طرح تحول اقتصادی و مساله یارانه‌ها
آنچه می‌خوانید مقاله‌ای تحلیلی است که از طرف انجمن صادرکنندگان صنعتی، معدنی و خدمات مهندسی در اختیار «دنیای اقتصاد» قرار گرفته و نشانگر دیدگاه کارشناسی این انجمن پیرامون طرح تحول اقتصادی و پیامدهای اجرای آن است.
آنچه می‌خوانید مقاله‌ای تحلیلی است که از طرف انجمن صادرکنندگان صنعتی، معدنی و خدمات مهندسی در اختیار «دنیای اقتصاد» قرار گرفته و نشانگر دیدگاه کارشناسی این انجمن پیرامون طرح تحول اقتصادی و پیامدهای اجرای آن است.
وضعیت کنونی اقتصاد ایران و آثار مشهود آن بر زندگی مردم و به ویژه طبقه متوسط و پایین دست جامعه به گونه‌ای است که ضرورت انجام تحولی اساسی و بنیادی را در ساختار اقتصادی و سیاست‌های اصلاحی مرتبط با آن اجتناب‌ناپذیر می‌سازد. به این اعتبار ارائه «طرح تحول اقتصادی» دولت در این مقطع با ملاحظه مشکلات و تنگناهایی که از سوی مقامات، مسوولان و کارشناسان مطرح شده و می‌شود، اقدامی منطقی و شایسته به‌نظر می‌رسد.
شایان توجه است که درگذشته به ویژه پس از خاتمه سال‌های جنگ، ایجاد دگرگونی‌های ساختاری در اقتصادملی ازجمله بازآرایی دولت و تاسیسات عمومی، بنیاد‌ها و نهادهای شبه دولتی و همچنین بازنگری در حوزه‌های تصدیگری و شرکت‌های دولتی و همپای آن استقرار سازمان و قواعد بازار، توسعه بخش‌خصوصی و خصوصی‌سازی و اصلاح نظام مالی و پولی دربرگیرنده بودجه، امورمالی و مالیاتی، شبکه بانکی و بانکداری، ارز و ارزش گذاری پول ملی و از همه مهم‌تر زمینه‌سازی‌های داخلی و خارجی در جهت شکل‌گیری فضای مناسب برای سرمایه‌گذاری (تعریف، تضمین و اعمال حقوق مالکیت، امنیت سرمایه و...)، رفع موانع و روان‌سازی جریان تولید و تجارت خارجی و ... همواره به منزله ارکان مهمی در برنامه‌گذاری‌های کشور مطرح بوده است و به طور خاص بسیاری از حوزه‌های یادشده به گونه‌ای صریح و روشن در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه و در چشم‌انداز بلندمدت ج.ا.ا. و سیاست‌های منضم به آن گنجانده شده است.
در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و سپس در راهکارهای اجرایی آن که به تصویب هیات وزیران رسید، مجموعه‌ای از خط مشی‌ها، سیاست‌ها، تدابیر اجرایی و اقداماتی به هم پیوسته، برای انجام اصلاحات ساختاری، سیاستی در نظر گرفته شد که امید می‌رفت با اجرای این مجموعه، فضا و شرایط لازم برای رشد اقتصادی و افزایش سرمایه‌گذاری، ایجاد اشتغال و گسترش صادرات غیرنفتی در کشور به گونه‌ای مستمر و با ثبات فراهم آید.
