صدیقه رهبر

در ۲۰ دی ماه سال جاری، بانک مرکزی، مصوبه شورای پول و اعتبار تحت عنوان اصلاحیه بسته سیاستی - نظارتی سال ۱۳۹۰را به بانک‌ها ابلاغ کرد. آنچه در این نوشتار مورد بررسی قرار می‌گیرد مربوط به ماده ۲ این بسته است که اخیرا اختلاف‌نظر‌هایی را برانگیخته است. قبل از ورود به مطلب لازم است به این نکته اشاره شود که صراحت و شفافیت از اصولی است که از لازمه‌های نگارش متون قوانین و مقررات به حساب می‌آید. دقت در تدوین این نوع متون، تا آنجا اهمیت می‌یابد که در پاره‌ای موارد، حتی حذف سهل‌انگارانه حروف اضافه یا نشانه‌هایی مثل ویرگول یا جابه‌جایی آنها، می‌تواند به برداشت‌های متفاوت از مفاد آنها منجرشده موجبات سردرگمی مجریان را برای اجرای قوانین و مقررات فراهم آورد. با این توضیحات، به منظور ارزیابی نقادانه، به متن ماده ۲ بسته سیاستی - نظارتی بازمی‌گردیم.

به دلیل اهمیت موضوع مفاد ماده دوعینا در ذیل می‌آید.

«تعیین نرخ سود علی‌الحساب سالانه سپرده‌های مدت‌دار بانکی و اوراق گواهی سپرده عام و خاص در طول دوره سپرده‌گذاری در اختیار بانک‌ها خواهد بود.»

چنانچه ملاحظه می‌شود متن ماده از صراحت و شفافیت کافی برخوردار است. نه تنها شبهه‌ای در مورد آزادسازی نرخ سود سپرده‌ها و نیز گواهی سپرده وجود ندارد، بلکه هیچ‌گونه قید و شرطی نیز برای این آزاد سازی مشاهده نمی‌شود.

پس از ابلاغ این مصوبه، دو تشکل کانون بانک‌های خصوصی و شورای هماهنگی بانک‌ها «در ظاهر امر به طور اختیاری» جلسه‌ای برگزار می‌کنند تا با تعیین نرخ‌های سود یکسان، تصمیم‌گیری نمایند که باهم رقابت نمایند!!! آنچه در رسانه‌ها در این مورد انتشار یافت این که این دو تشکل بر روی پرداخت حداقل نرخ سود ‌١٧ درصد برای سپرده یک ساله و حداکثر سود ‌٢٠ درصد برای سپرده پنج ساله توافق کرده‌اند، اما برخی بانک‌ها از اجرای این توافق سر باز زدند.

پس از این تصمیم و برگزاری جلسه بعدی شورای پول واعتبار، هادی قوامی عضو شورای پول و اعتبار در گفت‌وگو با خبرنگار «بانک و بیمه» ایسنا اعلام داشت که «شورای پول و اعتبار در جلسه امشب خود بر رعایت مفاد مصوبه قبلی و اجرای دقیق بسته سیاستی پولی بانک مرکزی تاکید کرد. مصوبه شورای پول و اعتبار در واقع این بود که فضای رقابتی بین بانک‌ها برای پرداخت سود سپرده شکل بگیرد. قوامی در پاسخ به این سوال که آیا مصوبه شورای پول و اعتبار توافق بانک‌ها در شورای هماهنگی را ملغی می‌کند یا خیر؟، گفت: آنچه شورای هماهنگی اعلام کرده بود یک تفاهم داخلی بود، اما آنچه شورای پول و اعتبار تصویب کرده، به منزله قانون است و هیچ محدودیتی ندارد. ‌در واقع شورای پول و اعتبار، کف و سقفی برای سود سپرده بانکی تعیین نکرده است، بنابراین هر بانکی با هر ظرفیتی می‌تواند سود سپرده را افزایش دهد.»

اما چنین می‌نماید این توضیحات کاملا صحیح و صریح عضو شورای پول و اعتبار نتوانست به تردید‌ها و شبهات در این خصوص پایان بخشد. برای بررسی چرایی گسترش مناقشات در این مورد، توجه خوانندگان را به این خبراز خبرگزاری ایسنا جلب می‌نمایم: «براساس مصوبه شورای پول و اعتبار قرار بر این بود که نرخ سود بانکی به صورت رقابتی تعیین شود، اما با اعمال نظر وزیر اقتصاد و توافق شورای هماهنگی بانک‌های دولتی و کانون بانک‌های خصوصی، حداقل و حداکثری برای سود سپرده‌ها تعیین و قرار شد همه بانک‌ها از آن تبعیت کند. وزیر اقتصاد اعلام کرد دولت با بانک‌ها وموسساتی که نرخ سود سپرده‌های خود را بیش از ۲۰ در صد تعیین کنند برخورد خواهد کرد. وی به دلیل این که سقف سود تسهیلات در بسته ۲۱ درصد تعیین شده است اعلام داشت که بانک‌ها در بدو امر نمی‌توانند نرخ سود سپرده‌ها را ۲۵ درصد تعیین کنند. البته ایشان به این نکته هم اشاره داشته است که «نباید مقررات و قوانین با هر نیتی تفسیربه رای شود!! » (نقل به مضمون)

به منظور آگاهی از علت اعمال نظر وزیر امور اقتصادی ودارایی برای توافق بانک‌ها در مورد نرخ‌های سود لازم است مفاد ماده ۵ بسته سیاستی - نظارتی مورد توجه قرار گیرد:

«ماده ۵ - نرخ سود علی‌الحساب اوراق مشارکت شرکت‌های دولتی و غیردولتی و شهرداری‌ها متناسب با سود انتظاری حاصل از طرح‌های موضوع سرمایه‌گذاری و در مقاطع سه ماهه پرداخت می‌شود. حداکثر نرخ سود علی‌الحساب این اوراق معادل ۲۰ درصد تعیین می‌شود و...» چنانچه ملاحظه می‌شود نگرانی از غیر رقابتی شدن اوراق منتشره توسط دولت برای تامین مالی طرح‌ها را می‌توان علت عمده این اعمال نظر دانست. از این رو، چند روز بعد، محمود بهمنی رییس کل بانک مرکزی و رییس شورای پول و اعتبار بر خلاف مصوبه صریح آن شورا و در جهت تامین نظر وزیر اقتصاد، به بانک‌ها هشدار داد که آنها باید به توافق حاصله در شورای هماهنگی بانک‌ها و کانون بانک‌های خصوصی احترام گذاشته و آن را رعایت کنند. البته این تهدید‌ها و هشدارها به همین جا خاتمه نیافت در تاریخ ۳/۱۲/۱۳۹۰، معاون نظارتی بانک مرکزی ضمن اخطار مجدد اعلام داشت که هر گونه نرخ‌گذاری بیش از توافق به عمل آمده میان شورای هماهنگی بانک‌های دولتی وکانون بانک‌های خصوصی باید به تایید بانک مرکزی برسد.

تردیدی وجود ندارد که بانک مرکزی باید با پیگیری وارتقای سیستم‌های مدیریت ریسک بانک‌ها، آنها را به سوی تصمیم‌گیری‌های عقلایی و اقتصادی در مورد نحوه جذب منابع و نیز مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌هایشان هدایت کند. متوسط نرخ‌ها (در بازه‌های زمانی مختلف) در شبکه بانکی، می‌تواند به عنوان معیاری برای این ارزیابی مورد استفاده قرار گیرد و توجه را به سوی بانک‌هایی جلب نماید که به گونه‌ای بارز، با تعیین نرخ‌هایی بالاتر از حد متوسط برای جذب منابع، انحراف با اهمیتی از متوسط صنعت داشته‌اند. در عرصه بانکداری معمولا چنین بانک‌هایی مساله‌دار تلقی می‌شوند به این مفهوم که این بانک‌ها به دلایل مختلف از جمله جایگاه اعتباری در سیستم بانکی، ریسک‌های گوناگون در جذب سپرده مشتریان ناموفق هستند. افزون بر این، به دلیل مشکلات مالی ازدسترسی محدودی به دیگر بازار‌ها برای تامین منابع مورد نیازشان برخوردارند. معمولا فعالان بازار این نوع بانک‌ها را به عنوان بانک‌های پرریسک می‌شناسند. البته در کشور ما می‌توان علت دیگری را نیز به علل معمول برای تعیین نرخ‌های بالا و غیر متعارف سود سپرده‌ها افزود و آن، وجود خیل افراد غیر متخصص در بانک‌ها به طور عام و بانک‌های تازه تاسیس به طور خاص و نا آشنا بودن آنها با تخصص‌های بانکداری به ویژه در زمینه مدیریت ریسک‌ها ونیز مدیریت دارایی و بدهی است.

