تعریف رابطه مالی دولت با شرکت‌های نفتی

دکتر مهدی عسلی

دبیرکل بخش اوپک در وزارت نفت

همان‌طور که وزیر محترم نفت چند بار در سخنرانی‌ها و مصاحبه‌های خود اشاره کرده‌اند، ایران بلافاصله پس از تحریم‌ها می‌تواند ۵۰۰ هزار بشکه و در عرض ۶ ماه بعد ۵۰۰ هزار بشکه دیگر به صادرات خود اضافه کند و ظرف یک‌سال صادرات نفت خام خود را به میزان قبل از تحریم‌ها یعنی حدود ۵/ ۲ میلیون بشکه در روز برساند.

امکان‌پذیری عملیاتی و فنی این افزایش تولید و صادرات مورد تایید مقامات مسوول شرکت ملی نفت ایران از جمله مدیرعامل نیز قرار گرفته است. از لحاظ وجود تقاضا برای نفت ایران در بازارهای بین‌المللی نیز کشورهای مختلف حتی قبل از امضای قرارداد برنامه هسته‌ای ایران با ۱+۵ برای دریافت نفت ایران پس از پایان تحریم‌ها ابراز علاقه و آمادگی کرده بودند و پس از امضای قرارداد مراجعات به کشور در این مورد بیشتر هم شده است که نشانه وجود تقاضا برای نفت خام ایران در دنیا است.

برای ایجاد زمینه‌های لازم برای افزایش تولید و صادرات کشور بدون آنکه این افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی را به‌طور منفی متاثر کند آقای مهندس زنگنه وزیر نفت ایران قبل از برگزاری اجلاس اخیر اوپک در اوایل ژوئن ۲۰۱۵ در وین نامه‌ای از طریق دبیرکل اوپک به وزرای کشورهای اوپک نوشته و در آن ضمن یادآوری اعمال کاهش اجتناب‌ناپذیر صادرات نفت ایران به دلیل تحریم‌های ظالمانه علیه کشور، برنامه ایران برای بازگشت به بازار‌های نفت و تولید و صادرات در حد قبل از اعمال تحریم‌ها را یادآوری کرده و خواستار همکاری کشورهای عضو برای بازیابی بازارهای ایران بدون تاثیر منفی در قیمت نفت شده است.

دلایلی وجود دارد که ما را متقاعد می‌کند کشورهای عضو اوپک و حتی غیراوپک که در طول تحریم ایران بازارهای ما را گرفتند، ناگزیر از همکاری برای بازگشت ایران به بازار بدون ایجاد نوسانات زیاد در قیمت‌های نفت خواهند شد. دلیل اصلی آن است که درست برخلاف دوران تحریم‌های ظالمانه علیه کشور پس از لغو تحریم‌ها کاهش قیمت‌ها این کشورها را بیش از ایران متضرر می‌کند، زیرا با افزایش صادرات ایران به دو میلیون بشکه در روز حتی اگر قیمت‌های نفت ۵۰ درصد نیز کاهش یابد در کوتاه‌مدت درآمدهای نفتی ایران کاهشی نخواهد داشت، اما سقوط درآمد کشورهایی که ۷ میلیون بشکه نفت صادر می‌کنند و دو برابر شدن صادراتشان هم امکان‌پذیر نیست برای آنها قابل تحمل نخواهد بود. بنابراین ناگزیر خواهند بود به‌تدریج برای نفت ایران جا بازکنند.

صنعت نفت ایران به معنی وسیع کلمه یعنی فعالیت‌های بالادستی و پایین دستی نفت و گاز و صنعت پتروشیمی در سال‌های گذشته به دلیل سیاست‌های ناسازگار اقتصادی و عدم سرمایه‌گذاری مناسب و ضعف مدیریت‌ها و تاثیر تحریم‌های ظالمانه آسیب‌های زیادی دیده و از توسعه بالقوه خود بازمانده است. صنعت نفتی که با توجه به منابع اثبات شده نفتی کشور می‌توانست در حد کشوری مانند روسیه و آمریکا نفت تولید کند تولیدش حتی نسبت به اواسط دهه ۱۳۸۰ کاهش یافت. اکنون در شرایطی که صنعت نفت تحت مدیریت عالی با تجربه و توانمندی قرار دارد که در دوسال گذشته به‌رغم شرایط نامساعد تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی به مثابه مصداق بارزی از تحقق ایده اقتصاد مقاومتی موفق به افزایش ظرفیت‌های تولید نفت و گاز شده و زمینه‌های تحولات بزرگ در صنعت نفت را ایجاد کرده است، امضای توافق نامه وین بین ایران و کشورهای ۱+۵ و صدور قطعنامه اخیر شورای امنیت سازمان ملل مبنی بر لغو قطعنامه‌های قبلی این شورا که طلیعه لغو تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی علیه کشور تلقی می‌شود از یکسو و صدور سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه که حاوی جهت‌گیری‌های مهمی در ارتباط با بخش نفت و گاز است، از سوی دیگر این امید را ایجاد کرده است که صنعت نفت کشور بتواند اوج گرفته و نقش مهمی در توسعه اقتصادی اجتماعی کشور ایفا کند.

