در تحلیلی از سوی رییس‌کل پیشین بانک مرکزی مطرح شد
پیامدهای عدم‌تعادل در سیاست‌های پولی و مالی
عکس: دنیای اقتصاد در قالب سلسله نوشته‌هایی تحت عنوان «نتایج سحر» عنوان شد
توصیه‌ها و هشدارهای رییس کل پیشین بانک مرکزی
طهماسب مظاهری*
مظاهری آثار کسری بودجه بر سیاست‌های پولی را بررسی کرده است/عکس: آکو سالمی
رابطه علت و معلولی در امور اقتصادی مصداق دارد. با تبیین هرچه دقیق تر و کامل‌تر پارامترها و شناخت هر چه کامل‌تر نوع رابطه بین آن پارامترها، می‌توان نسبت به برآورد رویدادهای احتمالی ارزیابی‌های مفیدی انجام داد. اصل حاکم در علوم انسانی؛ «سنخیت اثر و منشاء» در علوم اقتصادی نیز حاکم است و می‌توان از آن برای ارزیابی‌ها و پیش‌بینی‌های بهتر و اصلاح سیاست‌های اقتصادی بهره‌گرفت.
با ملاحظه این اصل، و با بهرهگیری از ادبیات که می‌گوید: «باش تا صبح دولتت بدمد، کاین هنوز از نتایج سحر است» و با دیدی مشفقانه، چند مقاله با همین عنوان تدوین شد و اکنون مقاله پنجم آن حضورتان ارائه می‌شود. تاثیر سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت روی نظام پولی و تاثیرآن روی فعالیت‌های اقتصادی، واقعیتی است که محدود به یک کشور نیست و امری نهادینه، فطری و جهانگیر است. شکل تاثیرانضباط مالی روی اقتصاد و پول هر کشور؛ براساس قواعد محلی و ساختار دولت‌ها، و متناسب با روش‌های هردولت درمدیریت بودجه عمومی؛ متفاوت است. ما نیز از این قاعده مستثنی نیستیم و انضباط مالی و بودجه‌ای دولت از طرق مختلف روی عملکرد نظام پولی و به تبع آن روی فعالیت واحدهای تولیدی اثرگذار بوده و در حال حاضر، برخی از نتایج آن ملموس و قابل مشاهده شده است. همان‌طور که در مقاله قبلی قول داده بودم، برخی از آن روش‌ها و نتایج تبعی آن در کشور خودمان به شرح زیر ارائه و تحلیل می‌شود:
بیان آثار سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت روی نظام پولی بانکی و ساختار تولید، به معنی نادیده گرفتن نقاط ضعف و اشکالات ذاتی و درونی نظام پولی و تولیدی کشور نیست و مشکلاتی که امروز نظام پولی و ساختار تولیدی ما به آن مبتلا است؛ برآیند تاثیر سیاست‌های بودجه‌ای و همچنین ضعف‌های درونی آنها است. در این مقاله ما صرفا به تاثیر بی‌انضباطی سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت روی نظام پولی و ساختار تولید می‌پردازیم. بررسی ضعف‌های درونی نظام پولی و ساختار تولیدی؛ موضوع مستقلی است که در مجال دیگری باید بحث و بررسی شود.
برای تدوین سیاست مالی و بودجه‌ای ۸ مرحله به قرار زیر باید طی شود:
۱) تعریف و احصای محدوده فعالیت‌های حاکمیتی که بر عهده دولت است.
۲) تعیین اولویت فعالیت‌هایی که بردوش دولت است.
۳) برآورد منابع و درآمدهای قابل وصول دولت
۴) تعیین حداکثر وام (کسری بودجه) قابل استفاده دولت برای افزایش حجم خدمات و فعالیت دولت
۵) برآورد بدهی‌ها و تعهدات دولت در سال آتی
۶) تنظیم فعالیت‌های دولت متناسب با خالص منابع و درآمدهای قابل وصول و منابع حاصل ازاستقراض
۷) برآورد آثار اقتصادی و شاخص‌های کلان ناشی از اجرای آن سیاست‌ها
۸) طراحی و استقرار ساختار نظارت، مقایسه پیش‌بینی و عملکرد، اصلاح سیاست‌ها
کم دقتی درانجام اقدامات فوق و بی‌انضباطی در سیاست‌های مالی و بودجه‌ای؛ متضمن پیامدهای ناخوشایندی خواهد شد که برخی از آنها به شرح زیر قابل یادآوری است:
۱- شیرینی و حلاوت هزینه کردن و سختی و تلخی کسب درآمد منجر به ایجاد تعهد مازاد بر درآمد می‌شود.