حال نگارنده لازم می داند پرسش‌های زیر را مطرح نماید:

۱- باتوجه به اینکه مصوبه شورای پول واعتباردر حد کفایت از صراحت برخورداربوده و هیچ گونه شرطی برای آزادسازی نرخ سپرده‌ها قائل نشده است، رییس کل بانک مرکزی (به عنوان رییس شورای پول واعتبار) ونیز وزیر امور اقتصادی ودارایی( به عنوان یکی از اعضای آن شورا) به استناد کدام ماده از بسته سیاستی - نظارتی این شرط را برای بانک‌ها قائل شده‌اند و آنها را در مظان تفسیر به رای از قوانین و مقررات قرار می‌دهند؟

۲- اگر واقعا نظر شورای پول واعتبار، آزادسازی مشروط نرخ سود سپرده‌ها بوده به چه دلیل به منظور پیشگیری از بروز اینگونه ابهام‌ها برای بانک‌ها، این شرط به صراحت در ادامه ماده قید نشده است؟ آیا نمی‌توان چنین برداشت کرد صرفا همین متن ابلاغ شده، متن مورد تایید اکثریت اعضای شورای پول واعتبار بوده است؟ آنچه؛ این ذهنیت را تقویت می‌کند مصاحبه آقای قوامی یکی از اعضای شورای پول واعتبار است. در مجموع، از شواهد امر چنین برمی‌آید که شورای پول و اعتبار با وجود نگرانی‌های وزیر امور اقتصادی و دارایی‌، در جلسه بعد و پس از به اصطلاح تفاهم بانک‌ها نیز، بر تصمیم خود مبنی بر آزادسازی نرخ‌های سود تاکید کرده است.

۳- آیا استناد به حداکثر نرخ سود تسهیلات درعقود مشارکتی در سطح ۲۱درصد، دلیل موجهی برای ضرورت محدودیت نرخ سود سپرده‌ها در سطح ۲۰درصد محسوب می‌شود؟ آیا این استدلال به نوعی ساده انگاری و نادیده گرفتن نقش مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌های بانک‌ها که از ضرورت‌ها در بانکداری محسوب نمی‌شود، نیست؟

۴- به چه دلیل بانک‌ها باید در مورد نرخ سود سپرده‌ها،که خود باید زمینه‌ای برای ایجاد رقابت بین آن‌ها باشد توافق کنند. آیا این روش نادیده گرفتن تفاوت بین ساختار‌های مالی بانک‌ها نیست؟

۵- آیا واقعا در این مورد توسط بانک‌های عضو شورای هماهنگی بانک‌ها و کانون بانک‌های خصوصی توافقی حاصل شده است؟ اگر این موضوع صحت دارد دلیل اعلام نرخ‌های سود متفاوت توسط آن‌ها چه بوده است؟ آیا نمی‌توان چنین برداشت کرد که این توافق صوری، در نتیجه اجبار بانک‌ها به پذیرش متنی به غیر از مصوبه صریح شورای پول واعتبارحاصل شده است؟

۶- بر اساس کدام مستند قانونی، بعضی از اعضای شورای پول واعتبار، پس از تصویب مقررات در شورای پول و اعتبار، به شیوه‌ای غیر متعارف، نسبت به تفسیر مصوبات در جهت مورد نظر خود، اقدام ومجریان را به روش‌های مختلف از جمله تهدید به برخورد وادار می‌کنند که متنی غیر از مصوبه صریح شورای پول واعتبار را اجرا کنند؟ (این روش تکرار همان شیوه‌ای است که توسط کارگروه مسکن در مورد سقف مصوب شورای پول واعتبار درباره تسهیلات خرید مسکن به کارگرفته شد.)