شکی نیست که لغو تحریم‌ها و ورود سرمایه و فناوری‌های جدید بین‌المللی از الزامات توسعه بخش نفت است اما برای آنکه گشایش روابط بین‌المللی و خروج از تحریم‌ها بیشترین تاثیر را بر توسعه بخش نفت بگذارد لازم است زمینه‌ها و بسترهای مناسب در داخل کشور برای این منظور فراهم شود. به‌نظر می‌رسد سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه، ظرفیت آن را دارند که در این مقطع حساس محمل توسعه سریع فعالیت‌های بخش نفت قرار گیرند. واقعیت آن است که در بخش بزرگی از عمر صد و چند ساله صنعت نفت کشور نگاه کلی غالب به این صنعت عبارت بوده است از تلاش برای حداکثرسازی درآمدهای نفتی به‌منظور تحصیل منابع مالی (ارزی و ریالی) لازم برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و بخش‌های اقتصادی و اجتماعی و تسریع جریان توسعه اقتصادی اجتماعی کشور. با این حال به دلیل توسعه‌نیافتگی نظام سیاسی متکی بر فعالیت احزاب با پایگاه‌های قوی مردمی در سطح ملی و فقدان نهاد‌های قانونی و اداری لازم از یکسو و وجود جریان‌های سیاسی رقیب که همواره در تلاش دستیابی به سهم بیشتری از رانت نفت برای پیشبرد مقاصد سیاسی خود بوده‌اند. از سوی دیگر بخش نفت و گاز در اکثر مواقع صرفا به مثابه منبع عظیم رانت سهل‌الوصول مورد توجه بوده و به توسعه پایدار این بخش پرداخته نشده است، رفتار دولت‌های وقت با درآمدهای ارزی نفت در سال‌های گذشته و نیز نحوه تامین کسری بودجه سازمان هدفمندی یارانه‌ها میزان بی‌اعتنایی به توسعه همه جانبه و بلندمدت این بخش در سال‌های گذشته را نشان می‌دهد.

بنابراین بند ۱۰ سیاست‌های کلی که دولت را به «تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن از منابع تامین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» می‌خواند می‌تواند نویدبخش فصل نوینی در توسعه صنعت نفت کشورمان باشد؛ چراکه سرانجام بخش نفت و گاز نه صرفا به عنوان منابع تامین بودجه عمومی بلکه به مثابه بخش‌های مهم فعالیت‌های اقتصادی سود آور که زاینده درآمد و سرمایه‌گذاری و ایجاد فرصت‌های شغلی است، در برنامه‌های توسعه تلقی می‌شوند. این بند و برخی بندهای دیگر سیاست‌های کلی برنامه ششم که ناظر به فعالیت‌های صنعت نفت و گاز است و به‌طور مشخص بندهای ۱۱ و ۱۶: (تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز و کاهش شدت انرژی)، بند ۱۲: (حمایت از تاسیس شرکت‌های غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور) و بند ۱۷: (دانش بنیان نمودن صنایع بالادستی و پایین‌دستی نفت و گاز با تاسیس و تقویت شرکت‌های دانش‌بنیان برای طراحی، مهندسی، ساخت، نصب تجهیزات و انتقال فناوری به منظور افزایش خودکفایی) چارچوب‌های مناسبی را برای فعالیت‌های اقتصادی در نفت و گاز و پتروشیمی فراهم می‌کند که باید از این فرصت در برنامه پنج‌ساله برای توسعه این بخش مهم از اقتصاد کشور استفاده کرد، اما باید توجه کرد توفیق کامل در این زمینه‌ها الزاماتی دارد که بدون توجه به آنها نمی‌توان ظرفیت بالقوه توسعه بخش نفت را بالفعل کرد. اصلاح در نگرش دولتمردان به بخش نفت و گاز که در هموار کردن مسیر توسعه پایدار بخش نفت تاثیر بسزایی خواهد داشت، در واقع تغییر نگاه آنان به شرکت‌های ملی نفت، گاز، پالایش و پخش و پتروشیمی و طبعا تمام شرکت‌های تابعه و وابسته به آنها است.

