سید آیت‌ا... تجلی *

نظام‌های پولی دنیا به سرعت در حال تغییر است. به ویژه پیدایش پول الکترونیک و ابزارهای جدید سیاست پولی، تحولی بنیادین در نظام پولی کشورها به وجود آورده است. امروزه اغلب کشورها به سمت نظام پول پایه بدون پشتوانه روی آورده‌اند. علت این امر آن است که به تحقیق کشورها دریافته‌اند که حفظ ارزش پول و کنترل تورم در گرو کنترل منطقی حجم نقدینگی است و پول پایه اگر چه از طریق ضریب فزاینده نقدینگی موجبات رشد نقدینگی را فراهم می‌آورد لیکن اسکناس و مسکوک در گردش بخش اندکی از حجم نقدینگی را تشکیل می‌دهد. بیش از ۳۵ سال از تصویب قوانین و مقررات پولی و بانکی کشور می‌گذرد‌، درحالی که دراین مدت بسیاری از تعاریف‌، جایگاه‌ها و اهرم‌های نظارتی‌، به‌رغم دگرگونی‌های مختلف در شرایط محیط اقتصادی کشور و دنیا، تغییر سایر قوانین و تحولات اساسی در سیستم‌های پولی (نظیر نظام پرداخت و...) مورد بازنگری اساسی قرار نگرفته‌اند. با توجه به تغییرات به وجود آمده در نظام پولی دنیا و تغییرات ماهوی در نظام پولی ایران پس از انقلاب، لزوم بازنگری اساسی در قانون پولی و بانکی کشور کاملا محرز است.

قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ بوده که در سال ۱۳۶۲ قانون بانکداری بدون ربا نیز به مجموعه قوانین پولی و بانکی کشور افزوده شد. حال پس از گذشت حدود ۳۵ سال از تصویب قانون پولی و بانکی و ۲۴ سال از قانون بانکداری بدون ربا، تدوین قانون جامع پولی و بانکی کشور با تلفیق این دو قانون و رفع موانع موجود می‌تواند بسیاری از مشکلات موجود در بخش پولی و بانکی کشور را مرتفع نماید.

بررسی و به روز نمودن قوانین پولی و بانکی‌، نیازمند تحقیق و بررسی جامع در حوزه‌های مختلف پولی می‌باشد لیکن در اینجا برای روشن شدن لزوم بازنگری در این قانون به برخی کاستی‌ها، ضعف‌ها و کمبودهای این قانون برای شرایط فعلی اشاره‌ای مختصر می‌شود:

در بند الف - ماده (یک)، هر ریال را برابر صد دینار معرفی کرده است. همانطور که قبلا گفته شد دینار نوعی سکه طلا می‌باشد که برابری مشخصی با طلا داشته است. اما ریال ایران دیگر قابلیت تبدیل به طلا ندارد و این موضوع در بند الف ماده ۴ به صراحت بیان شده است. بنابراین نیازی به این بند نمی‌باشد.

در بند ب همین ماده نیز برابری ریال با طلا بیان شده و با توجه به توضیحات بند قبلی و نیز توجه به این موضوع که پول بدون پشتوانه است، بنابراین برای پول بدون پشتوانه و غیرقابل تبدیل، برابری با طلا تعریف نمی‌شود.

با توجه به این توضیحات نیازی به بندهای ج ماده (یک) نمی‌باشد. در خصوص بند (د) نیز برابری ریال با ارزهای دیگر در بازار آزاد تعریف می‌شود و بانک مرکزی می‌تواند از طریق نظام ارزی شناور مدیریت شده، نرخ ارز را در حاشیه مورد‌نظر حفظ نماید و بنابراین نیازی به تعیین دستوری در قانون نمی‌باشد.

ضمنا َ‌اگر در شرایطی چنین اقتضایی حاصل شد،‌ بانک مرکزی با توجه به اختیارات خود می‌تواند نرخ ارز را به صورت دستوری تعیین نماید. بنابراین لزومی‌به تصریح بند (د‌) این ماده نیز نمی‌باشد.

