الزامات روش «مشارکت عمومی و خصوصی»
شهرام حلاج
پژوهشگر و مشاور طرح‌های عمرانی
هنگام چنین مباحثی، معمولا از سطح موضوع یا جزئیات فنی آن، بسیار سخن‌می‌گوییم، اما به بنیان‌های بحث (ساختارهای کلان مدیریتی، بسترهای اداری، اجتماعی و فرهنگی و شیوه‌های اجرای موضوع) کمتر توجه می‌کنیم. شاید همین است که بسیاری از مفاهیم و موضوعاتی که در برخی کشورها و جوامع دیگر دستاوردهای ارزنده‌‌ای داشته است، در جامعه ما، به‌رغم رواج نام و نصب تابلوهای آن، دستاوردهای دلخواه را نداشته‌است. بنابر این در این سطور به بنیان‌ها و زمینه‌های اصلی موضوع اشاره‌‌می‌کنم.
شهرام حلاج
پژوهشگر و مشاور طرح‌های عمرانی
هنگام چنین مباحثی، معمولا از سطح موضوع یا جزئیات فنی آن، بسیار سخن‌می‌گوییم، اما به بنیان‌های بحث (ساختارهای کلان مدیریتی، بسترهای اداری، اجتماعی و فرهنگی و شیوه‌های اجرای موضوع) کمتر توجه می‌کنیم. شاید همین است که بسیاری از مفاهیم و موضوعاتی که در برخی کشورها و جوامع دیگر دستاوردهای ارزنده‌‌ای داشته است، در جامعه ما، به‌رغم رواج نام و نصب تابلوهای آن، دستاوردهای دلخواه را نداشته‌است. بنابر این در این سطور به بنیان‌ها و زمینه‌های اصلی موضوع اشاره‌‌می‌کنم.
در وضعیت کنونی، نقاط کلیدی برای بهبود مدیریت پروژه‌های احداث دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور ما، شباهت‌هایی با کشورهای دیگر دارد. اما تفاوت بسیاری با دیگر کشورها دارد. بنابراین ترجمه متون دیگر کشورها یا گرته‌برداری نعل به نعل جزییات فنی آنان، راهگشا نخواهد بود. بگذارید مثالی بزنیم: اگر قوانین و مقررات یکی از کشورهای اسکاندیناوی (که بر اساس رتبه‌های احساس فساد یا شفافیت وضع خوبی دارند) را به زبان یک کشور آشفته و فسادزده آسیا یا آفریقا ترجمه و در آن کشور منتشر‌کنیم، آیا مشکل فساد در آن کشور مقصد حل خواهد‌شد؟ پاسخ روشن است: نه، تقلید سطحی از ظاهر امور، درمان مشکلات نخواهدبود. واقعیت این است که در موضوع «مشارکت عمومی و خصوصی» - مانند بسیاری دیگر از امور و پدیده‌ها - یک تحول تازه در برخی جوامع دیگر رخ داده و آن تحول در آن جوامع، به دستاوردهایی در آن جوامع انجامیده‌‌است. از آنجا که ما به صراحت یا در باطن خود، آنان را جوامعی موفق می‌دانیم، اکنون برخی از ما دست‌اندرکاران، به‌منظور بهدست آوردن همان دستاوردها، در پی ایجاد همان تحولات در جامعه خودمان هستیم، اما در اینجا باید علاوه بر مو، به پیچش‌مو نیز توجه و در همین فهم اولیه صورت مساله دقت‌کرد:
آیا ما می‌خواهیم «سطح و ظاهر رفتار اخیر آنان را تقلید کنیم» یا «اصول و زیربناهای منجر به موفقیت‌های آنان را کشف و استفاده کنیم»؟ اگر به مبانی آن تحول در جوامع موفق توجه نکنیم و اگر اصول حل مساله آنان را به‌درستی درک نکنیم، شاید فقط لباس مشکلاتمان را عوض کنیم، اما مشکلات را درمان نکرده باشیم و بعد از مدتی اشتغال به لباس‌دوزی و تعویض ظاهر، مجبور به دوباره‌کاری شویم و حتی آنچه گمان می‌کردیم راه‌حل است خودش بخشی از مشکلات آینده باشد. در مساله کنونی نیز حقیقت این است که در برخی جوامع دنیا، به این فهم رسیده‌اند که مشارکت نیروهای مختلف جامعه در حل مسائل لازم است. آن جوامع این تلاش را در حوزه‌ها و زمینه‌های مختلف و با روش‌های مختلف آزموده‌اند و توسعه داده‌اند؛ از جمله حدود دو دهه است که برای مدیریت طرح‌ها و پروژه‌های احداث دارایی‌های سرمایه‌ای، به گسترش دامنه بازیگران و نحوه بازی آنان در این پروژه‌ها نیز پرداخته و تلاش کرده‌اند که ساز‌و‌کارهای این گسترش را فراهم کنند.
