادامه کاهش تدریجی ارزش سهام در چند هفته متوالی منجر به نگرانی شدید سرمایه‌گذاران گردید تا آنجا که تنها در روز ۲۹ اکتبر ۱۹۲۹ که به پنج‌شنبه سیاه معروف است بسیاری از صاحبان سرمایه در یک فضای پر اضطراب اقدام به فروش سرمایه‌گذاری‌های خود در بورس کردند و در طی یک هفته از آن روز چنان سقوط عظیمی در تاریخ بورس آمریکا رخ داد که هنوز بی‌سابقه محسوب می‌شود. جبران سقوط ارزش شاخص بورس و بازگشت به موقعیت سال ۱۹۲۸، بیست و شش سال یعنی تا سال ۱۹۵۴ به طول انجامید. این حادثه آثار عمیقی در اقتصاد و سیاست آمریکا داشت و به دنبال آن افزایش بیکاری و نابسامانی‌های اجتماعی و حوادث مهم اقتصادی، سیاسی نه تنها در آمریکا که شاید در جهان رخ داد.
بعد از وقوع این بحران، مدت‌ها مباحثات بسیاری در ریشه‌یابی بحران درگرفت. بالاخره کنگره آمریکا بعد از بررسی‌های مفصل ریشه این بحران بزرگ را در نقص قوانین و مقررات بورس اوراق بهادار دانست. در واقع بحران مذکور چشم همگان را به اهمیت جایگاه نوظهور و روزافزون بورس و گستره تاثیرات عمیق آن باز نمود. این حساسیت به عنوان یک میراث تاریخی در خاطر زمامداران و نخبگان این کشور باقی است و از این روی نظم حاکم بر بورس و حفظ رونق آن با اهتمام مورد دقت و توجه همه دولت‌های آمریکا در این سال‌ها قرار داشته است.
منابع نظم حقوقی کنونی
در سال ۱۹۳۳ پس از آن که فرانکلین روزولت به ریاست جمهوری رسید، کنگره آمریکا در مقابله با بحران اقتصادی و برای جبران نقص قوانین و مقررات بازار اوراق بهادار، قوانین جدیدی را وضع نمود.
این دو قانون در سال‌های ۱۹۳۳ و ۱۹۳۴ به ترتیب تحت عناوین «قانون اوراق بهادار » و «قانون بازار اوراق بهادار » به تصویب رسیدند و تا حال حاضر همچنان معتبر و مورد اجرا هستند.
هدف این دو قانون بازگرداندن اعتماد به سرمایه‌گذاران بود تا سرمایه‌های خود را به بورس و در خدمت اقتصاد کشور بازگردانند. بسیاری از مواد قانون مصوب ۱۹۳۳ حول این محور مهم می‌گردد که تمامی حقایق راجع به فعالیت شرکت‌هایی که سهام آنها در بورس عرضه می‌شود باید منتشر شده باشد. مخاطرات احتمالی که منافع شرکت و سهامداران را تهدید می‌کند به طور شفاف و کامل (بدون نقص) و به طور موکد باید به اطلاع عموم رسیده باشد و از تقلب‌های ممکن در این زمینه باید پیشگیری شود. به موجب این قانون کلیه کارگزاران و دست‌اندرکاران بورس مکلفند منافع سرمایه‌گذاران را بالاتر از هر چیز دیگری با رعایت انصاف و صداقت کامل مورد توجه قرار داده و تامین نمایند. قانون مصوب ۱۹۳۴ همین امور را تکمیل کرد و نهاد جدیدی را تحت عنوان کمیسیون اوراق بهادار و معاملات تاسیس نمود و به خزانه‌داری فدرال نیز اختیاراتی برای تنظیم مقررات اعطای اعتبار به سرمایه‌گذاران واگذار کرد.
با تصویب این قوانین و قوانین و مقررات بعدی به تدریج نظم حاکم بر بازار اوراق بهادار توسعه و قوت بیشتری یافت. بنا بر تفحص انجام شده، مهم‌ترین ادبیات قانونی رژیم حقوقی حاکم بر بازارهای مالی این کشور از این قرار است:
- قانون شرکت‌های سرمایه‌گذاری و مشاوران سرمایه‌گذاری مصوب ۱۹۴۰ ، که فعالیت شرکت‌ها و مشاوران سرمایه‌گذاری را منوط به ثبت در کمیسیون اوراق بهادار و معاملات (SEC) و رعایت مقررات آن دانست.
- قانون اوراق بهادار مصوب ۱۹۶۴ مقررات جدیدی را وضع نمود.
- قانون مجازات معاملات افراد داخلی مصوب ۱۹۸۴ مجازات افرادی را که با در اختیار داشتن اطلاعات نهانی شرکت‌ها به معامله سهام آنها مبادرت می‌ورزند تشدید نمود.