در ماده ۵ برای ۲۵‌درصد پایه پولی کشور، پشتوانه طلا و ارز تعیین شده و برای مابقی آن پشتوانه اسناد و اوراق بهادار دولتی در نظر گرفته شده است.

در تبصره ذیل بند ب ماده ۸ قانون، جواهرات ملی را وثیقه تعهدات ناشی از اسناد و اوراق بهادار دولتی تعیین کرده است. همچنین نگاهداری و حفاظت از جواهرات ملی را به عهده بانک مرکزی ج.ا.ا گذاشته است.

حال آنکه از یکسو وثیقه جواهرات ملی فقط حالت شکلی داشته و از لحاظ ماهیت تاثیری بر انتشار اسکناس و پشتوانه آن ندارد. هیچ نیازی نیست که بانک مرکزی ج. ا. ا وظیفه حفاظت این جواهرات را به عهده داشته باشد، بلکه مقامات ذی‌صلاح نظیر سازمان میراث فرهنگی برای این منظور اولی‌تر است. از سوی دیگر به طور کلی نیازی به تعریف پشتوانه برای پول کشور نیست،‌ بلکه باید سیاست‌های پولی کشور به گونه‌ای تعریف شود که پول پایه به اندازه مورد‌نیاز کشور منتشر شود و نقدینگی که از اهمیت بالاتری برخوردار است به شیوه مقتضی کنترل شود.

بنابراین موارد ۵ الی ۹ قانون نیازمند بازنگری اساسی است.

در بند ۳ ماده ۱۱ قانون دامنه ای ۱۰تا ۳۰‌درصد برای نسبت سپرده قانونی تعیین شده است. در حالی که بنا به مقتضای اقتصاد و نقدینگی کشور، ممکن است این نسبت لازم شود که در خارج از این دامنه قرار گیرد. بنابراین نیازی به تصریح دامنه در قانون نمی‌باشد، بلکه این نسبت می‌تواند توسط شورای پول و اعتبار تعیین شود.

در موارد متعددی تطابق بین قانون بانکداری بدون ربا و قانون پولی و بانکی کشور به صورت زیر‌نویس در قانون پولی و بانکی کشور آمده است. حال آنکه لازم است این دو قانون تلفیق شده و تطابق یابند. زیرنویس‌های بند یک، ۳‌، ۴‌، ۷‌، ۸‌، ۹ ماده ۱۱‌، بیانگر این عدم تطابق‌ها می‌باشند.

در بند الف ماده ۱۷‌، با توجه به تغییرات اعمال شده در قانون برنامه چهارم توسعه، رییس‌جمهوری نیز باید عضو و رییس‌مجمع عمومی‌بانک مرکزی ج. ا. ا باشد.

همچنین عبارت «سازمان برنامه و بودجه» به «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» تغییر یابد.

در بند ه ماده ۷ قانون برنامه چهارم این ماده به شکل زیر تغییر یافته است:

ترکیب مجمع عمومی‌بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران عبارت است از:

رییس‌جمهور (‌ریاست مجمع)، وزیر امور اقتصاد و دارایی، رییس‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، وزیر بازرگانی و یک نفر از وزرا به انتخاب ‌هیات‌وزیران.

تبصره یک: رییس‌کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ‌ایران به پیشنهاد رییس‌جمهور و بعد از تایید مجمع عمومی‌بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران با حکم رییس‌جمهور منصوب می‌گردد.

تبصره ۲‌: قائم‌مقام بانک مرکزی به پیشنهاد رییس‌کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ‌ایران و پس از تایید مجمع عمومی ‌بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران با حکم رییس‌جمهوری منصوب می‌شود.