این مجموعه‌های عظیم سرمایه و نیروی انسانی را باید مجموعه‌های صنعتی- تجاری با تمام الزامات آن و نه دوایر و دستگاه‌های اداری- حاکمیتی تلقی کرد. هنگامی که این شرکت‌ها واقعا به عنوان مجموعه‌های عظیم صنعتی -تجاری پذیرفته شوند طبعا برای رشد و توسعه آنها باید همان مسیری را پیمود که شرکت‌های نفت و گاز در تمام دنیا می‌پیمایند و رفتار دولت‌ها نیز با این شرکت‌ها باید متناسب با آن دیدگاه تغییر کند. این موضوع از این نظر اهمیت دارد که در بندهای سیاست‌های کلی برنامه ششم معطوف به صنعت نفت نه تنها تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن از منابع تامین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی بلکه «حمایت از تاسیس شرکت‌های غیر دولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور» تصریح شده است.

پس اگر قرار است شرکت‌های خصوصی نیز در کنار شرکت‌های دولتی در فعالیت‌های پایین دستی و بالا دستی بخش‌های نفت و گاز فعال شوند لازم است قوانین و مقررات برای همه آنها به‌طور علی‌السویه اجرا شود. در واقع برای تولید صیانتی همزمان با افزایش حداکثری ظرفیت تولید در نفت و گاز ضرورتی به دولتی بودن شرکت‌های نفت و گاز و پتروشیمی نیست بلکه دولت‌ها می‌توانند با تنظیم رژیم‌های مالی صحیح و اخذ مالیات مناسب و نیز عقد قراردادهایی با شرایط مناسب انگیزه‌ای قوی نزد مدیران و کارکنان شرکت‌های خصوصی برای بهره‌برداری صیانتی از منابع نفت و گاز کشور ایجاد کنند.

برای روشن شدن این نکته توجه شود که طبق نظریه اقتصادی رابطه مالی دولت‌ها با بنگاه‌هایی که منابع پایان‌پذیر را استحصال و بهره‌برداری می‌کنند با بنگاه‌های دیگر متفاوت است. تولید منبع پایان‌پذیر مانند نفت یا گاز (به دلیل کم کشش یا حتی بی‌کشش بودن عرضه در برابر قیمت) ایجاد رانتی می‌کند که در مورد کالاهای دیگر مصداق ندارد. بنابراین قیمت یک بشکه نفت (یا یک متر مکعب گاز) عبارت است از هزینه نهایی تولید آن بشکه نفت (یا آن متر مکعب گاز) به اضافه رانت عرضه منبع پایان پذیر که طبعا نصیب مالک آن می‌شود. حال هرچه قیمت نفت (یا گاز) در بازارهای بین‌المللی بالاتر بوده و هزینه تولید نفت (یا گاز) در کشور کمتر باشد طبعا رانت بیشتری از تولید و فروش هر بشکه نفت (یا هر متر مکعب گاز) نصیب دولت (به نمایندگی از مردم) خواهد شد.

حال برای حداکثر کردن دریافتی‌های دولت از تولید و فروش نفت و گاز کافی است رژیم یا رابطه مالی دولت با شرکت‌های تولید‌کننده نفت (یا گاز) به‌نحوی تنظیم شود که هزینه نهایی تولید به شرکت تولید‌کننده و رانت ایجاد شده (فاصله بین قیمت نفت و هزینه نهایی تولید) به دولت برسد.

این رژیم مالی در چارچوب قراردادهای بلند مدت نفت و گاز تولید صیانتی این منابع پایان‌پذیر را تضمین می‌کند زیرا به‌نفع شرکت تولید کننده (دولتی یا خصوصی) است که برنامه تولید خود را به نحوی تنظیم کند که در بلندمدت حداکثر نفت را از چاه نفت مفروض استحصال کند. در عین حال این برنامه تولید درآمد دولت از استحصال نفت یا گاز را در طول عمر چاه نفت مورد استحصال به حداکثر می‌رساند که هدف اصلی دولت از بهره‌برداری از منابع انرژی پایان‌پذیر است. پس اگر اهداف اعلام شده دولت‌ها در بهره‌برداری از منابع غنی نفت و گاز کشور به حداکثر رساندن درآمد کشور از محل استحصال این منابع همراه با تولید صیانتی از آنها باشد به این مهم می‌توان نه از طریق کنترل مستقیم شرکت‌های نفتی و گازی و دخالت در فعالیت‌های بالادستی و پایین دستی این شرکت‌ها بلکه با تنظیم و اجرای یک رابطه مالی (Fiscal regime) کارآمد و مناسب دست یافت.

