همت قلی‌زاده
کارشناس مسائل اقتصادی

نوشتن و تنقیح در امور سازمان و بودجه برخلاف ظاهر آن کار ساده‌ای نیست. در اهمیت بسزای این سازمان همین بس که تمام دولت‌های قبل و بعد از انقلاب، نسبت به تغییر ساختار و تشکیلات آن اقدام کرده‌اند و در این رابطه، به‌خصوص دولت‌های پس از انقلاب به‌زعم برداشت‌ها و زوایای نگاه خود، تغیرات اساسی در آن ایجاد کرده‌اند تا جایی که دولت نهم، این سازمانی که ناگفته‌های فراوانی در دل خود دارد را به انحلال کشاند. از دیگر دلایل مهم در این راستا، می‌توان به عدم توانایی در تغییر قانون برنامه و بودجه اشاره کرد به‌طوری که همه قوانین اداری کشور پس از انقلاب اسلامی دچار تغییر شده‌اند اما قانون برنامه مزبور که توسط سازمان متولی برنامه‌ریزی کشور اجرا می‌شود، بارها در کمیسیون‌ها و صحن علنی به‌منظور ایجاد تغییر در محتوا و شکل آن قرائت شده، اما این قانون بدون هیچ گونه تغییری جهت تداوم اجرا عودت داده شده است.

سوال بزرگ در اذهان این است که دلیل تغییرات سازمان برنامه واقعا چیست؟ چرا یک وزارتخانه هیچ وقت دچار انحلال و تغییرات به این گستردگی نمی‌شود؟ نوشتن درباره سازمان برنامه و بودجه به این دلیل سخت است که در ظاهر امر و به نظر عامه و حتی برخی مسوولان، در خط مقدم اقتصاد کشور نقش‌آفرینی نمی‌کند. نگارنده بعید می‌داند که عامه‌مردم، درک درستی از کارکرد این سازمان خسته و رنجور داشته باشند. سازمانی که اگر به روش درست و علمی مورد واکاوی قرار بگیرد، شاید پاسخ خیلی از سوال‌ها و ابهامات در اقتصاد ایران مشخص شود، اما متخصصان و نخبگان جامعه به‌خصوص آنهایی که روزگاری را به تجربه خدمت در این نهاد متولی توسعه کشور گذرانده‌اند، عمیقا به درک موردنیاز دست یافته‌اند و علت آن نیز تدوین چندین جلد کتاب درخصوص عملکرد، تجارب و جایگاه آن است.صورتی که کتب مشابه درخصوص هیچ کدام از وزارتخانه‌ها منتشر نشده است. با این مقدمه می‌توان گفت، امروز پاسخ به انحلال سازمان و فقدان چنین سازمانی، هم به‌صورت عملی و هم به‌صورت نظری ارائه شده است.

به‌راستی نمی‌توان تصور کرد نه یک کشور، بلکه یک شخص در قرن بیست و یکم و در آستانه شگرف‌ترین تحولات تکنولوژیک و فناوری و شکل‌گیری عملی نظریه دهکده جهانی، بدون برنامه‌ریزی زندگی کند، پس اگر یک فرد نمی‌تواند بدون برنامه‌ریزی زندگی کند پس چگونه افرادی جرات ترویج این تفکر را دارند که کشوری فاقد برنامه و سیستم‌های مربوطه باشد؟ به‌دور از هرگونه تعصب، مهم این نیست که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌شکل کنونی باشد یا نباشد، بلکه مهم‌تر آن است اگر ساختمان کنونی و خدایی ناکرده حتی پرسنل خدوم و زحمتکش و دلسوز آن مورد مناقشه هستند بالاخره، باید در جایی تابلویی را بالا ببریم که وظیفه برنامه‌ریزی کشور را انجام دهد. اما چرا این سازمان در تاریخ فعالیت خود دچار این همه تغییرات شده است و آیا تغییرات مزبور منجر به نتیجه مطلوب در عرصه بوروکراسی اداری کشور شده است. جز در مورد انحلال که دست‌اندازی به منابع بیت‌المال کشور، هدف پشت پرده آن بود و به‌راستی در زمان انحلال محقق شد، سایر دولت‌ها نتوانستند به هدف از پیش تعریف شده خود یا همان توسعه همه جانبه دست پیدا کنند و جواب به این مطلب، وافی به مقصود است چراکه در تمامی تغییرات، شاهد توسعه بایسته و شایسته کشور نبوده‌ایم و این مساله همانند معمایی دولت‌ها را وادار می‌سازد تا برای رسیدن به هدف غایی توسعه، دست به تغییرات گسترده در تشکیلات سازمان متولی توسعه بزنند.