- قانون جبران خسارت اوراق بهادار و قانون اصلاح سهام ارزان مصوب ۱۹۹۰ دامنه رفتارهایی که تقلب یا حتی جرم قابل مجازات تلقی شدند را وسعت بخشید و اختیارات کمیسیون اوراق بهادار و معاملات (SEC) را برای تحمیل ضمانت‌های مدنی نیز افزایش داد.
- علاوه بر اینها قانون خدمات و بازارهای مالی مصوب سال ۲۰۰۰ ، قانون معروف به ساربن- اکسلی که در پی رسوایی پرونده شرکت Enron و تحت فشار افکار عمومی به تصویب کنگره رسید، و موادی از قانون شرکت‌ها مصوب ۲۰۰۶ نیز مهم‌ترین تغییرات یک دهه اخیر را تشکیل می‌دهند.
- افزون بر این قوانین، مجموعه آیین‌نامه‌ها و ضوابط مفصل مصوب SEC نیز اهمیت بسیاری دارند. آرای صادره محاکم و آرای صادره SEC در پرونده‌ها و دعاوی طرح شده در این سال‌ها نیز نقش خود را در نظام «کامن‌لا»یی حقوقی آمریکا و توسعه رژیم حاکم بر اوراق بهادار ایفا می‌کنند.
در این قوانین، قانون‌گذار مقررات خود را با ضمانت‌های انضباطی، مدنی و یا کیفری تضمین کرده است که راجع به آنها بیشتر توضیح خواهیم داد. علاوه بر دادگاه‌ها، SEC نیز اختیار دارد برای جبران خسارت زیان‌دیدگان نسبت به تحمیل ضمانت‌های مدنی حکم صادر نماید. همچنین واکنش‌های اداری و انضباطی نظیر لغو موقت یا دائم پروانه فعالیت یا محدودسازی آن نیز مورد استفاده وسیع SEC قرار داشته است. با این همه، قانون‌گذار ناگزیر از توسل به تضمین‌های کیفری بابت تضمین حسن رفتار بازیگران این صنعت بوده است. به رغم آنکه در طول تمامی سال‌های چند دهه اخیر که جرم‌زدایی در سیاست جنایی این کشور مورد توجه قانون‌گذار بوده است، با این حال ضرورت ایجاب کرده است که در این صنعت رفتارهای متعددی به عنوان جرم، هدف مبارزه کیفری قرار گیرند.
طی سالیان گذشته گاهی وقوع برخی از جرائم در زمینه اوراق بهادار در سطح جامعه مورد توجه فراگیر مردم قرار گرفته به موضوع روز مطبوعات و رسانه‌های این کشور بدل شده است. برخی از این جرائم ارتکابی به عنوان تهدیدی برای امنیت اقتصادی کشور تلقی شده‌اند و آثار وسیعی یافته‌اند. پرونده و محاکمات شرکت‌های Tyco، WorldCom و Imclone از جمله مواردی بودند که موجب جلب توجه افکار عمومی آمریکاییان به این جرایم در طی این سال‌ها شدند. اما ماجرای رسوایی شرکت Enron پرونده شگفت‌آوری بود که نه تنها جامعه آمریکا بلکه همه فعالان بازار سرمایه در جهان را بهت زده کرد.
یکی دیگر از پرونده‌های عجیب این سال‌ها به اقدامات یک نوجوان پانزده ساله مربوط می‌شد که توانسته بود با استفاده از اینترنت و از طریق تبلیغات متقلبانه مبلغ دویست و هشتاد و پنج هزار (۲۸۵۰۰۰) دلار سود به دست آورد این جرم هر چند از نظر میزان مال کسب شده به نظر بزرگ نمی‌رسد؛ اما نشان از یک تحول داشت که مورد توجه جرم‌شناسان قرار گرفت. وقوع این جرائم که قربانیان آن سهامداران و سرمایه‌گذاران خرد و کلان از همه اقشار بودند، حس ناامنی و جنجال‌هایی را در این سال‌ها برانگیخت و فشار افکار عمومی خود موجبات برخوردهای شدیدتر بعدی قانون‌گذار را با «تقلب در اوراق بهادار» فراهم آورد. برای فهم نحوه عمل و شیوه‌های تقلب لازم است ساختار بازار اوراق بهادار در آمریکا و فعالان نقش‌آفرین در این بازار را ولو به اختصار بشناسیم.
فعالان بازار اوراق بهادار
صادرکنندگان اوراق بهادار: این گروه به همان اندازه متنوعند که خود اوراق بهادار تنوع دارند. اینها بنگاه‌هایی هستند که به دنبال تامین سرمایه برای رشد و توسعه کسب و کار خود می‌باشند. از شرکت‌های بزرگ و کوچک گرفته تا دستگاه‌های دولتی فدرال یا ایالتی که برای تامین مالی اجرای یک طرح تولیدی یا خدماتی یا کاهش بدهی به صدور انواع اوراق بهادار با ارزش ذاتی یا ابزار مالی مشتق می‌پردازند.
