مدل فر انسوی کابینه

محمدرضا آراستی
دانشیار دانشگاه صنعتی شریف

طرح تفکیک وزارتخانه‌ها در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. در این طرح وزارتخانه‌های «صنعت، معدن و تجارت»، «راه و شهرسازی» و «وزارت ورزش و جوانان» مجددا به دو بخش تقسیم خواهند شد. دلایل متعددی برای پیشنهاد این طرح به مجلس مطرح شده که شاید مهم‌ترین آن بزرگ شدن وزارتخانه‌ها و مشکل بودن اداره آنها پس از ادغام است. از ادغام وزارتخانه‌های مذکور زمان کمی می‌گذرد (حدود 6 سال). دولت دهم از استدلال‌های مشابه (همچون لزوم هماهنگی بیشتر میان فعالیت‌ها و مشکل بودن اداره امور در شرایط تفکیک) برای توجیه طرح ادغام استفاده کرد. به دلایل زیر طرح تفکیک مجدد وزارتخانه‌ها در جهت مصالح کشور ارزیابی نمی‌شود:

الف) طرح تفکیک با سیاست‌های کلان کشور مغایرت دارد

1- بر اساس ماده (۵۳) قانون برنامه پنجم توسعه، دولت مکلف شده بود تا وزارتخانه‌ها را به نحوی در یکدیگر ادغام کند که تا پایان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه‌ها از ۲۱ به ۱۷ کاهش یابد. در خردادماه ۱۳۹۰ با رای مجلس و تایید شورای نگهبان، وزارت «راه و ترابری» با وزارت «مسکن و شهرسازی» ادغام شده و وزارت «راه و شهرسازی» را تشکیل دادند. همچنین وزارت «صنعت، معدن و تجارت» از ادغام دو وزارت «صنایع و معادن» و «بازرگانی» تشکیل شد. کمی پیش‌تر و در سال ۱۳۸۹ از ادغام سازمان تربیت بدنی و سازمان ملی جوانان، وزارتخانه‌ای جدید تحت عنوان «وزارت ورزش و جوانان» تشکیل شده بود.

2- در سال 1394 و در جریان تدوین لایحه برنامه ششم توسعه، موضوع ادغام وزارتخانه‌های موجود و انحلال بعضی از سازمان‌ها مجددا مطرح شد. در ماده (۱۰) این لایحه آمده است که در راستای اصلاح نظام اداری و صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور باید تغییر ساختار و منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی در دستور کار قرار گیرد. سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر کاهش اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی تاکید دارد. بر اساس ماده (۱۵) آن، دولت باید در راستای صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور نسبت به منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضرور و کاهش هزینه‌های زائد اقدام کند.

3- بر مبنای لایحه بودجه سال 96، هزینه‌های جاری دولت بالغ بر 236 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. در شرایطی که امید زیادی به افزایش درآمدهای کشور -که بخش قابل توجه آن را فروش محصولات نفتی و مالیات تشکیل می‌دهد- وجود ندارد، انتظار می‌رود دولت نسبت به صرفه‌جویی‌های اقتصادی و کاهش هزینه‌های جاری خود اقدام کند. از نظر کارشناسان تفکیک وزارتخانه‌ها نه تنها اقدامی در جهت تحقق این سیاست ارزیابی نمی‌شود، بلکه می‌تواند به افزایش هزینه‌های دولت و از بین رفتن توازن میان هزینه‌ها و درآمدها و احتمالا روی آوردن به راهکارهای ضربه‌زننده به اقتصاد منجر شود.

ب) مشکل اصلی ساختار نیست

4- موضوع ناکارآمدی دستگاه‌های دولتی و حتی نهادهای عمومی خارج از دولت بیش از آنکه به ساختار آنها وابسته باشد، به تفکر حاکم بر آنها مربوط می‌شود. این نهادها بر اساس یک تفکر «تصدی‌گری» اداره می‌شوند. در حالی که وظیفه اصلی آنها سیاست‌گذاری و کنترل است. به‌عنوان مثال اگر وزارت صنعت، معدن و تجارت و نهادهای زیرمجموعه آن در مسائل جزئی تولیدکنندگان خودرو و مدیریت داخلی آنها دخالت کنند، از امور مهم‌تری که به تدوین سیاست‌های کلان صنعت خودرو مربوط می‌شوند، بازخواهند ماند. به همین ترتیب است اگر وزارت نفت به مسائل جزئی اکتشاف، استخراج و تولید فرآورده‌های نفت و گاز بپردازد یا وزیر راه و شهرسازی موضوع لیزینگ هواپیماهای جدید را شخصا دنبال کند. دخالت در امور اجرایی در حالی صورت می‌گیرد که کشور از فقدان یک سند بالادستی به روز در رابطه با استراتژی توسعه صنعتی رنج می‌برد. عدم تشکیل جلسات شورای عالی انرژی و تصمیماتی که باید در رابطه با ترکیب حامل‌های انرژی (سبد انرژی) کشور برای یک افق میان‌مدت و بلندمدت اتخاذ شوند، مثال دیگری از مغفول ماندن وظیفه سیاست‌گذاری در دولت است.