نخستین دلیل تغییرات سازمان، خود بهارستان‌نشینان برنامه‌ریز هستند. البته دلیل این نقصان، دست خود شاغلان سازمان برنامه و بودجه نبوده و نیست، زیرا هر دولتی که با نگاه خود سکان مدیریت کشور را بر عهده گرفته، وقتی دست به تغییرات زده، در برابر ترویج ناکارآمدی سازمان، میدان پاسخ و اظهارنظر را به کارشناسان این سازمان توانمند نداده است. شاید پاسخ داده شود که همیشه تغییرات در سطوح مدیریتی بررسی شده است، در حالی که نکته دقیقا همین‌جا است و این عامل، تنها و اصلی‌ترین تفاوت این ساختار با کلیه ساختارهای اداری کشور است. این تفاوت که در ادبیات اداری کشور به «کارشناس محور بودن سازمان» معروف شده است، برمی‌گردد. یادمان نرود که کارشناسان این سازمان روزگاری توسط مقامات تراز اول کشور دست چین می‌شدند و افتخار این کارشناسان گلچین شده همیشه این بوده که استعفانامه‌شان پیوسته همراه آنها بود و مدیریت در صورت دخالت غیر منطقی و اعمال سلیقه، بلافاصله با استعفای کارشناسان مواجه می‌شدند؛ چون در سراسر کشور و حتی در نهادهای اقتصادی بین‌المللی،‌کارشناسان سازمان مورد وثوق علمی و تخصصی بودند و در صورت انصراف از اشتغال در سازمان برنامه و بودجه، بلافاصله توسط دستگاه‌های اجرایی مهم یا حتی نهادهای بین‌المللی جذب می‌شدند. این چه مساله‌ای است که جامعه و مسوولان درخصوص یک مساله کم اهمیت این همه اظهار نظر در قالب برگزاری همایش‌ها و نشست‌های دانشگاهی انجام می‌دهند؛ ولی درخصوص انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تغییرات اساسی آن، این سازمان مورد ارزیابی قرار نمی‌گیرد. یکی از علت‌های اصلی این همه تغییرات، عدم توجه به همین تفکر به‌ظاهر ساده است.

آیا به‌راستی می‌توان انتظار داشت وظیفه توسعه کشور به افرادی سپرده شود که در بین دستگاه‌های اداری کمترین حقوق را بگیرند و به‌جای تفکر در برنامه‌ریزی، به چالش‌های روزمره زندگی بیندیشند. ساده اندیشی است که در قالب بازی با کلمات، سطح سازمان تا پایین‌ترین سطوح تنزل داده شود و از آن بخواهیم بزرگ‌ترین و مهم‌ترین کار کشور یعنی توسعه را انجام دهد. متناسب نبودن نوع و اهمیت وظایف و عدم امنیت کاری (و نه شغلی) یکی از حلقه‌های مفقوده این تغییرات است.سازمانی که همیشه در زیر سایه اتهامات سنگین در طول تاریخ اداری کشور، آزمایشگاه سخت‌ترین قوانین اداری شده است. اما حلقه مفقوده دوم چیست؟ سازمانی که مدیریت برنامه‌ریزی کشور را انجام می‌دهد و در سایه نگرش تاریخی فرآیند «برنامه‌ریزی» خلاف علم و دانش مربوطه، به حاشیه رانده شده است؛ به‌طوری‌که این امر نزد کلیه ارگان‌ها و دستگاه‌ها و کارشناسان مقبول افتاده است. دلیل اصلی این مساله عدم توجه دستگاه‌های نظارتی است، به‌طوری‌که در تدوین برنامه، دستگاه اجرایی به جای برنامه‌ریزی واقعی جمله‌سازی می‌کند و سازمانی‌ها هم می‌دانند که زیبانگاری، حتی اگر به برنامه‌ریزی واقعی هم منجر شود، اتفاق خاصی در عملکرد دستگاه‌ها و در رفتار ناظران و دستگاه‌های نظارتی نمی‌افتد.