مشتریان: اینها اشخاصی هستند که اوراق بهادار را می‌خرند یا می‌فروشند. اینها ممکن است یک فرد یا یک بنگاه کسب و کار یا یک سازمان نظیر یک صندوق بازنشستگی و یا شرکت‌های سرمایه‌گذاری یا تراست‌های سرمایه‌گذاری باشند. یا ممکن است انواعی از نهادهای مالی نظیر بانک‌های سرمایه‌گذاری باشند که با خرید اوراق بهادار، محصولات مالی مختلفی نظیر صندوق‌های مشاع راه‌اندازی می‌کنند و با فروش آنها به مردم، سرمایه آنها را وارد بازار می‌کنند.
ارائه‌کنندگان خدمات: اینها مشاوران یا ارائه‌کنندگان تسهیلات هستند که مشتریان را قادر می‌سازند وارد بازار شوند و به آنها کمک می‌کنند تا از پیشرفت منظم و منصفانه بودن بازار، کسب اطلاع و اطمینان کنند. اینها خود به چند گروه تقسیم می‌شوند:
کارگزار: کارگزار عاملی است که یا عضو یک بازار اوراق بهادار است یا به طور مستقل فعالیت می‌نماید و نسبت به اجرای سفارشهای مشتریان اقدام می‌کند. کلیه افراد کارگزار باید آموزشهای لازم را دیده باشند و پروانه دریافت کرده باشند تا بتوانند در شرکت‌های کارگزاری برای مشاغل مرتبط استخدام شوند. در حال حاضر بخش وسیعی از کارگزاری‌ها توجه خود را معطوف به مشتریانی نموده‌اند که مایل به دریافت خدمات مشاوره نیستند و خودشان اطلاعاتی نسبت به بازار دارند و عمدتا از طریق اینترنت معامله می‌کنند و کارگزار صرفا کارهای اداری و فراهم کردن امکانات نرم‌افزاری و ارتباطی را بر عهده دارد. شمار اینگونه مشتریان روزافزون است.
معامله‌گر: اینها افرادی هستند که برای حساب خود و نیز حساب عموم به معامله می‌پردازند.
کارگزار معامله‌گر: اینها بنگاه‌هایی هستند که به کار صدور، خرید یا فروش اوراق بهادار اشتغال دارند. دامنه مسوولیت اینها به تحلیل بازار، مشاوره به مشتریان، اجرای سفارش‌ها، انجام معاملات، مستندسازی معاملات و اداره حساب سرمایه‌گذاری موکلان برمی‌گردد.
مشاور سرمایه‌گذاری: شخصی است که درباره معاملات سهام به مشتریان خود مشورت می‌دهد اما برای آنها معامله نمی‌کند.
بازارگاه اوراق بهادار : این یک سیستم است که خریداران و فروشندگان را گردهم می‌آورد و معاملات آنها را اجرا، مستند و تایید می‌نماید. این سیستم افراد زیادی را در بر می‌گیرد که برای انجام هموار و منظم معاملات در تلاش هستند. در حال حاضر در ایالات متحد آمریکا ده بازار بورس وجود دارد که بورس نیویورک و نزدک بزرگ‌ترین آنها هستند. بخش اصلی این بازارها در واقع کامپیوترهایی هستند که برای انجام این امور برنامه‌ریزی شده‌اند. بسیاری از اوراق بهادار بخصوص اوراق قرضه دولت و شهرداریها، سهام بسیاری از بانک‌ها و موسسات بیمه و بیش از همه سهام شرکت‌های دارای فناوری‌های پیشرفته در بازار سیستم خودکار انجمن ملی دست‌اندرکاران اوراق بهادار یا نزدک معامله می‌شوند. نظارت بر این عوامل و ساختار بر عهده نهادهایی است که به آنها به اختصار اشاره می‌نماییم.