موارد زیر دربرگیرنده چهارده مورد از مهم‌ترین عناوین و مضامین اقتصادی، مدیریتی است که در مجموعه سیاست‌ها و تدابیر برنامه سوم انعکاس یافته است:
اصلاح نظام اجرایی و ساختار بخش عمومی متضمن کوچک کردن دولت و توسعه بخش‌خصوصی
۱ - اصلاح ساختاراداری و مدیریتی
2 - ساماندهی شرکت‌های دولتی
۳ - تنظیم انحصارات و رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی
4 - توسعه بخش‌خصوصی و خصوصی‌سازی، اصلاح مدیریت اقتصادی و اتخاذ سیاست‌های اقتصادی هماهنگ
۵ - زمینه‌سازی برای ایجاد استقلال سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی
6 - حرکت به سمت خصوصی‌سازی فعالیت‌های بانکی و بیمه‌ای
۷ - گسترش و تعمیق بازار سرمایه
8 - حرکت در جهت استقرار نظام ارزی انعطاف‌پذیر و یکسان‌سازی نرخ ارز
۹ - کنترل کسری بودجه و حجم پول با هدف کاهش تورم و حرکت به سوی آزاد‌سازی مالی
10 - اصلاح نظام مالیاتی و بودجه دولت در جهت برقراری کاهش نرخ‌ها و افزایش پایه مالیاتی و شفاف‌سازی نظام بودجه‌ریزی
۱۱ - رفع موانع سرمایه‌گذاری، تولید و نهاد‌سازی برای گسترش و توسعه صادرات
12 - آزاد‌سازی تجاری دربرگیرنده رفع محدودیت‌های مقداری و موانع غیرتعرفه‌ای و تعرفه‌ای کردن تجارت خارجی
۱۳ - استقرار نظام تامین اجتماعی فراگیر و هدفمند کردن یارانه‌ها
14 - اصلاح سیاست‌های اشتغال و تجدید نظر در نهادهای قانونی بازارکار
در برنامه چهارم نیز بسته سیاستی مشابهی با تکرار و پوشش حوزه‌های یادشده و با تفصیل و تاکید بیشتر به ویژه با افزودن فصول جدیدی چون:
- تعامل مثبت و سازنده با اقتصاد جهانی، - رقابت‌پذیری اقتصادی، - توسعه مبتنی بردانایی، - حفظ محیط‌زیست، - آمایش سرزمین و توازن منطقه‌ای، - ارتقای سلامت و بهبود کیفیت زندگی، - ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی، - توسعه فرهنگی، - امنیت ملی، - توسعه امور قضایی، تدوین و به تصویب رسید. افزون براین در سیاست‌های منضم به سند چشم‌انداز، مضامین و جنبه‌های گوناگون توسعه بلندمدت کشور در 52 مورد - ازجمله امور مربوط به مناسبات سیاسی و روابط خارجی - به منزله چارچوب اساسی تحول بنیادی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور تبیین و تنفیذ شده است.
بدین ترتیب با ملاحظه گستردگی طیف مضامین و موضوعاتی که در برنامه‌های سوم، چهارم، چشم‌انداز و سیاست‌های کلی طی سالیان گذشته مطرح شده است، هرگونه تحول ساختاری - سیاستی قابل تصور برای مسیریابی و رویارویی با چالش‌ها و تنگناهای اقتصادی - اجتماعی ایران در حال حاضر و در آینده نمی تواند درخارج ازچارچوب و موضوعات یادشده مطرح گردد. شایان ذکر است که منظومه اصلاحات اقتصادی به هم آمیخته، متوازن و سازگار با یکدیگر در هر برنامه می‌بایست در قالب یک نقشه عملیاتی و اقدامات مشخص، هم پیوند و با اولویت‌گذاری، زمانبندی و تقدم و تاخر از پیش تعیین شده سرانجام به اجرا گذاشته می‌شد که تاکنون نسبت به این مهم تفکر و اقدام پیوسته و همه جانبه‌ای صورت نگرفته است.
مضامین مورد نظر اصلاحات اقتصادی برنامه‌های توسعه سوم و چهارم و چشم‌انداز، بدون وجود چنین اولویت‌گذاری منطقی در برخی موارد بسته به ضرورت‌ها و سیاست‌های روز به صورت مجزا از هم مد نظر قرار گرفته، در پاره‌ای زمینه‌ها به صورت ناقص عمل شده و در اکثر موارد عملا اجرای آن معوق مانده است.
اغراق‌آمیز نیست اگر گفته شود که مهم‌ترین بخش اصلاحات اقتصادی که طبعا مقدم‌ترین اقدام در بین همه اقدامات دیگر است همانا توسعه بخش‌خصوصی و ایجاد فضای مناسب برای کسب و کار و جلب سرمایه‌های خصوصی (داخلی و خارجی) و حرکت به سمت استقرار مکانیسم بازار و در بطن آن خصوصی‌سازی (یا به عبارت دیگر اجرای سیاست‌های اصل ