مروری بر تجربه کشورها در اتخاذ یک استراتژی
هدفگذاری تورمی - ۲۳ آذر ۸۷
عکس: آکو سالمی
در مرور ادبیات اقتصادی۱ مربوط به سیاست‌های پولی به نکات جالب توجهی برخوردم که تصور می‌کنم برای محافل کارشناسی اقتصادی مفید باشد، به ویژه در آستانه تدوین برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مطالب مطروحه در این مقاله میتواند حاوی نکات آموزنده‌ای باشد.
حسین قضاوی
عکس: آکو سالمی
در مرور ادبیات اقتصادی۱ مربوط به سیاست‌های پولی به نکات جالب توجهی برخوردم که تصور می‌کنم برای محافل کارشناسی اقتصادی مفید باشد، به ویژه در آستانه تدوین برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مطالب مطروحه در این مقاله میتواند حاوی نکات آموزنده‌ای باشد.
بر همین اساس خلاصه مطالب مزبور در قالب یک تحلیل عمومی کارشناسی ذیلا تشریح می‌شود. در سال‌های اخیر، برخی کشورها، استراتژی «هدفگذاری تورمی» را به‌عنوان استراتژی سیاستگذاری پولی خود اتخاذ کردند تا به ثبات قیمت‌ها دست یابند. نیوزلند اولین کشوری بود که رسما در سال ۱۹۹۰، هدفگذاری تورمی را اتخاذ کرده و بعد از آن کانادا در ۱۹۹۱، انگلستان در ۱۹۹۲، سوئد و فنلاند در ۱۹۹۳ و استرالیا و اسپانیا در ۱۹۹۴ اقدام به این کار نمودند.
هدفگذاری تورمی شامل چند عنصر است: (۱) انتشار عمومی اهداف عددی تورمی برای دوره میان‌مدت؛ (۲) داشتن «التزام نهادینه» به ثبات قیمت‌ها به عنوان هدف اصلی و بلندمدت سیاست پولی و تعهد نسبت به تحقق هدف تورمی، (۳) اتخاذ رهیافت «اطلاعات محور»، طوری که علاوه بر متغیرهای پولی، تحولات خیلی از متغیرهای دیگر نیز مورد توجه بوده و در تصمیم‌سازی راجع به سیاست پولی از آنها استفاده شود؛ (۴) افزایش شفافیت در استراتژی سیاست پولی از طریق اطلاع‌رسانی به عموم مردم و تمام بازارها پیرامون طرح‌ها و اهداف سیاست‌گذاران؛ و (۵) افزایش میزان مسوولیت‌پذیری و سطح پاسخگویی بانک مرکزی در مورد چگونگی تحقق اهداف تورمی. مرور تجربیات کشورها در حوزه «هدفگذاری تورمی» نکات آموزنده و مفیدی را در بر دارد و به همین منظور چند کشور را به عنوان نمونه می‌توان مورد توجه قرار داد:
نیوزیلند: نیوزلند اولین کشوری بود که استراتژی «هدفگذاری تورمی» را اتخاذ کرد. مجلس نیوزلند، در سال ۱۹۸۹، قانون جدید بانک مرکزی نیوزلند۲ را به‌عنوان بخشی از اصلاحات عمومی در خصوص نقش دولت در اقتصاد، تصویب کرد. این قانون در اول فوریه ۱۹۹۰ اجرایی شد. قانون مزبور بانک مرکزی نیوزیلند را که تا آن زمان در مقایسه با بسیاری از کشورها، از کمترین استقلال برخوردار بود، به یکی از مستقل‌ترین بانک‌های مرکزی در میان کشورهای توسعه یافته تبدیل کرد. هدف این بود که مسوولیت زیادی از این بانک خواسته شود، لذا اختیارات خوبی هم داده شد. این قانون، بانک مرکزی را به تنها یک هدف (آن هم ثبات قیمت‌ها) متعهد کرد.
قانون مزبور تصریح دارد که وزیر دارایی و رییس بانک مرکزی باید مذاکره و یک توافقنامه روی اهداف سیاستی۳ برای اطلاع عموم منتشر کنند. این بیانیه سنگ بنایی است که اهداف را در معرض دید عموم قرار داده و به وسیله این اهداف، عملکرد سیاست پولی مورد ارزیابی و محک واقع خواهد شد. بیانیه مزبور یک «محدوده عددی» را برای تورم تعیین کرده و زمان رسیدن به آن را هم مشخص می‌کند. ویژگی غیرمعمول قانون بانک مرکزی نیوزلند این است که برای رییس کل بانک مرکزی مسوولیت زیادی در قبال موفقیت سیاست پولی قائل شده است اگر هدف توافق شده در موافقتنامه پیش گفته برآورده نشود، این اختیار برای دولت هست که رییس کل بانک مرکزی را از کار برکنار کند.