۲- هزینه‌های دولت، حتی هزینه‌های یکباره، غالبا پایه‌ای برای حجم فعالیت دولت می‌شود و پس از انجام، قابل کاهش نیست.
۳- شوق خدمت کردن در دولت به همراه عدم اعتقاد به «اصل محدود بودن منابع»، منجر به تمرکز توان و استعداد و ظرفیت دستگاه‌های دولتی برای ارائه طرح ها و فعالیت‌های جدید می‌شود. در برخی موارد رییس دولت برای تشویق و رشد این روحیه خدمتگزاری؛ اعلام می‌کند که ما محدودیت بودجه‌ای نداریم. بروید کار کنید. هر موقع بودجه مصوب تمام شد اطلاع دهید که بودجه جدید تامین شود.
۴- تقسیم منابع بین دستگاه‌ها ایجاب می‌کند که پیشنهادهایی که هر یک از مسوولان در حیطه وظایف خود مطرح می‌کنند، حتی آنهایی که از توجیه کمتری برخوردار هستند، بخشی از پیشنهادشان قبول شود تا تعادلی بین دستگاه‌ها برقرار شود.
۵- افزایش هزینه‌ها و زیاد شدن فاصله آن با درآمدها؛ رقم کسری بودجه را درشت می‌کند. کم کم به مرزهای غیرقابل قبول و غیرقابل عبور می‌رسد. دراین شرایط برخی دولت‌ها به یک فرد یا سازمان نیاز دارند که تقصیرها را به گردن او بیندازند، بدون اینکه فعالیت خود را اصلاح کنند. این تصورحاکم می‌شود که نباید تسلیم کمبود منابع شد، کارهای مورد نظر دولت باید اجرا شود. اینکه بودجه محدودیت دارد؛ ضعف ساختار تنظیم بودجه است. چون برهمگان واضح و مبرهن است که از نظر منابع مالی محدودیتی برای دولت وجود ندارد و تنظیم‌کننده بودجه نباید دولت را در محظور بودجه قرار دهد.
نتیجه این خواهد بود که مقصر اصلی، سازمان مسوول تنظیم بودجه است که متوجه نمی‌شود دولت محدودیت منابع مالی ندارد و این سازمان باید دگرگون و اصلاح شود.
انتقادات به آن سازمان سرازیر می‌شود. با تداوم این وضعیت، روشن می شود که این ساختار سازمانی از پایه اشکال دارد و اصلاح شدنی نیست. باید تعطیل؛ منحل و با یک سازماندهی جدید که توان فهم و عملی کردن نظرات دولت را داشته باشد؛ جایگزین شود.
این اصلاح انجام می‌شود، اما «اصل محدودیت منابع» در فطرت اقتصاد حاکم و تاثیرگذار است و مانع می‌شود که سازماندهی جدید تمام هزینه‌های مورد نظر دولت را تامین کند.
