صدیقه رهبر

در ابتدای این نوشتار لازم است به این نکته اشاره شود که تعیین فعالیت‌های مجاز بانکی که در عرصه بانکداری بین‌المللی (permissible activities ) نامیده می‌شود از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است .زیرا جدای از اینکه گروه‌بندی موسسات را ازنظر گستره فعالیت در هر بازار امکان پذیر می‌کند، سبب می‌شود مرزبندی بین موسسات در بازار‌های مالی (پول، سرمایه، بیمه و...) شفاف شده، پیکره‌بندی ساختارموسسات نظارتی آنها نیز برپایه ماهیت فعالیت آنها انجام شود.

برای تبیین بیشتر موضوع، گفتنی است، پس از رخدادهای اخیر در بازار‌های مالی، مقامات پولی در تعدادی از کشور‌های پیشرفته مانند ایالات متحده آمریکا، انگلستان و کشورهای عضو اتحادیه اروپا بر آن شدند به منظور تقویت نقش موسسات نظارت مالی، ساختار آنها را مورد بازنگری قرار دهند. مثال بارز این موضوع، موسسه خدمات مالی انگلستانFSA است. در ساختار پیشین، این موسسه؛ ناظر موسسات فعال در هر سه بازار پول، سرمایه و بیمه بود، ولی در ساختار جدید، بانک مرکزی انگلستان با تاسیس دو شرکت تابعه، نظارت بر موسسات بیمه و بانک را به یکی از آنها و نظارت بر موسسات اوراق بهاداررا به دیگری سپرده است.

با این مقدمه، لازم است به چارچوب‌هایی که مقررات بانکی کشور برای فعالیت بانک‌ها (اعم از دولتی وغیر دولتی) تعیین کرده است، نگاهی داشته باشیم. به موجب مواد ۵۸و ۳۰ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال‌های ۱۳۳۹ و۱۳۵۱، تعیین عملیات مجاز بانکی بر عهده شورای پول و اعتبار گذاشته شده است. این شورا هم در سال ۱۳۳۹، طی مصوبه‌ای عملیات مجاز بانکی را تعیین کرده که مفاد آن تا هم اکنون نیز نافذ است.

اگرچه مصوبه دیگری ازشورای پول واعتبار به تاریخ ۱۲/۸/۱۳۸۸، تحت عنوان «آئین‌نامه نحوه تاسیس واداره بانک‌ها و موسسات مالی واعتباری غیردولتی» وجود دارد که در آن عملیات مجاز بانکی به گونه‌ای کلی وتا حدودی متفاوت تعریف شده است، اما باید توجه داشت که این مصوبه به دلیل خاص بودن آن(شمول صرفا بانک‌های غیر دولتی)و عدم اشاره به لغو مصوبه سال ۱۳۳۹ شورای پول و اعتبار، نه تنها جایگزین مصوبه پیشین تلقی نمی‌شود، بلکه برای بانک‌های غیردولتی گستره فعالیت‌ها را قابل جمع شدن ودر نتیجه گسترده‌تر ساخته است. (اینکه استاندارد دوگانه‌ای برای عملیات بانکی مجاز بانک‌های دولتی و غیردولتی تعیین شود، قابل قبول نیست وبیشتر می‌تواند ناشی از بی توجهی به مقررات پیشین در زمان تدوین مقررات جدید تلقی شود.)

بانک‌های غیردولتی به عنوان شرکت سهامی باید موضوع فعالیت خود را در اساسنامه اعلام کنند، ولی در این رابطه مصوبه شورای پول واعتبار در مورخ ۳۰/۲/۱۳۸۰ خود، تحت عنوان «نکات لازم الرعایه در اساسنامه بانک‌های غیر دولتی» محدودیت‌هایی را برای بانک‌ها قائل شده است. در مصوبه مذکور تصریح شده که حدود فعالیت بانک‌ها باید در چارچوب قانون پولی و بانکی و قانون عملیات بانکی بدون ربا به تفصیل و با شرح کلیه عملیات و فعالیت‌های مورد نظر تعیین شود.

ازآنچه پیش‌تر گفته شد چنین نتیجه‌گیری می‌شود که نکاتی که باید در اساسنامه قید شوند و نیز موضوع فعالیت بانک‌ها، همگی براساس مقررات مشخص هستند. ولی بحثی که نگارنده تلاش دارد به آن بپردازد این است که ،به چه دلیل در اساسنامه بانک‌های خصوصی ای که اخیرا تاسیس شده‌اند «موضوع فعالیت»، با بانک‌های خصوصی‌ای که سال‌ها قبل تاسیس شده‌اند، دارای تفاوت‌های اساسی است؟

آنچه موجبات نگرانی را فراهم می‌آورد نه فقط تفاوت‌های کمی موضوع فعالیت، بلکه تفاوت‌های کیفی آن است. چون مفاهیمی در «موضوع فعالیت» بانک‌ها در اساسنامه قید شده است که عمدتا ایراد‌های زیر به آنها وارد است:

۱- شامل فعالیت‌هایی است که تا کنون مقررات حوزه بازار پول، به عنوان عملیات بانکی از آنها تعریفی ارائه نکرده است و عمدتا برگرفته از بانکداری دیگر کشور‌ها می‌باشند. از جمله این موارد می‌توان به بانکداری اختصاصی «Private Banking»، بانکداری بنگاهی «Corporate Banking» ، « Self Service Banking»و دیگر موارد مشابه اشاره داشت.