اولین موافقتنامه از این دست در دوم مارس ۱۹۹۰ به امضای وزیر دارایی و رییس کل بانک مرکزی رسید که طی آن بانک مرکزی موظف شد نرخ تورم سالانه را به محدوده‌ای بین۵-۳درصد برساند. در توافق‌های بعدی این محدوده را تا پایان سال ۱۹۹۶ به «صفر تا ۲درصد» تقلیل دادند در سال ۱۹۹۶، این محدوده به «صفر تا ۳%» و متعاقبا «به ۳-۱% در ۲۰۰۲ تغییر پیدا کرد.
وضعیت به گونه‌ای شد که تا پایان سال ۱۹۹۲، نرخ تورم از بیش از ۵%، به کمتر از ۲% کاهش یافت. البته کشور، متحمل نوعی رکود و تشدید بیکاری هم شد، اما از آن زمان به بعد به استثنای یک دوره کوتاه در ۱۹۹۵ و ۲۰۰۰ که چند دهم درصدی از این محدوده فراتر رفت، تورم معمولا در محدوده هدف باقی مانده است (طبق قانون، این امکان وجود داشت که رییس کل بانک مرکزی آقای دونالد براش۴، از کاربرکنار شود. اما پس از انجام مذاکراتی در مجلس، اغماض صورت گرفت. نکته جالب اینکه از سال ۱۹۹۲، نرخ رشد اقتصادی نیوزلند معمولا بالا و در برخی سال‌ها متجاوز از ۵% بوده است و بیکاری به نحو قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته است.
کانادا: در ۲۶ فوریه ۱۹۹۱، وزیر دارایی و رییس کل بانک مرکزی کانادا در یک بیانیه مشترک، اهداف رسمی تورم را معین کردند، محدوده هدف تا پایان سال ۱۹۹۲ بین ۴-۲% تا ژوئن ۱۹۹۴ بین ۵/۳-۵/۱% و تا دسامبر ۱۹۹۶ بین ۳- ۱% بود. بعد از سرکار آمدن دولت جدید در اواخر ۱۹۹۳، محدوده هدف از دسامبر ۱۹۹۵ تا دسامبر ۱۹۹۸ بین ۳-۱% تعیین گردید و در این سطح حفظ شد. از زمان اتخاذ استراتژی هدفگذاری تورمی، تورم کانادا نیز به نحو قابل ملاحظه‌ای، فراتر از ۵% در ۱۹۹۱، به صفر درصد در ۱۹۹۵، و سپس در حدود ۲% کاهش یافت. همانند کشور نیوزلند، این کاهش نرخ تورم، بدون هزینه نبود، بیکاری از سال ۱۹۹۱ تا ۱۹۹۴ به بالای ۱۰% افزایش یافت، ولی بعد از آن کاهش یافت.
انگلستان: در اکتبر ۱۹۹۲، انگلستان نرخ تورم را به عنوان لنگر اسمی خود اتخاذ نمود و بانک انگلستان اقدام به ارائه گزارش تورم نمود۵. این گزارش فصلی روند تحقق این هدف را تحلیل می‌کند. محدوده هدف تورمی در ابتدا و تا انتخابات بعدی (بهار ۱۹۹۷) با این نیت که نرخ تورم به کمتر از ۵/۲% کاهش یابد بین ۴-۱% تعیین شد. در مه ۱۹۹۷ هدف تورمی، در سطح ۵/۲% تعیین و به بانک انگلستان این اختیار داده شد تا از آن به بعد نرخ‌های بهره را خود تنظیم کند، که به این ترتیب نقش مستقل‌تری در سیاستگذاری پولی به بانک مرکزی اعطا شد.
قبل از اتخاذ رهیافت هدفگذاری تورمی، تورم در انگلستان در حال کاهش بود که از اوج ۹درصدی در اوایل سال ۱۹۹۱ به ۴درصد در زمان اتخاذ رهیافت مزبور رسید تا سه ماه سوم سال ۱۹۹۴ این نرخ ۲/۲درصد و در محدوده موردنظر قرار داشت. پس از آن تورم افزایش یافت و در حول و حوش سطح هدفگذاری شده قرار گرفت. در دسامبر ۲۰۰۳، هدف به ۲درصد تغییر یافت. در این زمان، اقتصاد انگلستان قوی بود و یک کاهش قابل ملاحظه را در نرخ بیکاری تجربه کرد.
