صدیقه رهبر

هدف این نوشتار بررسی مستند قانونی تعیین جریمه در بخشنامه بانک مرکزی - تغییر نسبت کنترلی مربوط به میزان دارایی‌های غیرمنقول بانک‌ها - در مورد آن گروه از بانک‌هایی است که نسبت یاد شده را نقض می‌کنند. همان گونه که بارها کارشناسان اعلام داشته‌اند، به دلیل محدودیت‌هایی که بانک‌ها برای تعیین نرخ مناسب سود تسهیلات با آن روبه‌رو هستند، مانند هر بنگاه اقتصادی برای کسب درآمد بیشتر، در جست‌و‌‌جوی یافتن بازار‌هایی برای سرمایه‌گذاری می‌باشند. صرفنظر از موانع قانونی یا مقررات مربوط، بازار مستغلات یکی از گزینه‌های پیش روی بانک‌ها به حساب می‌آید که با وجود ناپایداری قیمت‌ها در آن، در حال حاضر، بازاری نسبتا مطمئن برای سرمایه‌گذاری محسوب می‌شود. البته مواردی هم وجود دارند که سرمایه‌گذاری در این حوزه به صورت قهری انجام می‌شود. (مثل تملیک وثایق برای استیفای مطالبات ادا نشده). کنترل فعالیت بانک‌ها در این حوزه با توجه به مقررات مربوط، از نگرانی‌های مهم بانک مرکزی است. این بانک نیازمند برخورداری از ساز و کار مناسبی است که به کمک آن بتواند اطمینان حاصل کند که بانک‌ها در گستره وظایف اصلی خود یعنی واسطه‌گری وجوه فعالیت دارند و از تمرکز، بر اموری که درجه نقدشوندگی دارایی‌های آنها را به شدت کاهش داده و منجر به حبس شدن دارایی آنها می‌شود، خودداری می‌کنند.

مصوبه سال ۱۳۵۱ شورای پول واعتبار ،نسبت ۳۰ درصد را برای مبلغ مستهلک نشده اموال غیرمنقول مورد احتیاج بانک به مجموع سرمایه پرداخت شده و اندوخته‌های آن تعیین کرده است.بخشنامه اخیر بانک مرکزی که به تصویب شورای پول واعتبارنیز رسیده است، آن نسبت را ناکارآمد اعلام داشته ونسبت جدیدی را به عنوان جایگزین تعیین کرده است.ضمن اینکه مقداراین نسبت را به ۷۰ درصدافزایش داده است.

با توجه به اینکه یکی از مهم ترین ویژگی‌های مقررات، ظرفیت آن برای برخورداری از قابلیت اجرا است، فرض بر این است که افزایش نسبت و نیز تعیین دوره‌گذار مربوط، بر اساس کار کارشناسی و با مطالعه شرایط بازار (از نظر وجود تقاضای موثر برای عرضه این حجم اموال غیرمنقول ) و نیز وضعیت جاری بانک‌ها (به ویژه با نظرداشت درجه انحراف آنها از مقررات پیشین و نیز نسبت مطلوب) انجام شده باشد. چون در غیر این صورت، این مساله به نهادینه شدن تخلف و از بین رفتن تاثیرگذاری «جریمه» منجر می‌شود. به عنوان مثال، یکی از مشکلاتی که بانک‌ها برای فروش وثایق تملیکی خود، همواره با آن روبه‌رو بودند ماده ۳۴ قانون ثبت است که در صورت رفع نشدن این مشکل، از هم‌اکنون نداشتن قابلیت اجرایی بخشنامه صادره در مورد کاهش وثایق تملیکی قابل پیش‌بینی است. بحث اصلی این نوشتار به مستند قانونی تعیین جریمه بازمی‌گردد. در مروری اجمالی بر مواد قانون پولی وبانکی کشور مصوب

تیر ماه سال ۱۳۵۱ موارد زیر را می‌توان به عنوان مصادیق اقدام‌های انضباطی دانست:

* در بند ۱۱ ماده ۱۴ ، در راستای حسن اجرای نظام پولی کشور، بانک مرکزی مجاز شده با تصویب شورای پول واعتبار، فعالیت بانک‌ها را در یک یا چند مورد به طور موقت یا دائم محدود کند.

* ماده ۴۳، بانک‌ها و موسسات اعتباری‌ای که نسبت‌های مقرر در بند‌های ۲، ۳ ، ۵ و۶ ماده ۱۴ را رعایت نکنند به تشخیص شورای پول و اعتبار مکلف به پرداخت مبلغی معادل ۱۲ درصد در سال نسبت به مبلغ مورد تخلف نموده است.

* ماده ۴۴ قانون یاد شده اعلام داشته است که تخلف از سایر مقررات این قانون و آیین‌نامه‌های آن و دستورات بانک مرکزی ... موجب مجازات‌های انتظامی زیر خواهد بود:

۱- تذکر کتبی به مدیران یا متصدیان متخلف

۲- پرداخت مبلغی روزانه تا حداکثر دویست هزار ریال برای ایام تخلف

۳- ممنوع ساختن بانک یا موسسه اعتباری از انجام بعضی امور بانکی به طور موقت یا دائم

دو نکته دیگر در این ماده قابل توجه است: ۱- مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات‌های انتظامی، هیات انتظامی بانک‌ها اعلام شده است. ۲- وجوه موضوع ماده ۴۳ و بند ۲ ماده ۴۴ می‌بایست توسط بانک مرکزی از بانک مربوط وصول و به حساب درآمد عمومی منظور شود. آنچه در ماده ۲ بخشنامه جدید بانک مرکزی آمده است اینکه، در صورت تخطی بانک‌ها وموسسات اعتباری غیربانکی از نسبت مذکور برای بار اول، آنها، مشمول پرداخت خسارتی معادل بیشترین نرخ سود

