جزئیات اختلاف‌نظر برای اصلاح قانون بانکداری
دنیای اقتصاد- اصلاح قانون عملیات بانکی بدون‌ربا مصوب سال ۱۳۶۲ چندی پیش در دستور کار وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی قرار گرفت که ماحصل آن ارائه همزمان دو پیش‌نویس برای یک قانون از سوی دو نهاد یاد شده بود. عباس موسویان در گفت‌وگویی با دنیای‌اقتصاد جزئیات محورهای اختلافی پیش‌نویس‌های یاد شده را تشریح کرده‌است. ۱۰ نکته پیرامون پیش‌نویس جدید قانون بانکداری بدون ربا
سید حسام‌الدین پورعباسی *
از جمله اشکالاتی که جناب آقای موسویان عضو کارگروه بانکداری بدون ربا بر قانون فعلی عملیات بانکداری بدون ربا وارد دانسته است، قید «مدت‌دار» برای سپرده‌های سرمایه‌گذاری است.
ایشان در گفت و گو با خبرگزاری مهر که در روزنامه دنیای اقتصاد هم به چاپ رسید( ۱) اظهار داشتند که حذف قید «مدت‌دار» از سپرده‌های سرمایه‌گذاری به بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی این امکان را می‌دهد که بتوانند سپرده‌های سرمایه‌گذاری بسیار کوتاه‌مدت و عادی داشته باشند و در ادامه به عنوان یکی از نقاط قوت پیش‌نویس جدید قانون بانکداری به حذف قید مدت‌دار از این نوع سپرده‌ها و استفاده از واژه «عام» جهت متفاوت ساختن آن با سپرده سرمایه‌گذاری خاص اشاره نمودند. این در حالی است که در پیش‌نویس نهایی مجددا با حذف عناوین سپرده‌های سرمایه‌گذاری عام و خاص از همان عنوان سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار استفاده شده است. در واقع ایشان به نقاط مثبتی اشاره می‌نمایند که در پیش‌نویس نهایی حذف شده است. مواردی نظیر بند دوم از اهداف نظام بانکی، در حالی که در پیش‌نویس جدید، ماده مربوط به اهداف نظام بانکی کلا حذف شده است یا قرارداد صلح که در پیش‌نویس نهایی اشاره‌ای به آن نشده است.
در ماده (۸۹) پیش‌نویس نهایی قانون بانکداری بدون ربا آمده است که قوانین عملیات بانکی بدون ربا، پولی و بانکی و لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها با تصویب قانون جدید ملغی خواهند شد. با این حساب مراجعی نظیر مجمع عمومی بانک‌ها و موارد متعددی از شرح وظایف‌ها و گردش کار اموری نظیر انتخاب اعضای هیات مدیره و مدیرعامل بانک‌ها و سایر مواردی که بر مبنای قوانین مذکور انجام می‌گرفت با القای آن فاقد اعتبار قانونی خواهد شد. این در حالی است که در پیش‌نویس جدید قانون بانکداری بدون ربا هیچ‌گونه مرجع و گردش کار جایگزینی برای موارد ملغی شده مشخص نشده است.
