دولت اعتدال و تکنوکرات‌های دهه 40؛ شباهت‌ها و تفاوت‌ها

علی‌اصغر سعیدی عضو هیات علمی برنامه‌ریزی رفاه اجتماعی دانشگاه تهران شروع کار تیم اقتصادی دولت یازدهم را شاید بتوان با شروع کار یکی از دوره‌های مهم تاریخ اقتصادی ایران مقایسه کرد. یعنی دوره کوتاه سلطه نسبی تکنوکرات‌ها در دهه ۱۳۴۰ شمسی. رکود اقتصادی که نخست وزیر وقت، آن را «ورشکستگی اقتصاد» نام نهاده و مردم را به بستن کمربندهای ریاضت اقتصادی توصیه کرده بود. همچنین هیات حاکمه را مجبور ساخت تا به سلطه و کاربرد روش‌های علمی برای حل مشکلات اقتصادی تن در دهد و در نتیجه عده‌ای اقتصاددان و تکنوکرات کارکشته، بر مسند امور اقتصادی گماشته شدند. در این دوره کمترین اشتباهات در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی صورت گرفت و تصمیمات قاطع و مهمی اتخاذ شد که نسبت به دوره‌های قبل و بعد از آن، که از استیلای تکنوکرات‌ها کاسته شد، بسیار عقلانی‌تر و کم‌هزینه‌تر بود. ماهیت برنامه‌های اقتصادی، براساس تقویت اقتصاد ملی تدوین شد. سرمایه‌گذاری‌ها با کمترین استقراض از خارج، با تکیه بر تولید داخلی رشد کرد. همه این موفقیت‌ها در اثر آزادی عمل تکنوکرات‌ها در استفاده از بودجه دولتی، اختیارات اداری، تصمیمات قانون‌گذاری و تایید سیاسی رخ داد. اگرچه این تکنوکرات‌ها جاه‌طلبی سیاسی چندانی نداشتند، اما مجری هر دستور و توصیه‌ای که صادر می‌شد نیز نبودند و از مقررات وضع شده توسط خودشان تبعیت می‌کردند. همین امر کافی بود که اقدامات آنها به تدریج با برخی توصیه‌های مقامات بالاتر در تضاد قرار گیرد و چنین پنداشته شود که به دستورات مافوق وقعی نمی‌نهند. این مساله برای ذهنیتی که مبتلا به توهم توطئه است، دستاویزی شد تا به تدریج دست آنان را از تصمیم‌گیری‌های مستقل کوتاه کند. در این دوره کوتاه، تکنوکرات‌ها به‌جز آنچه در تخصص شان بود و برعهده شان گذاشته شده بود کار دیگری انجام ندادند. هدف آنان رسیدن به یک جامعه صنعتی با مدیریتی فنی و اقتصادی بود و همین امر آنها را از بسیاری مسائل وانهاده بود. تکنوکرات‌ها تنها با شیوه‌های علمی، کارها و مسائل را حل می‌کنند. تکنوکراسی در تمایز با بوروکراسی و دموکراسی، حکومت افرادی است که ذهن آنها چیزی جز حل علمی مشکلات را برنمی تابد و هیچ راه حل سازشکارانه دیگری را نمی‌پذیرند. درحالی‌که بوروکرات‌ها تلاش می‌کردند تا با «کاغذ بازی»، سلطه خود را بر امور کشور بگسترانند، تکنوکرات‌ها در فکر «کارخانه‌سازی» بودند و از این طریق برای ارتقای توسعه کشور، تلاش می‌کردند. در دوره کوتاه حکومت تکنوکرات‌ها بر اقتصاد ایران، در تمامی سازمان‌های مختلف، به علت کمرنگ شدن نقش سیاسیون و بوروکرات‌ها در تصمیم‌گیری، همرنگی، همفکری و هماهنگی فوق‌العاده‌ای در پیشرفت‌های اقتصادی مشهود شد. در همین دوره کوتاه، تمامی اقدامات آنان در ستایش از پیشرفت اقتصادی و صنعتی و برنامه‌گرایی و مدیریت بود. اما دلیلی که می‌توان در شکست تکنوکراسی ارائه کرد، این است که آنها به‌جز دوره‌ای کوتاه در دهه ۱۳۴۰ شمسی، همواره فاقد قدرت نهادی بنیانی مانند قدرت سیاسی بودند. در این دوره کوتاه، درجه تطابق هدف‌های اقتصادی بین تکنوکرات‌ها و صاحبان واحدهای تولیدی بخش خصوصی، بسیار افزایش یافته بود. این درجه بالای تطابق، به‌ویژه نسبت به دوره‌های گذشته که نظام اداری موانع بسیاری بر سر راه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی ایجاد می‌کرد و خود را به نوعی رقیب بخش خصوصی می‌دانست، مساله‌ای بود که حتی محققان خارجی را شگفت زده کرده بود.

تفاوت کلیدی: مدیر واحد، مدیران متکثر

در یک استنباط تطبیقی می‌توان گفت که تیم اقتصادی دولت یازدهم در پاسخ به وضعیت خاص اقتصادی ایران تشکیل شده است. کشور در وضعیت رکود تورمی بی‌سابقه قرار داشته است که با تحریم‌های شدید اقتصادی توام است. اما صرف‌نظر از این عامل بیرونی که تا حدی شبیه به وضع اقتصادی اوایل دهه ۱۳۴۰ است، تیم اقتصادی دولت فعلی- برعکس تیم اقتصادی دهه ۱۳۴۰- آن‌گونه که شرایط لازم دارد، هماهنگ عمل نمی‌کند؛ اگرچه در برخی موارد افراد کارکشته‌تری بر مسند امور سوارند و از تجربیات بی نظیری سود می‌برند.

