ارزش‌گذاری در اراضی دولتی

دکتر حسین ایمانی جاجرمی
رئیس موسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران

اراضی دولتی قابل استفاده برای ساخت مسکن را می‌توان در چارچوب نظام حقوقی ایران به دو دسته اراضی شهری و اراضی کشاورزی تقسیم کرد. از آنجا که مساله مسکن بیش از هر جا در شهرها و به‌ویژه در کلانشهرها پدید می‌آید، نقش اراضی دولتی شهری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. اما در این میان نقش و وظیفه‌ای که دولت برای خود قائل می‌شود، ماهیت زمین در اختیار او را تعیین می‌کند. دولت می‌تواند به خود به‌عنوان سوداگری نگاه کند که می‌خواهد در بازار، کالاها و خدمات خود را به بالاترین قیمت بفروشد یا می‌تواند خود را به‌عنوان تامین‌کننده کالاهای عمومی و تنظیم‌کننده عدالت تعریف کند. در نگاه اول زمین ارزش کالای تجاری را پیدا می‌کند و وارد چرخه‌های سودآوری می‌شود. این همان نگاهی است که در سال‌های گذشته بر شهرداری‌ها و برخی سازمان‌های دولتی یا عمومی حاکم بوده و آنها عمده اراضی را که باید به‌کار تامین کالاهای عمومی می‌آمد، ارزش‌گذاری بازاری کرده و به فعالیت‌های سودآور فروخته یا به‌عنوان آورده خود در شراکت تجاری استفاده کرده‌اند.

این در حالی است که با توجه به کمیابی زمین به‌ویژه در کلان‌شهرها، فروختن اراضی دولتی و شهرداری نوعی تجارت با منافع اندک و کوتاه‌مدت با آینده شهر و ساکنان آن است. به‌ویژه آنکه به نظر نمی‌رسد هدف قانون‌گذاران از اعطای مالکیت زمین به نهادهای دولتی و عمومی تجهیز آنها برای فعالیت‌های بازاری باشد، بلکه برعکس، مساله تامین رفاه و تضمین دسترسی عادلانه به آن بوده است. فروش اراضی دولتی و شهرداری به نهادهای خصوصی در عمل آنها را بدل به کالای خصوصی کرده و استفاده از آنها را مشروط به پرداخت هزینه می‌کند، اتفاقی که سبب محرومیت و طرد گروه‌های کم‌درآمد از جریان مصرف و رفاه می‌شود. برای مثال اگر اراضی دولتی برای ساخت پارک اختصاص داده شود، از آنجا که پارک یک کالای عمومی است، همه مردم بدون پرداخت هزینه می‌توانند از آن استفاده کنند. چنین اقدامی برای افزایش رفاه عمومی جامعه است. حال اگر همین اراضی برای ساخت یک «مال» بزرگ به‌کار رود، استفاده از آن مستلزم منابع مالی زیادی است که پرداختش برای همگان امکان‌پذیر نیست.

بنابراین مسوولان و صاحبان قدرت باید در تخصیص زمین و چگونگی معامله با آن دقت و حساسیت زیادی داشته باشند. آنها وظیفه دارند در اندیشه تامین کالاهای عمومی باشند و تامین کالاهای خصوصی را باید به بخش خصوصی واگذار کنند. مردم از دولت و شهرداری‌ها انتظار ندارند تا با آنها به‌عنوان مشتری برخورد کنند، زیرا در چارچوب منطق بازار، ارزش هرکس به اندازه کیف پولی است که دارد، درحالی‌که فلسفه تشکیل دولت‌ها و شهرداری‌ها تضمین حاکمیت نگاه انسانی و عادلانه به امور فارغ از هر نوع معیار اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و نژادی است. سیاست تامین مسکن هم نیاز به فراتر رفتن از صرف مسکن دارد. آنچه مردم به آن نیاز دارند، محله است با همه امکانات و زیربناهای اساسی و اجتماعی آن مانند خیابان، برق، مدرسه، درمانگاه و بازار محله. واقعیت آن است که با توجه به کمبود و گرانی زمین در شهرهای بزرگ، دولت‌ها برای تامین مسکن معمولا نگاه به خارج از شهرها دارند، جایی که اراضی دولتی است یا ارزان تمام می‌شود. اما باید به خاطر داشت که می‌توان یکساله مسکن ساخت، اما شکل‌گیری زندگی اجتماعی در قالب محله نیازمند گذر سال‌هاست و یک سیاست خوب تامین مسکن اگر به اهمیت رویکرد «مسکن محله مبنا» توجه کند، می‌تواند این گذر را کوتاه کند.

در حال حاضر مشکل اساسی انبوه مسکن‌هایی است که در قالب مسکن مهر ساخته شده است، تامین زیربناها و نیاز شدید آنها به سازمان اجتماعی در قالب محله مشکل اصلی آنها است. رفع این کمبودهای اساسی سوای منابع مالی، نیازمند فضا نیز هست. از این رو بخشی از اراضی دولتی باید برای این منظور به‌ویژه تامین فضاهای عمومی مانند پارک‌ها، گردشگاه‌ها، باغ‌های گیاه‌شناسی و مانند اینها تخصیص داده شود. شاید این بهترین استفاده از این اراضی باشد. هنگامی که زمین زیر ساخت می‌رود بسیاری از ارزش‌های طبیعی خود را از دست می‌دهد اما زمین اختصاص داده شده برای فضاهای باز و گسترده همچنان می‌تواند از منظر طبیعی مولد باشد. بیهوده نیست که یکی از ویژگی‌های مهم در شهرهای مطلوب برای زندگی وجود زمین‌های باز و گسترده است که دخل و تصرفی در آنها نشده است. این زمین‌ها علاوه بر نگهداشت میراث طبیعی زمین و تامین چشم‌اندازهای زیبا به‌کار ذخیره اراضی و به‌کارگیری در مواقع بحران هم می‌آیند.

در مجموع اراضی دولتی ارزش‌هایی دارند که فراتر از ارزش‌های مرسوم بازاری است و باید به آنها در قالب توسعه پایدار سکونتگاه‌های انسانی نگریست. هر‌گونه تخصیص و استفاده از آنها تنها زمانی مجاز است که بیشترین بهره را برای محیط زیست و جامعه داشته باشد. در حال حاضر سازمان‌های دولتی و شهرداری‌ها به اراضی دولتی به‌عنوان آورده‌ای با ارزش تجاری می‌نگرند که چنین نگاهی با توجه به مباحثی که گفته شد، نادرست است و باید مورد تجدید نظر قرار گیرد. در سال‌های اخیر نیز بخش‌های عمده‌ای از اراضی دولتی با ارزش که متعلق به حوزه منابع طبیعی بوده به بهانه‌های مختلف از مالکیت عمومی خارج شده و به مالکیت خصوصی درآمده است. اراضی دولتی ذخیره‌ای ارزشمند برای نسل حاضر و نسل‌های بعدی است و از این رو نگهداری و پاسداشت آنها باید به‌عنوان وظیفه‌ای همگانی تلقی شود. بهترین استفاده از این اراضی در برنامه‌های تامین مسکن به شکل کاربری‌های عمومی سازگار با طبیعت و محیط زیست مانند پارک‌ها، بوستان‌ها و باغ‌های گیاه‌شناسی است.