کمیسیون اوراق بهادار و معاملات (SEC) و سایر نهادهای نظارتی
پیش از ورود به معرفی عناوین مجرمانه لازم است نگاهی ولو کوتاه به مهم‌ترین نهاد ناظر بر بازار اوراق بهادار در آمریکا داشته باشیم. یکی از دستاوردهای قانون مصوب ۱۹۳۴ تشکیل کمیسیونی بود به نام «کمیسیون اوراق بهادار و معاملات » که نقش نظارتی بر بازار و معاملات آن دارد و می‌تواند مقررات لازم از جمله مقررات انضباطی را متناسب با توسعه بازار وضع و اعمال نماید و در موارد تخلف از مقررات، می‌تواند از تدابیر مدنی و تنبیهات اداری استفاده کرده و حکم صادر نماید. با این حال اگرچه کمیسیون مسوول اصلی اجرای قانون اوراق بهادار در سطح فدرال است ولی نمی‌تواند رأسا نسبت به محاکمه و تحمیل مجازات کیفری اقدام کند و مواردی را که از نوع اقدامات مجرمانه تشخیص دهد باید به دادگاه ارجاع نماید. این ارجاع به دو صورت رسمی و غیر رسمی می‌تواند صورت گیرد. در موارد رسمی کمیسیون پرونده‌ای را با گزارش تحقیقات و به طور مفصل برای دادگاه می‌فرستد و در موارد غیر رسمی تنها به گزارش اطلاعات خود از احتمال وقوع جرم اکتفا می‌کند و مابقی تحقیقات را به دادگاه می‌سپارد. ارجاع پرونده به دادگاه می‌تواند همزمان با رسیدگی کمیسیون صورت گیرد تا به موازات کمیسیون، دادگاه نیز جنبه کیفری را مورد رسیدگی قرار دهد. هر چند در عمل در موارد زیادی کمیسیون بعد از ارجاع امر به دادگاه، ادامه رسیدگی و صدور حکم خود را تا پایان محاکمه کیفری به تعویق انداخته است تا از نتایج آن در رسیدگی‌های خود بهره جوید. یکی از تفاوت‌های مهم شیوه رسیدگی به تخلفات در کمیسیون با دادگاه در آن است که کمیسیون نمی‌تواند متهم را به صورت کیفری احضار نماید، بلکه احضاریه او جنبه اداری دارد. تفاوت مهم دیگر به لحاظ تحصیل دلیل است. کمیسیون امکان تحصیل دلیل جز از طریق تشکیل جلسات و رسیدگی به مدارکی که در اختیار دارد یا از متهم دریافت می‌کند ندارد در حالی‌که دادگاه می‌تواند از روش‌های مختلف حتی تفتیش اماکن و دفاتر و الزام شهود به حضور در تحقیقات استفاده کند. به همین دلیل است که کمیسیون در مواردی که تحقیقات خود را کامل نیافته است منتظر شده است تا شاید رسیدگی کیفری دادگاه به تحقیقات او کمک نماید. پس از ارجاع پرونده توسط کمیسیون، این دادستان است که تشخیص می‌دهد که آیا رسیدگی کیفری ضرورت دارد یا نه.
با این حال اختیارات کمیسیون برای ارجاع پرونده‌ها به دستگاه قضایی مانع از اختیارات دادستان کل برای آنکه رأسا به کشف و تحقیق جرایم اوراق بهادار و ارجاع آنها به دادگاه بپردازد نیست و دادستان می‌تواند بدون ارجاع کمیسیون هم به جرایم رسیدگی نماید. از زمان تاسیس این کمیسیون تاکنون با افزایش حجم معاملات و تعداد افراد سرمایه‌گذار در بازار، نقش موثر این کمیسیون نیز اهمیت روزافزون داشته است.
در کنار این کمیسیون نهادهای دیگری نیز تدریجا تاسیس گردیده‌اند که می‌توان گفت دولتی نیستند و مردم‌نهاد می‌باشند و به اصطلاح یک اتحادیه یا سازمان خودنظم هستند این سازمان‌ها به دست و اراده عوامل بازار برای برقراری نظم بیشتر بین خودشان تاسیس شده‌اند و مقررات تکمیلی اضافه بر قوانین را که برای نظم بخشیدن به کار خود نیاز بدانند وضع می‌کنند و اعضای آن، خود را موظف به اجرای آنها می‌دانند. امروزه سابقه بخشی از آنچه را که در قالب قانون یا مقررات به تصویب مراجع دولتی رسیده است، می‌توان در زمره مقرراتی یافت که قبلا توسط این سازمان‌های خودجوش تصویب گردیده بود. از مهم‌ترین سازمان‌های خودنظم می‌توان از کمیسیون معاملات کالا یا قراردادهای آتی ، انجمن ملی معامله‌گران اوراق بهادار و انجمن مدیران اوراق بهادار آمریکای شمالی نام برد.
دستاورد مهم دیگر در قوانین مصوب بعدی آن بود که پلیس فدرال (FBI) هم در کشف و شناسایی جرائم اوراق بهادار مأموریت یافت که مداخله کند. این امر به وضوح نشان از توجه جدی قانون‌گذار آمریکایی به اهمیت مبارزه با این تقلبات و جرائم و نگرانی از وسعت آنها دارد.
ادامه دارد
*رئیس و استادیار پژوهشکده حقوقی شهر دانش
ارسال نظر