در این موقع دو روش ساده مورد توجه قرار می‌گیرد: روش اول، یک کاسه کردن کل بودجه و منتفی کردن و برهم زدن طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای، دوم توسعه روش‌های اتصال به بانک مرکزی و استفاده از توان آن بانک برای ایجاد نقدینگی. این روش‌ها شادمانی کوتاه‌مدت ناشی از به دست آوردن منابع مالی سهل و آسان به دست می‌دهد و نشانه‌ای از توفیق در اصلاح سازمان بودجه‌ریزی کشور قلمداد خواهد شد و البته که عواقب سوءاستفاده از این روش‌ها مورد توجه قرار نمی‌گیرد. برای اینکه نگرانی از عواقب سوء این روش‌ها مانع اجرای آن نشود، ساده‌ترین راه این است که این سازماندهی جدید را طوری انتخاب کرد که با مفهوم پایه پولی و ویژگی‌های آن آشنایی نداشته باشد. به تذکرات افراد صاحب نظر و کارشناس نیز برچسب مزاحمت و مانع تراشی زده شود. روش‌های تامین پول از بانک مرکزی برای دولت متنوع و متکثر هستند، اما همه آنها یک ویژگی مشترک دارند؛ اول اینکه موجب افزایش پایه پولی می‌شود و تورم قطعی و غیرقابل اجتناب به همراه دارد. این روش هزینه کردن در بودجه دولت و تامین آن از منابع بانک مرکزی یا بانک‌ها، به ظاهر عوایدی سهل و آسان برای دولت فراهم می‌کند، اما بیماری‌های مزمن و کشنده‌ای را در بطن اقتصاد نهادینه می‌کند. تامین منابع مورد نیاز دولت از طریق بانک مرکزی، دو پیامد منفی خواهد داشت؛ یکی افزایش پایه پولی و تزریق تورم، دیگری وابسته شدن دولت به این روش تامین منابع و رسوخ رخوت به بدنه دولت برای یافتن درآمدهای جدید.
این روند منجر به شرایطی می‌شود که دولت توجه اصلی خود را معطوف به خرج کردن منابع می‌کند و چهره تمام عیار یک «دولت هزینه» را به نمایش می‌گذارد. در این شرایط سیاست‌های پولی در خدمت سیاست‌های مالی قرار می‌گیرند و دولت منابع حاصل از سپرده‌های مردم در بانک‌ها را که متعلق به سپرده‌گذاران است؛ از آن خود تلقی می‌کند. این فرآیندی است که سیری‌پذیر نیست. استفاده سهل‌الوصول دولت از منابع بانک برای تامین نیازهای خود، همانند نوشیدن آب دریا توسط یک فرد تشنه است. در ظاهر از آنچه مایه حیات است مدد می‌گیرد، اما نه تنها رافع مشکل نیست، بلکه مشکلات مضاعفی را هم برای آن فرد تشنه ایجاد می‌کند و درصورت تداوم امر آن مشکلات تبعی، جدی‌تر و کشنده‌تر از تشنگی اولیه خواهد شد. دولتی که برای ارائه خدمت به مردم و کسب وجهه و ارتقای سطح زندگی مردم، عادت کند که منابع مورد نیازش را از بانک مرکزی یا سپرده‌های مردم در بانک‌ها تامین کند، نه تنها به آرمان‌ها و اهدافش نمی‌رسد و سطح زندگی مردم را ارتقا نمی‌دهد، بلکه بیماری‌هایی به بدنه اقتصاد کشور تزریق می‌کند که سال‌های سال، اقتصاد کشور و زندگی مردم دچار مشکلات ناشی از آن خواهند بود و رفع و دفع آن به سادگی میسر و مقدور نخواهد بود. شاید بتوان اقدام اخیر در خصوص مصوبه ۲۸ اسفند سال قبل و برداشت از حساب بانک مرکزی یا بانک‌ها را نمونه‌ای از این سیری‌ناپذیری و وابستگی بیش از حد به منابع بانکی دانست. این یک رسم بلکه «اصل» است که تصمیمات و مصوبات مربوط به بودجه عمومی و درآمدهای دولت؛ غیر از برخی موارد از قبیل هزینه‌های نظامی و امنیتی، به صورت شفاف و عمومی تنظیم، تصویب و اجرا شود.
موضوع به حدی جدی شده که ناچار مصوبه به صورت طبقه‌بندی صادر شده است و البته اگر در به همان پاشنه بچرخد، در این حد هم متوقف نخواهد ماند. تجربه دولت یونان در اتحادیه اروپا نیز نمونه دیگری از این دست است که با زیاده‌روی در هزینه‌های دولت از محل استقراض بانکی، خود و اتحادیه اروپا را دچار مشکل جدی کرده است.