۷- همان‌طور که آگاهی داریم در ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار، از دو قوه دیگر یعنی قوه مقننه و نیز قوه قضائیه حضور داشته، در تصمیم‌گیری‌ها مشارکت می‌کنند. آیا این صحیح است که اعضای دولتی شورا بدون در نظر گرفتن ماهیت فرا دولتی شورا، نسبت به تفسیر و توجیه مصوبات شورای پول واعتبار اقدام کنند؟

۸- جدای از اینکه نگارنده وجود دو تشکل شورای هماهنگی بانک‌ها ونیز کانون بانک‌های غیردولتی را برای سیستم بانکی مفید و ضروری می‌داند، ولی لازم می‌داند نکاتی را در این زمینه یادآور شود. بعد از انقلاب؛ کانون بانک‌ها، که به موجب قانون تشکیل شده بود منحل گردید. با گذشت زمان، بانک‌ها نیاز به تاسیس تشکلی مشابه را ضروری تشخیص دادند. به همین دلیل، درخواست خود را مبنی بر احیای کانون بانک‌ها به بانک مرکزی اعلام داشتند. متاسفانه این خواسته به دلایلی که در این نوشتار نمی‌گنجد مجال تحقق نیافت. از این رو، بانک‌های دولتی، با توافق یکدیگر شورای هماهنگی بانک‌ها را پی نهادند و به کمک این تشکل تعاملات مثبتی را در امور بانکی با بانک مرکزی و دیگر دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط اختیار نمودند. پس از شکل‌گیری بانک‌های خصوصی، در سال‌های دهه ۸۰، با همین هدف کانون بانک‌های خصوصی توسط بانک‌های یاد شده ایجاد شد. با وجود احترامی که نگارنده برای هردو تشکل یاد شده قائل است ولی باید یادآور شود که نمی‌توان آنها را به مثابه شخصیت‌های قانونی خود انتظام تلقی نمود. در ضمن، نظر به اینکه این تشکل‌ها، جایگاه قانونی تعریف شده‌ای در قوانین موضوعه ندارند، تعیین تکلیف برای آنها در مقررات موضوعیت ندارد. چه برسد به اینکه بدون اینکه در مقررات به طور مشخص برای آنها مسوولیتی تعیین شده باشد، به هر ترتیب وادار به انجام کاری شوند. بنابراین، اگر تفاهم‌نامه‌ای بین آنها در حوزه اجرای مقررات بانک مرکزی منعقد شود و یکی از اعضا نسبت به دیگران رویه متفاوتی را در پیش گیرد، این رفتار را نمی‌توان تخلف محسوب نمود. در نتیجه، بانک مرکزی نیز مجاز نیست با استناد به این رفتار متفاوت عضو تشکل، وی را مشمول تنبیهات انضباطی قرار دهد.

با توجه به نکات پیش گفته، جای بسی شگفتی است که رییس شورای پول و اعتبار و دیگر مسوولان بانک مرکزی نص صریح ماده ۲ بسته سیاستی - نظارتی را که مصوب عالی‌ترین سیاست‌گذار پولی کشور به موجب قانون است کنار گذاشته و توافق (به فرض وجود) دو تشکل را در مورد نرخ‌های سود سپرده، حربه‌ای برای متخلف شناختن بانک‌ها و برخورد انضباطی با آنها اعلام داشته‌اند. در اینجا جا دارد به این ضرب‌المثل اشاره شود که «حرمت امام‌زاده را باید متولی آن حفظ کند». با این پشتوانه منطقی، بدیهی است برتری دادن به جایگاه دو تشکل یاد شده نسبت به جایگاه شورای پول واعتبار به هیچ‌وجه پذیرفتنی نیست. بنابراین، رویکرد صحیح، رعایت بدون تفسیر مصوبه شورای پول واعتبار است.