تقدم بودجه و انفصال عملی برنامه از بودجه که محصول ضعف بنیانی ما در دانش برنامه‌ریزی است صرفا براساس بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد قابل رفع است که در این خصوص سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق، تلاش‌های گسترده‌ای برای پیاده‌سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد انجام داد؛ ولی از آنجا که این گونه بودجه ریزی نیازمند تعامل قوی سه ضلع وزارت امور اقتصادی‌ودارایی و دیوان محاسبات و سازمان برنامه و بودجه است تا هدف نهایی و پیاده‌سازی آن مسیر زیادی باقی مانده است. سیاست‌زدگی عامل سوم نوسانات سازمان برنامه است که در طول سال‌های پس از انقلاب اسلامی مغایر با روح اصلی ماموریت سازمان برنامه و بودجه است؛ به‌طوری‌که نگاه سیاسی به این سازمان فرانگر، منجر به دگرگونی فرآیندی در وظایف شده و روند انجام کار از پایین به بالا را به نگرش دستوری از بالا به پایین همانند سایر دستگاه‌های اجرایی تبدیل کرده است.

اما دخالت کلیه دولت‌‌ها در عملیات سازمان متناسب با چرخه درآمدی کشور، باعث شده است تا سازمان برنامه و بودجه در مواقعی که در فقرو تنگدستی به‌سر می‌برد مورد توجه قرار گیرد. نقش غالب چنین شرایطی بیشتر، صرفه‌جویی و توزیع مدیریت و کنترلی شدید بودجه است، این رفتار هیچ وقت به توسعه کشور منجر نمی‌شود زیرا لازمه توسعه، نقش‌آفرینی سازمان متولی توسعه، در زمان‌هایی است که کشور با وفور منابع مواجه باشد تا بتواند آرزوهای مکتوب در سندهای برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و همچنین سند چشم‌انداز و اسناد آمایش سرزمین را به واقعیت تبدیل کند. مشکل چهارم، وزن و اهمیت وظایف دو سازمان اصیل جدیدالتاسیس است.

متخصصان برنامه‌ریزی واقف هستند که مسائل مربوط به حقوق و دستمزد و مزایای شاغلان و رتبه و طبقه آنها، هر چند مهم است ولی یک عنصر از چند عنصر مهم برنامه‌ریزی هستند و ادغام این دو سازمان در اسفندماه سال 1378 که براساس مصوبه شورای‌عالی اداری آن زمان، به دلیل تامین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور، همسویی نظام‌های مدیریتی با برنامه‌های میان و بلندمدت، تمرکز وظایف و فعالیت‌های متجانس با یکدیگر در امور برنامه‌ریزی، کاهش تداخل و توازی وظایف سازمان‌های ستادی، ارتقای توان کارشناسی و تصمیم‌سازی دولت و فراهم کردن زمینه تحقق برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور صورت گرفت و بیانگر ادغام ناهمگونی بود که منجر به عدم تعادل رفتاری سازمان شد. براساس تجربه ادغام و سپس انحلال، اگر سازمان امور اداری و استخدامی همانند مرکز آمار ایران به‌عنوان زیرمجموعه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور شکل می‌گرفت، می‌توانستیم به اصلاح مسیر گذشته امیدوارتر باشیم.