۱- یکی از ابتدایی‌ترین روش‌های بهرهگیری از منابع بانکی، گرفتن وام از بانک مرکزى براى دولت است که سهل‌ترین روش براى تامین کسرى بودجه دولت به حساب می‌آید.
در این روش به محض وصول وجه معادل رقم دریافتى از بانک مرکزى به پایه پولى افزوده مى‌شود واین افزایش به نوبه خود منجر به رشد نقدینگى معادل پایه پولى ضربدر «ضریب فزاینده» می‌شود. اخذ وام از بانک مرکزى محدودیت فیزیکی ندارد، اما یک پارامتر مدیریتی اجازه نمی‌دهد که این نوع وام از بانک مرکزی از یک حد معینی بالاتر رود. این پارامتر، ضرورت تصویب آن در مجلس شورای اسلامی و درج آن در بودجه‌های سالانه است. از روی قاعده، قوه مقننه اجازه نمی‌دهد که این رقم به صورت یک منبع نامحدود در بودجه استفاده شود و سعی می‌کند که درحد ضرورت از آن استفاده کند. نمونه تاریخی آن تجربه دوران جنگ بود.
در آن زمان به دلیل اقتضائاتی که کشور با آن دست به گریبان بود و با هدف «تامین معیشت مردم» و «هزینه‌های جنگ»؛ دولت ناگزیر می‌شد به استقراض از بانک مرکزی روی آورد. این سیاست گرچه آثار تورمی خود را در اقتصاد و جامعه نمایان می‌کرد، اما به واسطه شرایط سخت آن دوران انتخابی از روی ناگزیری بود. دولت وقت با علم به چنین تبعاتی و با قناعت کردن به حداقل وام ضروری، از مسیرهای قانونی مجوز چنین کاری را از مراجع مسوول دریافت می کرد. در سال‌های بعد با خاتمه جنگ، محدودیت‌هایی برای استقراض از بانک مرکزی وضع شد. اوج آن در برنامه چهارم بود که مجلس شورای اسلامی در اقدامی بجا تصویب کرد استقراض از بانک مرکزی تا پایان برنامه به صفر رسد و نمایندگان محترم مجلس نیز در برابر پیشنهادهای افزایش استقراض از بانک مرکزی مقاومت می‌کردند. در این شراط وقتی دولت بخواهد بیش از ارقام مصوب در بودجه عمومی هزینه کند، گرچه استقراض از بانک مرکزی آسان‌ترین راه است، اما در این مسیر با مانع پارلمان روبه‌رو خواهد شد. اگر برای استفاده از این روش نیز اقدام به دور زدن نهاد‌های قانونی کند در آینده باید مسوولیت تبعات اقتصادی و حقوقی آن را پذیرا باشد. تجربه حوزه یورو می‌تواند درس خوبی برای دولت‌هایی باشد که با پنهان کاری قصد دارند از منابع بانک مرکزی برای سیاست‌های مالی خود استفاده کنند. شکل‌گیری یورو بر پایه اتحاد پولی بود، دولت‌های عضو این حوزه در آن زمان سیاست‌های پولی را از سیاست‌های مالی منفک کردند و در خصوص سیاست‌های مالی فقط به برخی توصیه‌های اخلاقی مانند رعایت نسبت مشخصی از کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی شدند. بر اساس توافق اعضای اتحادیه اروپا، کسری بودجه هر کشور نباید از سه درصد تولید ناخالص آن کشور فراتر می‌رفت. اما این توصیه اخلاقی کارساز نشد و بسیاری از کشورها با روش‌های مختلف اقدام به پنهان کردن کسری بودجه خود کردند.زمانی که پنهان کاری صورت گرفته عیان شد، یورو با دو مشکل اساسی روبه‌رو بود؛ کشورهایی که توان تامین منابع جاری خود را نداشتند و بانک‌هایی که به واسطه این مساله و معوق شدن تسهیلات با چالش‌های اساسی روبه‌رو شده بودند. چنین اتفاقی یورو را تا مرز سقوط پیش برد. در حال حاضر نیز اعضای یورو به این باور نزدیک شده‌اند که در کنار سیاست‌های پولی باید در خصوص سیاست‌های مالی نیز به یگانگی برسند در غیر این صورت امکان اتحاد در حوزه پولی به تنهایی وجود ندارد.