مزایای هدفگذاری تورمی
هدفگذاری تورمی در مقایسه با استراتژی «هدفگذاری پولی» به عنوان یک استراتژی هدایت سیاست پولی، دارای چندین مزیت است. در هدفگذاری تورمی، برای موفقیت این استراتژی، وجود رابطه با ثبات بین پول و تورم ضروری نیست. زیرا این استراتژی به چنین رابطه‌ای متکی نیست. هدفگذاری تورمی به مقامات پولی این امکان را می‌دهد که از تمام اطلاعات موجود و نه فقط یک متغیر بهره ببرند و بهترین تنظیمات را برای سیاست پولی تعیین کنند. علاوه بر این، هدفگذاری تورمی این مزیت مهم را نیز دارد که مردم به راحتی آن را می‌فهمند و به این ترتیب از شفافیت بالایی برخوردار است، اما در هدف‌گذاری‌های پولی، که معمولا کمتر توسط مردم قابل درک است، اگر رابطه بین نرخ‌های رشد متغیرهای پولی و متغیر هدف تورمی در معرض تغییرات غیرقابل پیش‌بینی قرار گیرند، همان‌طور که در بسیاری از کشورها رخ داده است، اهداف پولی شفافیت خود را از دست می‌دهند، زیرا دیگر قادر به ارسال علائم صحیح در مورد «موضع سیاست پولی» نمی‌باشند.
از آنجا که هدفگذاری تورمی به صورت رقمی صریح، بانک مرکزی را در معرض پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری جدی قرار می‌دهد، این قابلیت را دارد تا از طریق بازخواست کردن سیاست پولی زیاده انبساطی، احتمال افتادن بانک مرکزی در دام «ناسازگاری زمانی» به بهانه افزایش تولید و اشتغال در کوتاه‌مدت را کاهش دهد.
مزیت اصلی هدفگذاری تورمی این است که میتواند توقعات سیاستمداران را متمرکز کند بر اینکه بانک مرکزی در درازمدت چه میتواند انجام دهد، یعنی کنترل تورم، به جای اینکه بحث‌ها سوق پیدا کند به آنچه از عهده بانک مرکزی ساقط است یعنی افزایش مستمر رشد اقتصادی و اشتغال از طریق اتخاذ سیاست‌های پولی زیاده انبساطی، بنابراین هدفگذاری تورمی این قابلیت را دارد که فشارهای سیاسی بر بانک مرکزی را کاهش داده و اجازه دهد بانک مرکزی سیاست پولی ضدتورمی خود را دنبال کرده و به این ترتیب احتمال مشکل «ناسازگاری زمانی» را کاهش دهد. اما منظور از «مشکل ناسازگاری زمانی۶» چیست؟ مشکل ناسازگاری زمانی چیزی است که ما مدام در زندگی روزمره با آن سر و کار داریم. ما غالبا در زندگی خودمان برنامه‌ای می‌ریزیم و می‌دانیم اگر به آن پایبند باشیم، در بلندمدت نتایج خوبی برایمان به همراه خواهد داشت، ولی هنوز یک روز نگذشته از برنامه خود عدول می‌کنیم به این دلیل که با انجام ندادن برنامه، عواید کوتاه مدتی نصیبمان می‌شود به عنوان مثال، در آستانه سال نو تصمیم جدی می‌گیریم که رژیم غذایی بگیریم تا خود را از خطرات چاقی برهانیم، اما بلافاصله روز بعد که دید و بازدیدها شروع می‌شود و شیرینی‌های رنگارنگ را می‌بینیم تحمل نداریم جلوی خود را بگیریم و برخلاف تصمیم قبلی، اقدام به پرخوری می‌کنیم. به عبارت دیگر، نمی‌توانیم به گونه‌ای سازگار در طول زمان طرح خوبمان را دنبال کنیم. گفته می‌شود طرح خوب با زمان ناسازگاری دارد و ممکن است در گذر زمان به فراموشی سپرده شود. در حوزه سیاستگذاری پولی نیز ممکن است مشکل ناسازگاری زمانی بروز پیدا کند. همیشه این وسوسه وجود دارد که سیاستگذاری پولی جنبه اختیاری و مصلحتی۷ داشته باشد. مثلا اتخاذ سیاست زیاده انبساطی با این امید که