علی الحساب سالانه سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار نسبت به مبلغ و مدت تخلف می‌شوند و این مبلغ به حساب سپرده‌گذاران واریز می‌گردد و در صورت تکرار تخلف، ضمن تعلق جریمه مذکور، حسب اعلام بانک مرکزی، موضوع در هیات انتظامی بانک‌ها مطرح خواهد شد. سوالی که در وهله اول برای مجری این مقررات پیش می‌آید ابهام در مورد عبارت «حسب اعلام این بانک» می‌باشد.چون این عبارت این برداشت را به ذهن متبادر می‌سازد که بانک مرکزی ممکن است در صورت تکرار تخلف، به دریافت جریمه بسنده نموده و از ارجاع آن به هیات انتظامی بانک‌ها خودداری کند. به دلیل شائبه سلیقه‌ای عمل کردن در این مورد، لازم است فرآیند به صورت شفاف وصریح اعلام شود.

مقایسه این ماده از بخشنامه با مفاد قانون، مغایرت‌های قانونی بخشنامه را به شرح زیر نشان می‌دهد:

* در مورد اعمال مجازات جریمه، هیات انتظامی بانک‌ها یگانه مرجع قانونی برای صدور حکم است.

* میزان جریمه ،به صراحت در قانون اعلام شده است (اگرچه نگارنده نیز بر این باور است که میزان آن باید مورد تجدید نظر قرار گیرد که آن ،خود، مستلزم طی تشریفات قانونی است.)

۱۲ درصد در سال نسبت به مبلغ مورد تخلف برای بند‌هایی از ماده ۱۴ که شامل مصداق این بخشنامه نمی‌شود و مبلغ روزانه ۲۰۰۰۰۰ ریال برای ایام تخلف. ملاحظه می‌شود که جریمه تعیین شده توسط بانک مرکزی فاقد مستند قانونی است.

* به موجب قانون پولی وبانکی،جرایم باید از طریق بانک مرکزی به حساب درآمد عمومی واریز شود. در بخشنامه جدید بانک مرکزی مقرر شده این جریمه به حساب سپرده‌گذاران واریز شود. علاوه بر مغایرت قانونی ایرادات دیگری نیز به این رویه وارد است:

* با توجه به درآمدی که از این راه نصیب سپرده‌گذاران می‌شود، مرجع نظارتی (بانک مرکزی) زمینه را برای خطر کژمنشی رفتاری فراهم می‌سازد.

* در قابلیت توزیع خسارت، بین سپرده‌گذارانی که سپرده آنها برای انجام این تخلف مورد استفاده قرار گرفته است، بسیار تردید وجود دارد

در بند «ج» بخشنامه، نیز بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی موظف شده که تمهیدات لازم را جهت محاسبه و پایش نسبت تعیین شده فراهم نمایند، در حالی که به منظور ایجاد وحدت رویه در گزارش‌دهی بانک‌ها، لازم است شیوه‌نامه نظارت براین مقررات، توسط بانک مرکزی تهیه و دراختیار بانک‌ها ونیز ناظران بانک مرکزی قرار داده شود، به گونه‌ای که هم مجریان و هم ناظران بر اساس رویه مشخصی نسبت به انجام وظایف خود اقدام کنند.

تردیدی وجود ندارد که بانک مرکزی برای انجام وظایف نظارتی‌اش نیازمند برخورداری از ضمانت اجرایی است. ولی راه‌حل این نیست که برای هر مقررات بدون داشتن مستند قانونی ضوابط تنبیهی خاصی تعیین شود. متاسفانه یکی از مشکلات بانک مرکزی در بخش نظارت، نبود اراده‌ای جدی، برای استفاده از ظرفیت‌های قانون جاری است. در سال‌های گذشته، بیشترین اهمیت به بازنگری قانون پولی و بانکی داده شد که البته با وجود مثبت بودن، به دلیل طولانی بودن فرآیند آن، برای رفع مشکلات این بانک در کوتاه‌مدت راهکار مناسبی محسوب نمی‌شود. تشکیل هیات انتظامی بانک‌ها برای رسیدگی به تخلفات بانک‌ها در چارچوب قانون جاری، امکانی است که از آن استفاده نشده است. به باور نگارنده، دولتی بودن بانک‌ها، نقش دولت در اداره آنها، عدم استقلال بانک مرکزی و گرایش بیشتر به استفاده از شیوه‌های کدخدامنشانه و تذکرهای شفاهی - را که البته در شرایط حاضر نا کارآمدی خود را نشان داده است - می‌بایست از علل این موضوع قلمداد نمود. گفتنی است با رویکرد بهره‌گیری از ظرفیت‌های قانون پولی و بانکی سال ۱۳۵۱، در سال ۱۳۸۵، در بخش نظارت بانک مرکزی، آیین‌نامه تبصره ۲ ماده ۴۴ قانون پولی و بانکی مورد بازنگری قرار گرفت. متاسفانه این پیش‌نویس به دلایلی که در این نوشتار نمی‌گنجد، هرگز فرصتی برای طی فرآیند تصویب نیافت و به بایگانی سپرده شد. در حال حاضر با توجه به کثرت بانک‌ها و ضرورت برخورداری بانک مرکزی از ابزار‌های لازم برای برخورد با بانک‌های متخلف، پیشنهاد می‌شود پیش‌نویس یاد شده برای طی فرآیند تصویب، در دستور کار آن بانک قرار گیرد.