در بند ب ماده ۱۸‌، اعضای شورای پول و اعتبار مطابق قانون برنامه چهارم توسعه باید به شکل زیر تغییر یابد:

ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار در بند و ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه به شرح زیر اصلاح شده‌است:

-‌ وزیر امور اقتصاد و دارایی یا معاون وی

-‌ رییس ‌کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران

-‌ رییس‌سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور یا معاون وی

-‌ دو تن از وزرا به انتخاب ‌هیات‌وزیران

-‌ وزیر بازرگانی

-‌‌ دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رییس‌کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران و تایید ریاست جمهوری

-‌ دادستان کل کشور یا معاون وی

-‌ رییس‌اتاق بازرگانی و صنایع و معادن

-‌ رییس‌اتاق تعاون

-‌ نمایندگان کمیسیون‌های «امور‌اقتصادی» و «برنامه بودجه و محاسبات» مجلس شورای اسلامی‌ (هر کدام یک نفر) به عنوان ناظر با انتخاب مجلس.

تبصره: ریاست شورا بر عهده رییس‌ کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی‌ایران خواهد بود.

در بند ب ماده ۱۹ زیر بند شماره ۵‌، با توجه به تغییرات به عمل آمده در قانون برنامه چهارم باید تعیین و صدور حکم رییس‌کل بانک مرکزی به عهده رییس‌جمهوری باشد.

در بند د ماده ۲۲ نیز با توجه به استقلال بانک مرکزی از وزارت اموراقتصادی و دارایی (قانون برنامه چهارم توسعه)‌، رییس‌ هیات‌نظارت باید گزارش‌های قید شده را به رییس‌جمهوری تسلیم نماید.

در ماده ۲۹ یک سیاست پولی را به عنوان قانون بیان نموده است‌ که در واقع عکس این موضوع (یعنی مجوز الزام به سپردن پیمان ارزی) می‌تواند در اختیارات شورای پول و اعتبار قرار گیرد.

در بند الف- ماده ۳۰ تاسیس بانک و اشتغال به عملیات بانکی و... را فقط طبق مقررات این قانون ممکن نموده است. در حالی که قانون بانکداری بدون ربا نیز ناظر بر عملیات بانکی می‌باشد. در خصوص بند ب نیز توجه به قانون بانکداری بدون ربا نشده است. در خصوص بندهای ج و هـ نیز توجه به زیر‌نویس‌ها و گنجاندن آنها در متن قانون مهم است.در بند ج ماده ۳۱ تصریح شده است که هر بانکی که بیش از ۴۰در‌صد سرمایه آن متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی باشد، بانک خارجی محسوب می‌شود، حال آنکه هنوز دستور‌العمل مشخصی در این خصوص وجود ندارد و عملا فعالیت بانک‌های خارجی در داخل سرزمین اصلی ممنوع می‌باشد. در حالی که این قانون چنین مجوزی را داده است.

در بند هـ همین ماده نیز مجددا بر فعالیت بانک‌های خارجی با تصویب مجلس شورای ملی ( اسلامی) تأکید شده است.

در بند ب ماده ۳۲‌‌، ‌حداقل سرمایه بانک‌های ایرانی ۲۰۰میلیون ریال تعیین شده است. در حالی که این رقم در شرایط کنونی رقم بسیار اندکی برای سرمایه یک بانک است و از سوی شورای پول و اعتبار تغییر یافته است.

بنابراین مواردی از این قبیل که مبلغی را تعیین می‌نماید نباید در قوانین تصریح شود. البته در بند (د) همین ماده تصریح شده است که بانک مرکزی با تصویب هیات‌وزیران می‌تواند حداقل مذکور در بند ب یک افزایش دهد.

بنابراین نیازی به وجود بند ب نبوده و تعیین حداقل سرمایه بانک‌های ایرانی می‌تواند به پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب هیات‌وزیران تعیین شود.

در بند الف ماده ۳۳ نیز برای اندوخته قانونی بانک‌ها حداقل و حداکثر قائل شده که این موضوع نیز می‌تواند در اختیار بانک مرکزی با تصویب هیات‌وزیران قرار گیرد.