۲- اگر عطش دولت برای هزینه بالا باشد و منابع بانک‌مرکزی هم تکاپوی خواسته‌های نامحدود او را ندهد قدم دوم برداشته می‌شود. در این قدم دولت‌ها برای تامین منابع خود رو به اتخاذ سیاست‌های تکلیفی برای بانک‌ها می‌آورند.
در این روش دولت از مجلس مجوز دریافت می‌کند تا برای سیاستی مشخص بانک‌ها را ملزم به پرداخت تسهیلات کند. تضمین بازگشت تسهیلات پرداختی را نیز خود بر عهده می‌گیرد.
چنین سیاستی دو پیامد مشخص دارد؛ پیامد اول به مطالعه نکردن درخواست‌ها از سوی نظام بانکی به دلیل الزام‌آور بودن آن و تضمین دولت بازمی‌گردد. در واقع به‌واسطه آنکه روی اثر اقتصادی طرح و بازدهی آن مطالعه جدی نمی‌شود، آینده اقتصادی آن نیز با ابهام جدی همراه است. پیامد دوم را می‌توان در رفتار تسهیلات گیرندگان بررسی کرد. به دلیل تکلیفی بودن تسهیلات، اکثر افراد، با رتبه‌های اعتباری متفاوت، اقدام به اخذ تسهیلات می‌کنند و به دلیل آنکه دولت بازگشت این تسهیلات را تضمین کرده است خود را متعهد به بازپرداخت آن نمی‌دانند.
تجربه تسهیلات تکلیفی در ایران شاهد مثالی برای این موضوع است. حجم زیادی از مطالبات معوق نظام بانکی را تسهیلاتی تشکیل می‌دهد که از ماهیت تکلیفی یا اجباری برخوردار بوده است. به دلیل تکلیفی بودن، بانک‌ها بررسی لازم روی موضوع وام مورد نظر نداشته‌اند در نتیجه در برخی موارد اعتبارات اعطایی به بسیاری از طرح‌ها از مسیر اصلی منحرف شده و به بخش دیگری رفته و در برخی دیگر، نداشتن توجیه اقتصادی موجب عدم توفیق طرح شده است.
۳- قدم دیگری که دولت‌ها برای تامین منابع برمی‌دارند اجبار بانک‌ها به پرداخت تسهیلات است. تفاوت این نوع تسهیلات با تسهیلات تکلیفی در شکل آن است. در این نوع تسهیلات، دولت مجوز قانونی از مجلس برای تضمین ندارد.
دولت‌ها بر اساس یک قانون نانوشته به بانک‌ها حکم می‌کنند به طرح‌ها یا اشخاص حقیقی با حقوقی مشخصی تسهیلات پرداخت کنند بدون آنکه بازگشت آن را از سوی خود تضمین کنند.
در تسهیلات اجباری بانک‌ها با مشتریانی روبه‌رو می‌شوند که به‌دلیل سفارش‌های دولتی می‌توانند با اعمال فشار بر بانک‌ها بدون ارائه طرح‌های توجیهی، تسهیلات دریافت کنند. چنین روشی نیز می‌تواند پیامدهای نامطلوب خود را در اقتصاد نمایان کند. نمونه چنین تجربه‌ای را در بحران اخیر آمریکا می‌توان دید.
در دوره کلینتون به دلیل آنکه دولت تلاش داشت تسهیلات مسکن را در اختیار همه افراد قرار دهد، بانک‌ها را تشویق به تسهیلات‌دهی به همه افراد می‌کرد. در آن زمان اختلاف نظر شدیدی بر سر اعمال این سیاست میان دولت آمریکا با نهاد‌های کارشناسی درگرفت. اما با اصرار و اجبار دولت، بانک مرکزی (فدرال رزرو) به این مسیر سوق داده شد اجازه دهد که صددرصد ارزش یک ملک وام داده می‌شد.