در کوتاه مدت ستانده اقتصادی را افزایش داده یا بیکاری را کاهش دهد، در چارچوب «مشکل ناسازگاری زمانی» قابل تحلیل است. به هر حال، این طور نیست که سیاست زیاده انبساطی به مصلحت بلند مدت اقتصاد کشورها باشد. چنانچه فعالان اقتصادی و نیروی کار، ببینند بانک مرکزی یک سیاست انبساطی را تعقیب می‌کند، انتظارات تورمی‌شان افزایش یافته و این امر، روی دستمزدها و قیمت‌ها اثر می‌گذارد. افزایش دستمزدها و قیمت‌ها، هم پیامد تورمی داشته و به طور میانگین افزایش ستانده را در پی نخواهد داشت. بانک‌های مرکزی اگر سعی نکنند با سیاست پولی زیاده انبساطی مردم را شگفت زده نمایند، می‌توانند در بلند مدت عملکرد بهتری در خصوص تورم داشته باشند، در واقع آنها باید سعی کنند تورم را تحت کنترل خود بگیرند. چگونه می‌توان با مشکل «ناسازگاری زمانی» مقابله کرد؟ یک سرنخ برای پاسخ به این سوال را می‌توان از کتاب‌های «نحوه رفتار والدین با فرزندان» به دست آورد. پدر و مادرها این را به خوبی می‌دانند که اگر تسلیم بهانه‌ها و خواسته‌های زودگذر فرزندان خود شوند، آینده خوبی را برای فرزندانشان رقم نخواهند زد.
با این وجود، وقتی کودکی پرخاشگری می‌کند، بسیاری از «پدر و مادرها» برای ساکت کردن آنها، هر چیزی را که کودک بخواهد، به او می‌دهند و پایبند به ضابطه منطقی «تسلیم نشدن در برابر خواسته‌های غیرمنطقی فرزندان» نیستند. لذا فرزند این توقع را پیدا می‌کند که با بدرفتاری و زاری، به هر چیزی که بخواهد دست یابد.
این گونه است که باز هم بارها و بارها اقدام به پرخاشگری می‌نماید. طبق محتویات کتب تربیتی، یک راه برای مقابله با «مشکل ناسازگاری زمانی» (اگر چه آنها با این نام نمی‌شناسند) این است که والدین برای فرزندان خود «قواعد رفتاری» تنظیم کنند و به آن قواعد به طور جدی پایبند باشند.
«لنگر اسمی» شبیه به این قاعده رفتاری است. ایجاد «قواعد رفتاری» کمک می‌کند تا والدین در دام «مشکل ناسازگاری زمانی» نیفتند. در واقع به پدر و مادرها کمک می‌کند تا دنباله رو سیاست «مصلحت گزینی» و تسلیم شدن، نبوده و در برابر این سیاست مقاومت کنند، یک لنگر اسمی نیز میتواند از طریق ایجاد تقید و اعمال محدودیت قابل انتظار برای سیاست‌های اختیاری و مصلحتی، از بروز «مشکل ناسازگاری زمانی» مربوط به سیاست پولی جلوگیری نماید.
لذا می‌توان گفت هدفگذاری تورمی مانع بروز «مشکل ناسازگاری زمانی» است.
هدفگذاری تورمی همچنین تاکید زیادی بر شفافیت سیاستگذاری و ارتباط داشتن با مردم دارد. آن دسته از بانک‌های مرکزی که هدفگذاری تورمی را دنبال می‌کنند، مکررا با دولت در ارتباط هستند.
برخی از این ارتباطات به حکم قانون برقرار می‌شود و برخی نیز در واکنش به درخواست‌های غیررسمی است. مقامات رسمی این بانک‌های مرکزی از هر فرصتی برای صحبت با مردم در مورد استراتژی سیاست پولی خود استفاده می‌کنند. در حالی که این فنون معمولا مورد استفاده بسیاری از کشورهایی نیز می‌باشد که «استراتژی هدفگذاری تورمی» را اتخاذ نکرده‌اند، اما بانک‌های مرکزی که «استراتژی هدفگذاری تورمی» را دنبال می‌کنند، از اطلاع‌رسانی‌های گسترده به مردم در قالب انواع ابزارهای تبلیغی و اطلاع‌رسانی غافل نیستند تا مردم را به این موضوعات علاقه‌مند کنند.