در بند یک ماده ۳۴ تصریح شده است که خرید و فروش کالا به منظور تجارت برای بانک‌ها ممنوع است که این بند مغایر قانون بانکداری بدون ربا است، به طوری که در ماده ۱۳ قانون بانکداری بدون ربا بانک‌ها مجاز به خرید مواد اولیه و لوازم یدکی موردنیاز واحدهای تولیدی (بنا به درخواست این واحدها) و فروش نسیه به واحدهای مذکور می‌باشند. در خصوص بند ۲ نیز همین ایراد وارد است. این موضوع در زیر‌نویس ماده ۳۴ نیز تصریح شده است.

با توجه به فعالیت‌ بانک‌های ‌خصوصی در کشور، دیگر نیازی به زیر‌نویس‌های شماره (یک‌) و (۲ ) در ماده ۳۵ قانون نمی‌باشد.

موضوع ماده ۳۶ قانون در بند ج ماده ۳۳ به عهده شورای پول و اعتبار گذاشته شده و نیازی به این ماده نیست.

در ماده ۳۷ نیز رعایت قانون عملیات بانکداری بدون ربا تصریح نشده که البته در زیر‌نویس مربوطه به آن اشاره شده است.

در ماده ۳۸ به انحلال کانون بانک‌ها اشاره داشته است، در حالی که هم‌اکنون شورای هماهنگی بانک‌ها به نوعی جایگزین «کانون بانک‌ها» شده است.

ماده ۳۹ با توجه به زیر‌نویس‌های مربوطه‌، باید اصلاح شود. زیرا در متن قانون کلمه «نخست‌وزیر» آمده و اجازه انحلال نیز باید در اختیار مجمع عمومی‌فوق‌العاده باشد.

در بند د ماده ۳۹ نیز یکی از مواردی که اجازه تاسیس بانک را لغو می‌نماید، ‌عمل کردن بانک برخلاف قانون پولی و بانکی کشور می‌باشد، در حالی که همان‌طور که بیان شده بعضا مواردی در قانون پولی و بانکی وجود دارد که مغایر با قانون بانکداری بدون رباست و در این‌گونه موارد بانک‌ها ملزم به اجرای قانون بانکداری بدون ربا می‌باشند. بنابراین تلفیق این دو قانون کاملا ضروری است.

در ماده ۴۰ عبارت «کمیسیون دارایی مجلس شورای ملی» درج شده که باید به «کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی» تغییر یابد.

در بند (د) ماده ۴۱ نیز رقم ۵۰هزار ریال برای اولویت پرداخت دیون بانک ورشکسته و یا منحل شده تعیین شده است که این رقم بسیار نا‌چیز است. همان‌طور که قبلا نیز تاکید گردید در قانون نباید مبالغ را تعیین کرد بلکه باید ملاک تعیین مبالغ تصریح و مکانیسمی ‌برای تعیین آن پیشنهاد شود. در این خصوص نیز شورای پول و اعتبار می‌تواند مرجع تعیین این رقم باشد.

در بند ۲ ماده ۴۴ نیز رقم تعیین شده است که مشمول توضیحات بند (د) ماده ۴۱ است.

در خصوص قانون بانکداری بدون ربا نیز کمبودهای متعددی قابل بیان است که تشریح آن خارج از موضوع این تحقیق است. اما به طور خلاصه می‌توان گفت که بخش‌های اول آن مشابه قانون پولی و بانکی کشور بوده، در برخی موارد با این قانون مغایر است و در برخی از موارد جدید نظیر ابزار مشتقه نیز کمبود قانون وجود دارد.

موارد بیان شده در فوق بخش مختصری از نقایص است که بیان شد. لیکن برای اصلاح و تدوین قانون جامع پولی و بانکی کشور باید کلیه شرایط از جمله کمبودهای قانونی با توجه به شرایط کنونی اقتصاد کشور و دنیا مورد بررسی قرار گیرد.

*کارشناس مسائل پولی و بانکی