دکتر یدالله اثنی عشری اصل ۵۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد: «کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌شود.» آن‌طور که از صراحت اصل فوق برمی‌آید، راه ورود و خروج درآمد و هزینه دولت، منحصرا خزانه داری کل است. گویا مقنن قانون اساسی، راه‌حل ایجاد انضباط مالی دستگاه اجرایی را در «بودجه واحد» و شفافیت کامل دخل و خرج دانسته و بدیهی است قوانین سابق نیز که به هر نحو با حکم اصل ۵۳ مذکور در تعارض باشند، قابلیت اجرا ندارند. طی سالیان گذشته مواردی مانند عدم‌حصول درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه‌های سالانه یا تمایل به هزینه کردن اضافه بر آن باعث شده که دولت‌ها سراغ درآمدهای دیگری رفته، برنامه‌های مورد نظرشان را با آنها اجرا کنند. منابع بانک‌ها که متعلق به سپرده‌گذاران است و باید در سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه اقتصادی و برگشت‌پذیر به کار گرفته شود، با هدایت دولت‌ها صرف طرح‌های عمومی و اکثرا تبدیل به بدهی می‌گردد. سوابق امر حاکی است که حتی وجوه سازمان‌های متکفل امور اجتماعی مانند تامین اجتماعی و بازنشستگی که تعلق به مشمولان آنها دارد، در برخی دوره‌ها از چرخه فعالیتشان خارج و صرف اجرای برنامه‌های شبه بودجه‌ای شده است. از اعتبارات بانک مرکزی به عنوان منابع کمکی، توسط برخی دولت‌ها و عمدتا دولت نهم و دهم استفاده گردیده است. این اقدام: اولا، استقراض و نیازمند تصویب قانونگذار است. ثانیا، مستلزم انتشار پول پرقدرت و رشد پایه پولی است. ثالثا عدم استرداد، موجب استمرار اثرات منفی و قرار گرفتن در فهرست بلند بالای بدهی دولت و دستگاه‌های دولتی می‌شود. به جز آنچه بیان گردید، موارد خاصی وجود دارد که می‌توان آنها را نیز از مصادیق بودجه دانست. در اسفندماه ۱۳۹۱ «ستاد تدابیر ویژه دولت» طی مصوبه‌ای نرخ رسمی ارز را بیش از دوبرابر افزایش داد. متعاقب آن در خرداد ماه سال‌جاری، مقامات دولت به عنوان اعضای «مجمع عمومی بانک مرکزی» با استناد به افزایش نرخ ارز مذکور! راسا دارایی‌های بانک را تسعیر کرده و با اعلام بدهی۷۴۰ هزار میلیارد ریالی برای بانک مرکزی، حکم به تسویه بدهی دولت، شرکت‌ها و بانک‌های دولتی که از اعتبارات این بانک بهره برده بودند، نمودند. (هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به دو شکایت مطروحه در تاریخ ۳۱/۴/۹۲، به دلیل غیرقانونی بودن، مصوبه مذکور را ابطال کرد.) در واقع دولت که با خلق «پول پرقدرت» به‌وسیله بانک مرکزی، اعتبارات را به دست آورده بود، به جای جمع‌آوری و استرداد آن که می‌توانست تا حدودی آثار منفی رشد پایه پولی را خنثی کند، تصمیم گرفت منابع کماکان توسط دستگاه‌ها به چرخش درآید. اینگونه وجوه هنگفت نیز که بدون زحمت و فقط با دستور و تمکین از آن به دست می‌آید، کارکرد بودجه‌ای دارد. با این تفاوت که: اولا خارج از حیطه برنامه‌ریزی و نظارت مجلس است. ثانیا مشکلات فعلی اقتصاد کشور را حادتر نموده، تورم را افزایش می‌دهد. بر اساس اصل ۵۳ قانون اساسی، نظام مالی دولت «تک بودجه‌ای» است. آنچه به عنوان درآمد و هزینه در قانون بودجه تعیین می‌شود، باید در خزانه‌داری کل وارد و بر اساس قانون از آن خارج شود. بنابراین درآمد‌هایی که دولت و شرکت‌های دولتی خارج از قانون بودجه کسب و هزینه می‌کنند، بودجه‌های نامرئی یا سایه بوده، خلاف قانون اساسی است. با توجه به مطالب پیش گفته، به نظر می‌رسد ماده ۲۶ قانون پولی و بانکی و قوانین مشابه دیگر که به موجب آنها درآمد و هزینه خارج از بودجه و خزانه‌داری کل اعمال می‌شود، مغایر قانون اساسی و منسوخ است. جا دارد قانونگذار با انجام بررسی‌های لازم در مورد آنها تعیین تکلیف کند.