5- حرکت دولت به سمت وظایف سیاست‌گذاری مستلزم واگذاری وظایف تصدی‌گری به بخش خصوصی واقعی است. تنها در این صورت است که می‌توان به منطقی شدن اندازه دولت، کاهش هزینه‌های جاری آن و نیز چابکی نهادها و وزارتخانه‌ها امید داشت.

ج) از تجربه دیگر کشورها استفاده کنیم

6- ساختار هیات وزیران در بعضی از کشورهای اروپایی (از جمله کشور فرانسه که نگارنده با آن آشنایی بیشتری دارد)، از دو گروه تشکیل شده است. گروه اول -که به‌عنوان Ministers از آنها یاد می‌شود- وزرایی هستند که در راس وزارتخانه‌های سنتی قرار می‌گیرند (همچون وزارتخانه‌های آموزش، دفاع، محیط زیست، کشور و امور خارجه). در مقابل، گروه دیگری تحت عنوان Secretaries of State (یا به زبان فرانسه Secrétaires d'État) وجود دارند که معمولا از میان افراد کمتر شناخته‌شده (از نظر سیاسی) انتخاب می‌شوند. ماموریت گروه دوم پرداختن به موضوعات مشخص و مهم کشور یا پیشبرد برنامه‌های خاصی است که رئیس‌جمهور یا احزاب هنگام انتخابات تعهد کرده‌اند. نظر به اینکه مسائل کشور و برنامه‌‌های مهم از یک زمان به زمان دیگر و از یک دولت به دولت دیگر، متغیر است، بنابر این پست Secretaries of State ثابت نیست و تعداد و ماموریت ایشان در هر دولت از سوی رئیس دولت تعیین می‌شود. بدیهی است که در این صورت Secretary of State موقتی است و به دنبال مرتفع شدن چالش، حل مساله یا به ثمر نشستن برنامه، حذف می‌شود و جای خود را به موضوع و به تبع آن Secretary of State دیگری می‌دهد.

7- Secretary of State دارای تشکیلات اداری زیادی نیست و تلاش می‌کند از منابع، امکانات و ساختار دیگر نهادها و وزارتخانه‌ها برای پیشبرد امور خود بهره بگیرد. البته به این معنی نیست که از اختیارات کمی برخوردار است، بلکه Secretaries of State عضو دولت است و در جلسات هیات وزیران شرکت می‌کند. همچنین از بودجه و اختیارات کافی برای انجام ماموریتی که برعهده گرفته، برخوردار است.

8- اگر ریاست محترم جمهوری برای حل بعضی از چالش‌هایی که کشور با آنها روبه‌رو است یا برای پیشبرد طرح‌هایی که در نظر دارند، ساختار وزارتخانه‌های فعلی را مناسب نمی‌بیند، یک گزینه تعریف Secretaries of State است. به‌عنوان مثال می‌توان برای معضل بیکاری یک پست Secretary of State تعریف کرد و به‌صورت متمرکز به این موضوع پرداخت؛ موضوعی که نیاز به همکاری و هماهنگی همه نهادهای دولتی و خارج از دولت دارد.

با توجه به مطالب بالا، سوالاتی که مطرح می‌شوند، عبارتند از:

• آیا تفکیک مجدد وزارتخانه‌ها در راستای سیاست‌های کلان نظام صورت می‌گیرد؟

• آیا این تفکیک بر اساس یک مطالعه جامع و در نظر گرفتن تمام پیامدها و هزینه‌های آن اتخاذ شده است؟

• آیا به جای تغییرات ساختاری (تفکیک یا ادغام دستگاه‌ها) که از آن تحت عنوان مکانیزم سخت (Hard Mechanism) یاد می‌شود، نمی‌توان از مکانیزم‌های نَرم (Soft Mechanisms) استفاده کرد؟ به‌عنوان مثال فعال کردن شورای عالی انرژی برای هماهنگی بیشتر میان نهادهای مرتبط با موضوع انرژی؟

• آیا نمی‌توان از تجربه دیگر کشورها استفاده کرد و بدون بزرگ کردن ساختار دولت، به مسائل و معضلات فعلی و آتی کشور در قالب ساختارهای کاملا منعطف (به‌عنوان مثال تعریف یک یا چند Secretary of State) پرداخت؟