با اینکه در پیش‌نویس نهایی قانون بانکداری بدون ربا برای هیات نظارت چهارده کارکرد بسیار مهم نظیر شرایط تاسیس و نحوه فعالیت شعبه بانک خارجی، تدوین ضوابط ایجاد یا تعطیلی شعبه، تعیین میزان حداقل سرمایه و مهلت پرداخت سرمایه تعهدشده، نحوه محاسبه و اعلام سودعلی‌الحساب سپرده‌های سرمایه‌گذاری، میزان و نحوه پرداخت اندوخته قانونی، حداقل نسبت کفایت سرمایه، نحوه و اصول حسابداری و دفترداری و تهیه و تنظیم صورت‌های مالی، میزان استهلاک دارایی‌ها، مدت و طرز نگاهداری اوراق و اسناد بازرگانی، تدوین اساسنامه کانون بانک‌ها، تدوین آیین دادرسی هیات‌های بدوی و تجدید نظر رسیدگی به تخلفات انتظامی، تصویب افزایش سقف ضمانت سپرده‌ها، تدوین دستورالعمل طرح بازسازی و اجرای آن، معرفی عضو ناظر در بانک‌ها (موضوع فصل ورشکستگی قانون تجارت) تعریف شده است، لذا ساختار هیات مذکور بدون هیچ اشاره‌ای مغفول مانده است. اینکه ترکیب اعضای هیات نظارت چگونه باید باشد و زیر نظر چه مرجعی فعالیت خواهد کرد موضوعات بسیار مهمی است که روشن نشده است. به نظر می‌رسد برای کارکردهای بسیار مهم این هیات ترکیبی متنوع از اعضا لازم است تا سه مولفه اساسی که عبارت است از: ۱- منافع بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری ۲- منافع مشتریان ۳- ملاحظات شرعی کاملا تامین شود. با این که در ماده (۲۹) پیش‌نویس اولیه بانک مرکزی موظف شده بود با تشکیل کمیته‌ای فقهی متشکل از چهار نفر فقیه آشنا به مسائل بانکی، یک حقوقدان، یک اقتصاددان و دو نفر کارشناس عالی بانکداری به انطباق عملیات بانکداری با موازین شرعی نظارت کند، این کمیته در پیش‌نویس نهایی حذف شده و هیچ جایگزینی هم برای آن مشخص نشده است، همچنین مشخص نیست هیات نظارت در پیش‌نویس نهایی تا چه اندازه قرار است نقش مراجعی را که با الغای قوانین فعلی فاقد اعتبار خواهند شد بر عهده داشته باشد. گردش کار و مرجع انتخاب اعضای هیاتی به این مهمی چگونه خواهد بود که دغدغه‌های مربوط به تامین مولفه‌های پیش‌گفته برطرف شود.
بارها در سخنان اعضای کارگروه بانکداری بدون‌ربا و نیز مسوولان نظام بانکی به تفکیک عقود با دسته‌بندی مبادله‌ای، مشارکتی و قرض‌الحسنه در قانون جدید بانکداری اشاره شده است. با این حال هر چند در پیش‌نویس اولیه این تفکیک به روشنی انجام شده بود در پیش‌نویس نهایی تفکیک انجام‌شده حذف و صرفا در ماده (۱۴) و مواد (۱۷) تا (۲۳) به ترتیب به عقود قرض، فروش اقساطی، اجاره به شرط تملیک، جعاله، خرید دین، مشارکت (در تعریفی نزدیک به مشارکت مدنی و حقوقی)، مضاربه و استصناع پرداخته شده است. عقود مبادله‌ای مانند صلح و فروش نسیه و عقود مشارکتی نظیر مزارعه و مساقات تعریفی در این پیش‌نویس ندارند. تعریف مورد به مورد برخی عقود در مواد جداگانه و عدم تعریف یا ذکر عنوان برخی دیگر حتی به صورت کلی می‌تواند در آینده ابهاماتی را در مجاز بودن استفاده از عقود تعریف نشده برای بانک و موسسات اعتباری ایجاد نماید، چرا که ماده (۱) پیش‌نویس نهایی در تعریف تسهیلات اشعار می‌دارد: «فراهم آوردن منابع مالی مورد نیاز متقاضیان ..... در چارچوب یکی از عقود مندرج در این قانون». هر چند در بند «۲» ماده (۲۷) به اعطای انواع اعتبار و تسهیلات اشاره شده است لیکن صرف چنین اشاره‌ای جامع و مانع نیست. این در حالی است که در پیش‌نویس اولیه کلیه عقود به صورت تفکیکی در دسته‌بندی قرض‌الحسنه، مبادله‌ای و مشارکتی تعریف شده بود.
پیش‌نویس نهایی قانون بانکداری بدون ربا (۲) که اخیرا از سوی بانک مرکزی انتشار یافته است در مقایسه با پیش‌نویس اولیه (۳) که در خرداد ماه منتشر شده بود دارای تغییراتی قابل تأمل در عناوین و نحوه مصرف سپرده‌ها است. در ماده (۱۲) پیش‌نویس اولیه آمده است که بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری می‌توانند تحت عناوین ذیل مبادرت به جذب سپرده نمایند:۱- سپرده جاری۲- سپرده پسانداز۳- سپرده سرمایه‌گذاری عام۴- سپرده سرمایه‌گذاری خاص. همچنین در ماده (۵) پیش‌نویس اولیه، رابطه حقوقی سپرده‌گذار با بانک در سپرده جاری، قرض بدون بهره و در سپرده پسانداز وکالت برای قرض‌الحسنه تعریف شده بود. در ادامه ماده (۵) در خصوص مصرف منابع تصریح شده بود که بانک به عنوان وکیل، وجوه سپرده‌گذاران پسانداز را به متقاضیان تسهیلات قرض‌الحسنه می‌دهد. بدیهی است در خصوص سپرده‌های جاری هم با توجه به اینکه رابطه سپرده‌گذار با بانک بر مبنای قرض تعیین شده بود، مصرف مازاد آن نیز می‌بایست در مصادیق قرض‌الحسنه انجام می‌گرفت. عناوین سپرده‌ها در ماده (۱۲) پیش‌نویس نهایی که اخیرا منتشر شده است، بدین شرح تغییر یافته است: ۱- سپرده جاری۲- سپرده پسانداز ۳- سپرده پسانداز قرض‌الحسنه ۴- سپرده سرمایه‌گذاری مدت‌دار. ابهام از آنجا ناشی می‌شود که سپرده‌های پسانداز قرض‌الحسنه با دو عنوان، به سپرده پسانداز و سپرده پسانداز قرض‌الحسنه تفکیک شده‌اند. این در حالی است که صرفا نحوه مصرف سپرده‌های پسانداز قرض‌الحسنه معلوم است و به نوع مصرف سپرده‌های جاری و پسانداز اشاره‌ای نشده است. ماده (۱۴) پیش‌نویس نهایی اشعار می‌دارد: «بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری مکلفند وجوه حاصل از سپرده‌های قرض‌الحسنه پسانداز را صرفا از طریق قرض‌الحسنه به متقاضیان اختصاص دهند». بنابراین برخلاف پیش‌نویس اولیه، در اینجا رابطه حقوقی سپرده‌گذار با بانک، همچنین ماهیت و نحوه مصرف منابع مازاد در سپرده‌های جاری و پسانداز بدون تعریف و مبهم باقی می‌ماند. این موضوع چنانچه در آینده بنا بر تفاسیری موجب خروج منابع حاصل از سپرده‌های جاری و پسانداز (که تفاوت آن مشخص نیست) از تعریف قرض شود جای تامل خواهد داشت. با توجه به رشد روزافزون تقاضا برای تسهیلات قرض‌الحسنه، خاصه در موارد ازدواج، اشتغال، مسکن و .... که ارتباط معنا داری با جوان بودن جمعیت کشور دارد ضروری است که پیش از ورود قانون جدید بانکداری بدون ربا به فرآیند تصویب این ابهام برطرف شود. ذکر این نکته ضروری است که تاکنون علت عدم مصرف حداکثری منابع قرض‌الحسنه در مصادیق مربوط ناشی از کمبود تقاضا نبوده است. علل واقعی را می‌توان در عدم تمایل بانک‌ها به مصارف قرض‌الحسنه (مگر در موارد تکلیفی) به دلیل پایین بودن نرخ کارمزد آن در مقایسه با سپرده‌های وکالتی و دشواری‌های دریافت این گونه تسهیلات برای متقاضیان جست‌وجو نمود. بنابراین تفکیک منابع قرض‌الحسنه در آینده به جای تسهیل پرداخت آن، از یکسو می‌تواند موجب ایجاد محدودیت‌هایی برای متقاضیان (که عمدتا از اقشار ضعیف جامعه بوده و از بانک‌پذیری پایینی برخوردارند) و به تبع آن فشار به دولت جهت اختصاص وجوه اداره‌شده برای کمبود منابع شود و از سوی دیگر، راهی برای گریز منابع تفکیک‌شده در مصارف سودآور باشد .البته ممکن است در این تفکیک کاهش قیمت پول مدنظر بوده باشد که لازم است ابعاد موضوع به روشنی مشخص شود.