در ریشه‌یابی این مساله، نخست باید گفت که با توجه به پیشینه علمی تیم اقتصادی، نوعی اقتدار علمی و تکنوکراتیک در بدنه تیم اقتصادی وجود ندارد. در دهه ۱۳۴۰، هنگامی‌که تیم اقتصادی شروع به کار کرد، همه تکنوکرات‌ها و اقتصاددانان، به شهادت اغلب روایت‌های تاریخی، مدیریت دکتر عالیخانی را به‌رغم جوانی‌اش پذیرفته بودند. او به‌عنوان مدیر تیم اقتصادی در بین روسای سازمان برنامه، بانک مرکزی و سایر سازمان‌های اقتصادی از جمله وزارت نفت پذیرفته شده بود و در نتیجه تقریبا هیچ اختلافی بین آنها در تدوین و اجرای برنامه‌ها بروز نکرد. در حالی که همواره اختلاف بین چهار سازمان مهم اقتصادی- وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، سازمان برنامه و تا حدی وزارت بازرگانی- در تمامی دوره‌ها کم و بیش وجود داشته است. تیم اقتصادی دهه ۱۳۴۰، هنگامی‌که در مورد اجرای برنامه‌ای به توافق می‌رسیدند، آن را بدون تردید به اجرا می‌گذاشتند. حرف نهایی را عالیخانی می‌زد. اما در تیم اقتصادی دولت یازدهم به نظر می‌رسد حرف نهایی را یک اقتصاددان نمی‌زند و اختلافات موجود در زمینه سیاست‌های اقتصادی، در نهایت به نحو سیاسی حل می‌شود.

فقدان نوعی اقتدار در بین اعضای تیم اقتصادی دولت یازدهم، تا اندازه‌ای به تجربه آنان برمی‌گردد. تمامی افراد تیم اقتصادی، مدتی از کارهای اجرایی کشور بیرون بوده‌اند و یکی از کارهایی که در این مدت با فراغ بال دنبال کرده‌اند، مطالعه و جمع‌بندی از تجربه و فعالیت‌هایشان بوده است که در این راه به نظرهایی رسیده‌اند و به نظر می‌رسد تعدادی از آنان پارادایم فکری خاصی را دنبال می‌کنند که کنارگذاشتن آن به آسانی ممکن نیست. به عبارت دیگر، در تیم اقتصادی دولت یازدهم، گویی هر کس به خودی خود یک مدیر است و این مساله از آسیب‌های پیش‌روی این تیم اقتصادی است. به علاوه، حتی به نظر می‌رسد که مشاوران اقتصادی که برخی از آنها افرادی کارگشته‌اند هم، به جای حل مسائل و همدلی، بر طبل ناهماهنگی می‌کوبند. به وی‍ژه این ناهماهنگی بین مشاوران و بدنه نظام کارشناسی و اداری بروز می‌کند. به عبارت دیگر چیدن اقتصاددانان و تکنوکرات‌های شایسته و کارکشته در کنارهم، ممکن است لزوما پیامدهای مطلوبی نداشته باشد.

شباهت: کم‌توجهی به جنبه‌های اجتماعی برنامه‌های اقتصادی

اما شباهتی که بین این دو تیم وجود دارد، کم‌توجهی به جنبه‌های اجتماعی برنامه‌های اقتصادی است. تیم اقتصادی دولت در دهه ۱۳۴۰، تنها یک برنامه اقتصادی را جلو می‌برد. بعدها آنها اعتراف کردند که عدم توجه به پیامدهای اجتماعی برنامه‌های «صنعت‌گستری»، زیان زیادی به اهداف آنها زد. تیم اقتصادی دولت یازدهم که در گرداب برنامه هدفمندی یارانه‌ها گرفتار شده است، هنوز نقش «سیاست‌گذاری اجتماعی» را به‌عنوان روی دیگر سکه «سیاست‌گذاری اقتصادی» جدی نگرفته و گویا مقوله توجه به امور اجتماعی، به راضی کردن مردم آن‌هم به شکل شبه‌پوپولیستی، تقلیل داده شده است.

اجرای برنامه‌های اعطای سبد کالا و شکست برنامه حذف داوطلبانه دریافت‌کنندگان یارانه نقدی، هم ناهماهنگی تیم اقتصادی دولت یازدهم را نشان می‌دهد و هم عدم توجه به سیاست‌گذاری اجتماعی را. به نظر این می‌رسد یکی از ریشه‌های این ناهماهنگی، حاکمیت اندیشه اقتصادی به‌جای اندیشه اجتماعی، بر چند وزارتخانه اجتماعی از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت بهداشت و درمان و وزارت آموزش و پرورش باشد. بنابراین، می‌توان گفت تیمی که باید به سیاست‌گذاری اجتماعی بپردازد هنوز تشکیل نشده که این خود به مناقشات و عدم هماهنگی بین تیم اقتصادی، بیشتر دامن می‌زند.

مساله بعدی که تا حدی وقت و توان تیم اقتصادی را به خود صرف کرده است، وجود موانع نهادی، قانونی و اداری است. در بخش نهادی، به شدت مشکلات اقتصادی می‌توان اشاره کرد. در بخش قانونی به نقش مجلس باید پرداخت و در بخش اداری، میراث دولت‌های گذشته است که نظام کارشناسی اداری ایجاد کرده است که در مقابل وزرای اقتصادی و مشاوران‌شان ایستاده‌اند.