با توقف روند افزایش قیمت مسکن بر اثر سیاست تغییر نرخ بهره در آمریکا و افت ارزش ملک، بسیاری از خریداران خانه‌های وامی را رها کردند و بانک‌ها با حجم زیادی از مطالبات روبه‌رو شدند که دریافت‌کنندگان آن حاضر به بازپرداخت نبودند. نتیجه روشن بود، ارزش سهام بانک‌ها افت کرد و تعدادی از بانک‌ها ورشکست شدند.
با این اتفاق شاخص‌های بورس سقوط کرد و بحران سرتاسر جهان را گرفت. بنابراین ادعای گزافی نیست اگر گفته شود عامل شکل‌گیری بحران اخیر در آمریکا سیاست‌های پوپولیستی بود که در دولت کلینتون دنبال شد و دامنه آن سرتاسر جهان را فرا گرفت.
۴-گام دیگری که دولت‌ها به وقت محدودیت درآمدی بر می‌دارند انتشار اوراق مشارکت است.این اوراق بیش از آنکه ابزار پولی باشد یک نوع ابزار مالی است.سیاست انتشار اوراق مشارکت دولتی به عنوان یکی از اجزای «واگذاری دارایی‌های مالی» یا همان تامین کسری بودجه، به حساب می‌آید. در سنوات گذشته انتشار اوراق مشارکت به عنوان یکی از مهم‌ترین روش‌های تامین مالی طرح‌های جاری و عمرانی دولت مورد استفاده قرار گرفته است. تمایل روزافزون بر استفاده از ابزار اوراق مشارکت توسط دولت در طی سالیان گذشته، ناشی از نگرش‌ها و عواملی چون سهل‌الوصول بودن منابع حاصل از آن بوده است. این اوراق نیز عمدتا تضمین بازپرداخت از سوی یک بانک را دارند و چنانچه ناشر اوراق (دولت یا دستگاه دولتی) خلف وعده کند، بازپرداخت آن اوراق آثار مشابهی با روش‌های استفاده از منابع بانکی دارد. اوراق مشارکت منتشره به‌دلیل تضمین بازپرداخت سود و اصل آن تعهدات سنگینی را متوجه دولت می‌کند. در صورتی که پروژه به میزان تعهد ایجاد شده بازدهی نداشته باشد باید از سوی دولت این تعهدات جبران شود. اگر دولت تعهدات خود را به بانک عامل تضمین نکند آثاری همانند سیاست کسری بودجه دارد. بانک‌ها با محدودیت منابع روبه‌رو می‌شوند. برای ایفای تعهدات به استقراض از بانک‌مرکزی روی می‌آورند و در نتیجه با افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، ناچار افزایش پایه پولی و حجم نقدینگی رخ خواهد داد. آثار افزایش نقدینگی نیز به‌واسطه آنکه در چند سال گذشته برای همگان نمایان شده نیازی به توضیح مبسوط ندارد. شهروندان ما تورم ناشی از این سیاست‌ها را بسیاری با تمام احساس خود درک و لمس کرده‌اند.
اما جان کلام این است که اگر سیاست‌های مالی و پولی در تعادل قرار نگیرد و این نبود تعادل مستمر شود، می‌تواند به شکست یک اقتصاد منجر شود. تجربه یونان پیش روی دولت‌ها است، ایسلند، ایرلند، پرتغال و... موارد مشابهی که با افزایش بدهی‌ها به نقطه‌ای رسیده‌اند که ناچار شدند برای بهبود این وضعیت وارد دوره ریاضت شدید اقتصادی شوند؛ دوره‌ای که در آن مردم ناچار به دریافت دستمزد کمتر و چشم‌پوشی از برخی خدمات اجتماعی باشند.
اولویت قدم برای فاصله گرفتن از این تجربه تغییر نگاه دولت به سیاست‌های پولی و منابع بانکی است.
دولت باید قبول کند منابع بانکی از آن مردم است و برداشت از آن به مثابه دست انداختن در جیب شهروندان است. قبول چنین نگاهی می‌تواند اقتصاد را از پیامدهای وحشتناک و خشن تامین هزینه‌های دولت از طریق سیاست‌های پولی مصون کند.
*رییس پیشین بانک مرکزی
ارسال نظر