در پیش‌نویس نهایی قانون بانکداری بدون ربا موارد تشویقی نظیر مواد (۲۳) و (۲۴)پیش‌نویس اولیه در خصوص تنزیل بدهی و اعطای جایزه خوش‌حسابی به استفاده‌کنندگان از تسهیلات که زودتر از سررسید یا به صورت منظم در سررسیدهای مقرر به تعهدات خود عمل می‌نمایند حذف شده است. در حالی که این اهرم‌های تشویقی به عنوان موضوعی موثر در کاهش مطالبات معوق بانک‌ها می‌توانست مورد توجه خاص قرار بگیرد. در پیش‌نویس جدید هیچ‌گونه ابزار تشویقی جایگزینی برای موارد حذف شده لحاظ نشده است.
ماده (۳۲) پیش‌نویس نهایی قانون بانکداری بدون ربا اشعار می‌دارد: «کلیه بانک‌ها و موسسات اعتباری که در ایران فعالیت می‌کنند، عضو کانون بانک‌ها شناخته می‌شوند». در تبصره همان ماده نحوه اداره کانون را بر اساس اساسنامه‌ای برمی‌شمرد که توسط هیات نظارت تهیه خواهد شد. در اینجا هم این سوال مطرح است که کانون بانک‌ها تا چه اندازه قرار است نقش‌هایی از مراجع ملغی شده در ماده (۸۹) قانون جدید را برعهده بگیرد؛ چرا که هیچ اشاره‌ای به ضرورت، کارکرد و جایگاه آن نشده است. اگر چنین است هیات نظارتی که اساسنامه این کانون را تهیه خواهد کرد چه ترکیبی باید داشته باشد که بتواند وظایف، منابع مالی، ارکان و نحوه بازرسی و حسابرسی و ... کانون را متناسب با نقشی که بر عهده خواهد داشت تعریف کند. کانون بانک‌ها چه تفاوت‌هایی با شورای هماهنگی بانک‌ها خواهد داشت که نیاز به شخصیت حقوقی مستقل و استقلال مالی دارد. آیا سایر موسسات اعتباری هم می‌توانند نهادی مشابه برای انسجام عملکرد داشته باشند. نکته دیگر این که در تبصره ماده (۳۲) آمده است: «کانون بانک‌ها دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی بوده و ....» چگونگی حفظ استقلال مالی کانون مذکور که قاعدتا باید در اساسنامه توسط هیات نظارت تعریف شود و لذا این که کانون دارای شخصیت حقوقی می‌باشد با توجه به عنوان آن امری بدیهی است و شاید منظور شخصیت حقوقی مستقل می‌باشد.
اگر عمده‌ترین تفاوت مورد انتظار برای قانون بانکداری بدون ربا را در نظر گرفتن شرایط جدید از جمله حضور بخش خصوصی در صنعت بانکداری بتوان برشمرد (۴) در پیش‌نویس نهایی مواردی خاص و امیدوارکننده برای محدود نمودن دخالت‌های دولت (به‌معنای دستگاه حاکمیت) در صنعت بانکداری لحاظ نشده است؛ مواردی که بتواند ترغیب‌کننده سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی و تضمین کننده حداکثری امنیت سرمایه و خاطر آنان باشد. حتی در مواردی نظیر هیات نظارت یا کانون بانک‌ها نیز به حضور نمایندگان بخش خصوصی به طور خاص التفاطی نشده است. واضح است که ارجاع به قوانین و مقررات فعلی مربوط به جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی در جای خود دلیلی برای برخورد احتیاطی یا عدم اشاره خاص به چنین موضوع مهمی در قانون بانکداری بدون ربا نیست.