ما باید با پایبندی به «اصول جهانشمول توسعه»، «الگوی توسعه خویش» را در این موضوع نیز پی‌ریزی و بازآفرینی کنیم؛ البته این بسیار دشوارتر از گردآوردن تعدادی از مقررات کشورهای دیگر و ترجمه آنها به زبان رسمی کشور و تصویب ترکیبی از مقررات مختلف است. برای این بازآفرینی، ما باید به‌درستی مطالعه، تفکر، گفت‌وگو و حل مساله انجام‌دهیم و برای هریک از پرسش‌های پیش‌روی خود، پاسخ‌هایی این زمانی و این مکانی بیابیم. با چنین شیوه‌ای ما باید دریابیم که: چه کنیم تا تلاش کنونی ما برای توسعه روش‌های «مشارکت عمومی و خصوصی» یک اقدام بهره‌ور باشد؟ چه کنیم تا به اهداف موردنیاز ایران دهه 1390 برسیم و البته این اهداف را با هزینه‌هایی معقول و اقتصادی بهدست آوریم؟ (یعنی اقداماتمان هم «اثربخش» باشد و هم «کارآ»).
برای اجرای این تغییرات «اثربخش» و «کارآ» در این محیط اداری و اجتماعی، باید قبل از هرچه به وضعیت و الزامات این محیط توجه‌کنیم. در اداره امور به روش تیول‌داری قاجاری، شازدگان یا دیگر اعضای وابسته به دربار، منطقه‌ای از مملکت را در اختیار می‌گرفت تا علاوه بر تأمین خراج مرکز، آن منطقه را همچون ملک طلق خود، در تصرف خویش نگه‌‌دارد و به هر نحو «دلخواه» خود به تمشیت امور، کسب درآمد، تحکیم قدرت و... بپردازد. روش برخورد شازدگان با بخشی از مملکت که به تیول برداشته‌بودند. اکنون باید پرسید:
ساختار بوروکراتیک به‌ظاهر مدرنی که بر بستر اجتماعی و فرهنگی تیول‌داری قاجاری بنا شد، چقدر تحت‌تاثیر همان تیول‌داری قاجاری قرار گرفت؟
شیوه مدیریت تیول‌دارانه متولیان هر بخش، چقدر خود را در ساختار بوروکراتیک امروزی ما بازتولید کرده‌است؟
شیوه‌های کارکنان دیوانسالاری جاری، چقدر شبیه آن است که حوزه مدیریتشان، تیول آنان است و باید خوب آن را در چنگ خویش بگیرند تا سهم خویش را گسترش و استمرار دهند؟
آیا چنین روش‌های تصرف و تحکیم اختیارات، در دستگاه‌های اجرایی کنونی مشاهده می‌شود؟
این شیوه چقدر در دستگاه‌های مختلف مقررات‌گذاری و برنامه‌ریزی و سطوح مختلف مدیریت‌ها مشاهده می‌شود؟
تمایل به انحصار در هریک از بخش‌های نظام بوروکراتیک ما چگونه است؟
تلقی و برخورد ما با موضوع «مشارکت عمومی و خصوصی» - در وجوه مختلف این موضوع از جمله مقررات‌گذاری آن - چقدر شبیه تیولداران قاجار است و چقدر شبیه معنای مقررات‌گذاری در جوامع موفق و توسعه یافته است؟
علاوه بر این، باید به‌صورت بنیادی پرسید: نقش‌ها و نسبت‌های «انواع قدرت» در جامعه ما چگونه است و چه تشابه و تفاوت‌هایی با جوامعی که می‌خواهیم از آنان تقلید‌کنیم، دارد؟
در کشوری مثل انگلستان، «قدرت سیاسی دولت» (که قدرت‌های مستقل و اثرگذار دیگری مانند «قدرت علمی جامعه دانشگاهی» و «قدرت سرمایه جامعه صنعتی» را در ساختار کشور ملاحظه‌‌کرده است)، به این اندیشیده که از تعامل و مشارکت این قطب‌های قدرت در پیشبرد پروژه‌های احداث دارایی‌های سرمایه‌ای، بیشتر و بهتر استفاده‌کند. بنابراین تلاش کرده‌است که چارچوب‌هایی پیش‌بینی‌پذیر، تعمیم‌پذیر، علنی (شفاف) و سرانجام دارای امکان رقابت بازیگران (با شرایط مساوی را) تعیین‌کند؛ یعنی «قواعد بازی مشارکت» را معین‌کند. آیا ما هم از «مقررات‌گذاری مشارکت بخش عمومی و خصوصی در ایران 1395» همین تلقی و مفهوم را داریم؟آیا ما هم در مسیر بسترسازی «مشارکت بخش عمومی و خصوصی»، رفتارهایی می‌کنیم که مؤید همان تلقی و فهم است؟