بانک‌های مرکزی در کشورهایی که هدفگذاری تورمی را دنبال می‌کنند، از شیوه‌های ارتباطی گوناگونی استفاده می‌کنند تا برای شرکت‌کنندگان در بازارهای مالی، عموم مردم و نیز سیاستمداران مفاهیم زیر را بیان کنند: (۱) اهداف و محدودیت‌های سیاست پولی، شامل منطق عقلانی موجود در ورای اهداف تورمی؛ (۲) مقادیر عددی اهداف تورمی و نحوه تعیین آنها؛ (۳) نحوه دستیابی به اهداف تورمی، با فرض شرایط فعلی اقتصاد و (۴) دلایل انحراف از اهداف. این‌گونه ارتباطات، با کاهش نااطمینانی راجع به سیاست پولی، نرخ‌های بهره (هزینه استقراض) و تورم، باعث بهبود برنامه‌ریزی‌های بخش خصوصی می‌شود، این ارتباطات و اطلاع‌رسانی‌ها، سطح گفت‌وگوهای مردم را راجع به سیاست پولی ارتقا می‌دهد و مردم می‌فهمند چه چیزی در توان بانک مرکزی است و چه چیزی را نباید از بانک مرکزی توقع داشته باشند. ارتباطات مزبور، مسوولیت‌های بانک‌های مرکزی و سیاستمداران را در قبال نحوه اجرای سیاست پولی برای مردم روشن می‌سازد.
ویژگی کلیدی دیگر هدفگذاری تورمی، افزایش میزان پاسخگویی بانک مرکزی است، در واقع شفافیت و اطلاع‌رسانی، با افزایش مسوولیت‌پذیری همبستگی دارند.
کشور نیوزلند، از این منظر در زمره کشورهایی است که قوی‌ترین میزان پاسخگویی بانک مرکزی در خصوص هدفگذاری تورمی را دارا است. دولت حق دارد اگر بانک مرکزی ولو برای یک دوره سه ماهه نتواند هدف تورمی را تحقق ببخشد، رییس کل بانک مرکزی را برکنار کند. معهذا، شفافیت سیاستگذاری موجود در استراتژی هدفگذاری تورمی، بانک مرکزی را در برابر مردم و دولت مسوولیت‌پذیر و پاسخگو می‌سازد.اگر بانک مرکزی پیوسته در اجرای سیاست پولی موفق باشد و کارنامه‌اش در قبال هدف تورمی که از پیش اعلام و به خوبی تعریف شده است، به نحو مطلوبی ارزیابی شود، این پدیده میتواند وسیله‌ای برای جلب حمایت مردم از استقلال بانک مرکزی و سیاست‌های آن باشد.عملکرد «استراتژی هدفگذاری تورمی» خیلی خوب بوده است. کشورهایی که این استراتژی را برگزیده‌اند، توانسته‌اند به نحو قابل ملاحظه‌ای هم نرخ تورم و هم انتظارات تورمی را کاهش دهند. این کاهش مافوق چیزی بوده است که احتمالا در نبود استراتژی هدفگذاری تورمی می‌توانستند بدان دست یابند. علاوه بر این، با پایین آمدن تورم، تورم در این کشورها نسبتا پایین مانده و حتی در دوران رونق اقتصادی که بعد از تحقق اهداف تورمی، رخ داده وضعیت به گونه‌ای نشده که تورم به نحو قابل ملاحظه‌ای بالا رود.
۳ - Policy Targest Agrements
۴ - Donald Brash
۵ - Inflation Report
۶ - Time- Inconsistancy Problem
۷ - Discretionary
(Footnotes)
۱ . Leonardo Leiderman and Lars E.O.Svensson, Inflation Targeting (London: Centre: for Economic Policy Rosearch, ۱۹۹۵), Fredric S.Mishkin and Adam Poscn, "Inflation Targeting: Lessons from Four Countries," Federal Roserv Bank of New York, Economic Policy Review ۳ (August ۱۹۹۷), pp.۹-۱۱۰ and Ben S. Bernake, Thomas Laubach, Fredric S.Mishkin, and Adam S.Poscn, Inflation Targeting: Lessons from the Int'L Experence (Princeton Univ. Press, ۱۹۹۹).
۲ . Reserve Bank of Newzealand Act.
(قائم‌مقام بانک مرکزی)
ارسال نظر