تقریبا مشابه دستیابی به هدف کنترل تورم که نه از طریق کنترل مستقیم قیمت کالاها در بازار‌ها و بازرسی‌های فیزیکی پر خرج و کم اثر بلکه از طریق کنترل عرضه پول با ابزار سیاست‌های پولی نظیر سود بانکی و نرخ دخیره قانونی و... صورت می‌پذیرد.

با فرض رابطه مالی مناسب برای منابع انرژی پایان‌پذیر قیمت‌گذاری این کالاها در داخل کشور نیز در تخصیص بهینه منابع اهمیت زیادی دارد. نه تنها لازم است قیمت محصولات این شرکت‌ها به جای قیمت‌های اداری انعطاف‌ناپذیر با منطق اقتصاد بازار و در رابطه نزدیک با قیمت بین‌المللی تعیین شود، بلکه مدیریت این شرکت‌ها باید اجازه یابند در چارچوب قوانین و مقررات کشور و برای دستیابی به اهداف برنامه‌های مصوب شرکت‌ها در هیات مدیره آنها که طبعا نماینده دولت و حاکمیت (وزیر نفت) در آنها حضور دارد، آزادی عمل داشته و مانند همه شرکت‌های نفت و گاز موفق در دنیا عمل کنند. به عبارت دیگر برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های مختلف بالادستی و پایین دستی، استخدام یا تعدیل سرمایه انسانی براساس افزایش یا کاهش تولید، صادرات و یا ذخیره تولید برای عرضه به بازار در آینده و... آزادی عمل داشته باشند.

این اصلاحات نهادی همراه با عادی شدن رابطه با دنیا و خاتمه تحریم‌ها می‌تواند با جلب سرمایه‌گذاری‌های خارجی جهشی در تشکیل سرمایه در بخش و تولید و صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمی به‌وجود آورد و اینها را می‌توان الزامات توسعه بخش نفت و گاز کشور در شرایط کنونی دانست.

از ویژگی‌های بارز بخش‌های انرژی به‌خصوص نفت و گاز و مخصوصا فعالیت‌های بالادستی این بخش‌ها سرمایه‌بر بودن و نیز عدم اطمینان از نتیجه بخشی سرمایه‌گذاری‌ها و به عبارت دیگر پر مخاطره (ریسکی) بودن سرمایه‌گذاری‌ها است. در عین حال به دلیل رانت موجود در فعالیت‌های نفت و گاز، سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی تشویق به مشارکت در این فعالیت‌ها می‌شوند. در واقع ریسک سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های نفت و گاز می‌توان با استفاده از سرمایه، فناوری‌های پیشرفته و نیز تجربیات شرکت‌های نفت و گاز بین‌المللی توزیع کرده را کاهش داد و در نتیجه به توسعه سریع‌تر این بخش کمک کرد. سرمایه‌گذاری خارجی در بخش‌های سودآور نفت و گاز کشور در عین حال مانع از دست رفتن فرصت افزایش ظرفیت‌های تولید و افزایش سهم کشور در عرضه انرژی دنیا و در نتیجه افزایش نفوذ کشور در روابط بین‌المللی خواهد شد.

شکی نیست که اگر با توجه به منابع غنی گاز کشور ایران به مرکز (هاب) تولید و توزیع گاز در منطقه مبدل شده و بخشی از انرژی مورد نیاز کشورهای همسایه و نیز در مرحله بعد گاز مورد نیاز اروپا و هند و سایر کشورهای مهم مصرف‌کننده انرژی مانند چین و ژاپن و... از این کشور تامین شود، این موضوع در روابط کشورهای مزبور با ایران تاثیرگذار خواهد بود. افزایش روابط تجاری و ثبات در روابط بین‌المللی کشور به‌نوبه خود در توسعه اقتصادی اجتماعی کشور موثر خواهد بود.

سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی در بخش‌های نفت و گاز همچنین امکان می‌دهد سرمایه‌های داخلی در بخش‌های دیگر اقتصادی- اجتماعی تخصیص یافته، ظرفیت‌های تولید آن بخش‌ها را توسعه دهد که به معنی رشد سریع‌تر اقتصادی و ایجاد اشتغال در اقتصاد خواهد بود. در عین حال توسعه و رونق بخش انرژی که به معنی افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز و برق در کشور است، اجازه خواهد داد صنایع انرژی‌بر که ایران در آنها به‌طور طبیعی دارای مزیت رقابتی است گسترش یابد و نیز صادرات و درآمدهای ارزی کشور افزایش یابد.