در کشوری، نیاز به مشارکت احساس‌شده و باور به آن شکل گرفته است. در آن بستر که جلب مشارکت از یک‌سو و مشارکت‌جویی از سوی دیگر، در نظر و عمل جاری است، روش‌ها و ساختارهایی برای مشارکت بیشتر در احداث پروژه‌ها پدید آورده‌اند. در چنان محیطی، آن روش‌ها و ساختارها رفته‌رفته رشد کرده و بهبود یافته است و «قواعدی برای این مشارکت» نیز به‌عنوان یک «نهاد» مهم شکل گرفته است. آنچه در مقطع زمانی کنونی بسیار مهم است، اینکه:
تولد و تشکیل این «نهاد» (قواعد یا مقررات)، در کشور ما چقدر با آنچه ذکر کردیم همانندی دارد؟
در حوزه‌های مقررات‌گذاری کشور، گاه مشاهده‌کرده‌ام که وقتی سه نفر دارند در این اتاق، مقررات یک حوزه را می‌نویسند، در همان دولت، در همان سازمان و حتی در همان دفتر، نفر چهارمی که در اتاق کناری دارد روی همان موضوعات کار‌می‌کند، اجازه نمی‌یابد از آنچه این سه نفر می‌نویسند، با‌خبر شود.
آیا این محیط و روحیه، می‌خواهد به توسعه مشارکت بینجامد؟
آیا چنین شیوه‌های انحصارگرایانه، می‌تواند به دستاوردهای مشارکت جوامع موفق دست یابد؟
در نظام تیول‌داری قاجار، هر شازده یا صاحب منصبی، بر گلوگاه بخشی از منافع عمومی می‌نشست، آن بخش را قرق می‌کرد و کسب‌و‌کار خودش را در آن بخش راه‌می‌انداخت؛ راه بر هر کس دیگر می‌بست، تا از تیول خویش بیشترین بهره را برای سالیان ببرد و... نظامات بوروکراتیک ما از چنان بستر اداری و سیاسی و فرهنگی سربرآورده‌اند؛ پس باید با دقت در برابر بازتولید آن برخوردها و تلقی‌ها مراقبت شوند. باید دقت‌کرد که هر مقرره‌ای، رانتی در خود دارد. باید مدیریت کنیم که رانت‌های خوب مقررات حداکثر و رانت‌های بد حداقل شوند. این مراقبت یا مدیریت رانت، از لحظه تولد فکر مقرره شروع می‌شود، تا تمام دوره تدوین و نیز دوره اجرا و سرانجام زمان نسخ آن مقرره نیز ادامه یابد.
ما برای مدیریت این رانت‌ها و جلوگیری از ایجاد انحصارات نوین در نظام بوروکراتیک کشور، چه اقداماتی می‌کنیم؟
آیا نویسندگان، کارشناسان و پژوهشگران نباید به روندهای مقررات‌گذاری حساس باشند؟
آیا آنان باید به صرف گرفتن سهمی از کیک حوزه‌های بوروکراتیک دلخوش باشند؟
آیا وظیفه آنان، فقط آمارگیری و اعلام درصد خطاها و دستاوردها است؟
آیا وظیفه آنان حساسیت، اصلاح و بازخوانی انتقادی پدیده‌ها و رویه‌ها و تلاش و مشارکت مستمر در امور به‌منظور ارتقا و افزایش بهره‌وری نیست؟
اگر با این تحول تازه، عمیق برخورد نکنیم، ممکن است خود به مشکلی جدید تبدیل‌‌‌شود. ممکن است زایده‌ای دیگر در نظام بوروکراتیک کشور ایجاد‌‌‌شود که آن نیز به‌نوبه خود سهم خود را بخواهد. نوعی سهم‌‌سازی و سهم‌جویی که در بخش‌های مختلف شاهد آن بوده‌ایم.
ارسال نظر