۲- در برگیرنده فعالیت‌هایی است که مختص موسسات فعال در دیگر بازارها (بیمه، سرمایه و...) است. در این گونه موارد، به تعبیری، گستره فعالیت بانک‌ها از بازار پول به دیگر بازار‌ها کشیده شده است.

۳- شامل فعالیت‌هایی است که ماهیتا نمی‌توان آنها را عملیات بانکی قلمداد کرد؛ مانند ترخیص کالا از گمرکات و حمل و نقل کالا از بنادر و گمرکات به حساب بانک یا مشتریان (البته ممکن است در فرآیند ارائه خدمات بانکی مثل گشایش اعتبار اسنادی انجام شود ولی نمی‌توان آنها راعملیات بانکی قلمداد نمود.) و هر نوع معامله وخرید و فروش آنها و معامله قبوض انبار‌های عمومی، ارائه خدمات برنامه ریزی کسب وکار و....

با نگاهی به محتوای موضوع اساسنامه این بانک‌ها، چنین می‌نماید که به دلیل نگرانی‌هایی که در مورد درآمدزایی بانک‌ها از محل فعالیت اصلی آنها (وام دهی)، با توجه به سیاست‌های دستوری سیاست‌گذاران وجود دارد، سرمایه‌گذاران این بانک‌ها با دوراندیشی، هر نوع فعالیتی را در بخش موضوع اساسنامه گنجانیدند تا بتوانند در شرایط اضطراری با دست یازیدن به آنها، حضور پایدار خود را در بازار حفظ کنند. البته از ناحیه سرمایه‌گذاران این توجیه پذیرفتنی است؛ چون صاحبان هر بنگاه اقتصادی به منافع خود می‌اندیشند. ولی نکته‌ای که قابل تامل است اینکه چگونه چنین اساسنامه‌هایی مجال تصویب یافته‌اند؟ آیا این اساسنامه‌ها مورد بررسی کارشناسانه قرار گرفته‌اند؟ اگر چنین است چرا به رفع مغایرت‌ها با مقررات مربوط توجه لازم مبذول نشده است؟

شاید توجیه شود که فعالیت‌های موضوع اساسنامه، برای بانکی که اساسنامه‌اش به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده است، مجاز محسوب می‌شود. ولی باید از طرفداران این استدلال پرسید آیا پذیرفتنی است سیاست‌گذار پولی ونظارتی، عملیات بانکی را برای بنگاه‌های یکسان فعال در یک بازار به صورت دوگانه تعریف کند به این ترتیب که تعدادی از بانک‌ها را مجاز نماید گستره فعالیتی بسیار وسیع وتعدادی بسیار محدود داشته باشند؟! (گفتنی است برای بانک‌هایی که این فعالیت‌ها در اساسنامه شان قید نشده، با توجه به اینکه در مقررات هم پیش‌بینی نشده، انجام آنها تخلف محسوب می‌شود.)

منطقی‌ترین نگرش این است که پذیرفته شود برای عملیات بانکی مجاز می‌بایست تعریف واحدی وجود داشته باشد و در صورت هر گونه تعدی از آن تعریف، متقاضی تاسیس بانک موظف شود که نسبت به اصلاح اساسنامه اقدام کند.

حال با توجه به آنچه پیش‌تر گفته شد، بانک مرکزی می‌تواند دو رویکرد پیش‌رو داشته باشد:۱- با دنباله روی از بانک‌های تازه تاسیس، عملیات بانکی را تعیین کند. ۲- خود، ابتکار عمل را به دست گرفته، با مطالعه دقیق و با توجه به تحولات و نیازهای بانکداری جدید و نیز توانمندی‌های خود به عنوان مقام ناظر، عملیات بانکی را تعیین و به تصویب شورای پول و اعتبار برساند و سپس آن را به بانک‌ها ابلاغ نموده از آنها بخواهد که اساسنامه خود را با توجه به مقررات جدید اصلاح نمایند. افزون براین، اقدامات اصلاحی لازم را در مورد خروج از فعالیت‌های غیر مجاز انجام دهند.

در هر دوصورت، آنچه باید از جنبه نظارتی مورد توجه بانک مرکزی قرار گیرد، اینکه در صورت وسعت بخشیدن به عملیات بانکی و به رسمیت شناختن ورود بانک‌ها به حوزه فعالیت دیگر بازار‌ها، مسوولیت نظارتی آن بانک بیشتر و پیچیده‌تر می‌شود و باید سازوکارهای نظارتی لازم برای انجام نظارت موثر و یکپارچه در حوزه‌های متنوع کاری بانک‌ها را نیز پیش‌بینی و فراهم کند.