در ماده (۶۷) پیش‌نویس نهایی قانون بانکداری بدون ربا سیاستگذاری و نظارت بر امور «صندوق ضمانت سپرده‌ها» بر عهده هیاتی متشکل از معاون ناظر بر امور نظارتی بانک مرکزی، یکی از معاونان وزیر امور اقتصاد و دارایی و مدیرعامل کانون بانک‌ها سپرده شده است. در ماده (۶۸) وظایف هیات موضوع ماده (۶۷) را مواردی نظیر تدوین اساسنامه، تصویب صورت‌های مالی، تصویب بودجه سالانه، تصویب حق عضویت، تعیین مدیرعامل و ... برشمرده است. این در حالی است که وظایف ذکر شده از جمله وظایف ارکان صندوق نظیر مجمع عمومی و هیات مدیره می‌باشد که می‌بایست در شرح وظایف هر کدام در اساسنامه تعیین گردد. لذا چنانچه صلاحدید یا تمایلی به حضور موثر مقامات ذکرشده در ارکان صندوق ضمانت سپرده‌ها وجود دارد، به لحاظ ساختاری، روش صحیح تعریف جایگاه آنان اساسنامه صندوق خواهد بود و حضور موازی هیاتی با ارکان صندوق مذکور چندان منطقی به نظر نمی‌رسد؛ چرا که موجب تناقضاتی خواهد شد. به عنوان مثال با اینکه ماده (۶۷) سیاستگذاری را بر عهده هیات ذکرشده می‌داند در تبصره ماده (۶۳) افزایش سقف ضمانت سپرده‌ها را که برای چنین صندوقی نوعی سیاستگذاری محسوب می‌شود بر عهده هیات نظارت می‌داند. لذا به لحاظ ساختاری بهتر آن بود که بدون تعریف هیاتی موازی نحوه فعالیت صندوق منوط به اساسنامه‌ای می‌شد که به تصویب هیات نظارت خواهد رسید.
مسوولان نظام بانکی بارها از ایران به عنوان سردمدار بانکداری اسلامی در جهان یاد کرده‌اند و همواره از لزوم تغییر قانون فعلی عملیات بانکی بدون ربا به منظور توسعه آن و تدوین قانونی جدید که بر مبنای آن بتوان الگویی از بانکداری اسلامی را طراحی و اجرا نمود که مورد بهره‌برداری سایر کشورها قرار بگیرد سخن گفته‌اند. با این اوصاف قید «بدون ربا» به عنوان پسوند ماهیتی قانون بانکداری هم قابل بررسی است. چرا که با عنایت به عزم به توسعه قانون جدید و توجه به این نکته که تنها تفاوت بانکداری اسلامی، بدون ربا بودن آن نیست، بلکه در اهدافی است که با بهره‌گیری از ابزارهای شرعی دنبال می‌کند، استفاده از عنوانی وسیعتر نظیرآن «قانون بانکداری اسلامی» مناسب‌تر خواهد بود. هرچند پیش‌نویس ارائه شده تا تبدیل شدن به قانونی که بتوان بر مبنای آن الگویی قابل عرضه به جهان طراحی و اجرا نمود فاصله دارد.
۱. دنیای اقتصاد، شماره ۱۸۳۹، مورخ ۱۴/۴/۸۸، ص ۱۳ و ۲۲.
۲. دنیای اقتصاد، شماره ۱۸۳۳، مورخ ۷/۴/۸۸، ص ۱۲ و ۲۳.
۳. خبرگزاری برنا مورخ ۲۳/۴/۸۸ و روزنامه دنیای اقتصاد، شماره ۱۸۲۱، مورخ ۲۴/۳/۸۸، ص ۱۲.
۴. دنیای اقتصاد، شماره ۱۸۲۳، مورخ ۲۶/۳/۸۸، ص ۱۳.
* کارشناس بانکی
ارسال نظر