تمرکز بر «رقابت و شفافیت»

داریوش ابوحمزه
پژوهشگر مرکز پژوهش‌های مجلس

بخشی از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور، در بودجه عمومی تحت عنوان بودجه عمرانی یا اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دیده می‌شود. این اعتبارات که صرف اجرای پروژه‌های زیرساختی مانند سد، جاده و آزادراه، نیروگاه و... می‌شود، سالانه حدود 25 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد. اما مساله این است که این اعتبارات با کارآمدی بسیار پایینی صرف می‌شوند. به‌طوری که طول عمر بالای اجرای این پروژه‌ها و حتی کیفیت پایین ساخت و بهره‌برداری آنها بر کسی پوشیده نیست. در سال‌های اخیر دولت و مجلس تلاش کردند با نوشتن احکامی در تبصره‌های قوانین بودجه سنواتی و برخی قوانین دائمی، در راستای واگذاری این طرح‌ها به بخش خصوصی اقدام کنند. اما متاسفانه این تلاش‌ها نتیجه مطلوب نداشت، به‌طوری که عموما ردیف اعتباری که برای درآمد حاصل از واگذاری این طرح‌ها در بودجه در نظر گرفته می‌شد، عملکردی نداشت.

با توجه به اینکه واگذاری این طرح‌ها دارای پیچیدگی‌هایی است که نمی‌تواند با یک بند یا تبصره یا یک دستورالعمل پوشش داده شود، اخیرا دولت تلاش می‌کند برای واگذاری این طرح‌ها به بخش خصوصی و به‌طور کلی استفاده از پتانسیل بخش خصوصی در اجرای این طرح‌ها لایحه‌ای را تهیه و تقدیم مجلس کند. اما سوال مهم آن است که این لایحه چه ابعادی باید داشته باشد؟ برای پاسخ به این سوال لازم است شناخت درستی از موجودی که قرار است برای آن قانون نوشته شود، یعنی حدود 3 هزار طرح نیمه‌تمام عمرانی ملی، داشته باشیم (فرض بر آن است که طرح‌های استانی و طرح‌هایی که از محل منابع داخلی شرکت‌ها و خارج از پیوست شماره 1 بودجه اجرا می‌شوند مشمول این قانون نیستند).

طرح‌های مذکور با چالش‌های اساسی‌ مواجه هستند. بخشی از این مشکلات به طرح توجیهی این طرح‌ها برمی‌گردد. بخش قابل توجهی از این طرح‌ها یا فاقد گزارش توجیهی اقتصادی هستند یا گزارش آنها کیفیت و اعتبار لازمه را ندارد. ریشه این امر نیز در ناکارآمدی نظام اداری و همچنین تصویب و اجرای برخی از طرح‌ها بر اساس فشارهای سیاسی (به‌جای مطالعات کارشناسی) است. برخی از طرح‌ها که دارای گزارش مناسب توجیهی هستند نیز اطلاعاتشان در دسترس عموم نیست. حتی اطلاعات اولیه‌ای مانند حدود و صغور طرح و ابعاد آن نیز به‌طور مشخص و علنی در دسترس نیست. این امر باوجود تکلیف قانونی در قانون برنامه پنجم هنوز اجرا نمی‌شود. به علاوه همان‌طور که اشاره شد، بخشی از طرح‌ها نه بر پایه مطالعات کارشناسی، بلکه در اثر برخی فشارهای سیاسی مصوب و اجرا شده‌اند. این گونه طرح‌ها عموما به لحاظ اقتصادی فاقد توجیه بوده و در برخی مواقع به لحاظ اجتماعی و محرومیت زدایی نیز توجیه چندانی ندارند. با توجه به این مطالب می‌توان گفت به‌طور کلی طرح‌های نیمه تمامی که در معرض واگذاری به بخش خصوصی هستند در سه دسته می‌گنجند:

1- برخی از طرح‌های نیمه تمام فعلی، هیچ توجیه اقتصادی ندارند. اینگونه طرح‌ها ممکن است به لحاظ اجتماعی و محرومیت‌زدایی موجّه باشند یا خیر.

2- برخی از طرح‌ها در حالت عادی به لحاظ اقتصادی توجیهی نداشته و بخش خصوصی تمایلی به سرمایه گذاری برای تکمیل آنها را ندارد، ولی اگر در کنار آنها امتیازات دیگری در نظر گرفته شود، از دید بخش خصوصی سودآوری تلقی خواهد شد. این امتیازات می‌تواند طیف گسترده‌ای را شامل شود. از تسهیلات ارزان قیمت گرفته تا اجازه تغییر کاربری زمین یا امتیاز راه‌اندازی مجتمع‌های رفاهی در کنار طرح یا...

3- برخی از طرح‌ها (که احتمالا تعداد کمی هم دارند) به تنهایی اقتصادی بوده و می‌توانند برای جذب سرمایه بخش خصوصی جذاب باشند.

طبیعتا نحوه استفاده از پتانسیل بخش خصوصی برای اجرا و تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، تابعی از نوع طرح به لحاظ سودآوری است. بنابراین برای هریک از سه دسته طرح فوق باید استراتژی مناسب داشت. بدین ترتیب که

الف) طرح‌هایی که به لحاظ اقتصادی توجیه دارند، در اختیار بخش خصوصی قرار گرفته و بخش خصوصی آنها را تکمیل و بهره‌برداری کند. طبیعتا فرآیند واگذری به بخش خصوصی باید بر اساس مناقصه/ مزایده و به‌صورت شفاف رقابتی باشد.

ب) دولت برای طرح‌هایی که پتانسیل اقتصادی شدن دارند، به تناسب طرح امتیازاتی را در نظر بگیرد. طبیعتا در فرآیند واگذاری به‌صورت مناقصه، متقاضی که کمترین میزان امتیازات را مطالبه می‌کند، برنده مناقصه خواهد بود.

ج) طرح‌هایی که قابلیت اقتصادی شدن را ندارند باید وارد فرآیند پالایشی شوند که در آن، طرح‌های فاقد اولویت و فاقد توجیه اجتماعی متوقف شده و اعتبارات عمرانی دولت به طرح‌های باقی مانده تخصیص یابد تا در نتیجه سرعت پیشرفت آنها افزایش یابد.

آنچه در این میان مهم است، اهمیت دو اصل رقابت و شفافیت است. اگر قانونی که قرار است برای واگذاری طرح‌ها به بخش خصوصی تدوین شود، مبنای مشارکت بخش خصوصی را بر رقابت نگذاشته و فرآیند واگذاری طرح‌ها را در یک بستر کاملا شفاف طراحی نکند، نباید به واگذاری کارآمد طرح‌ها امید چندانی داشت.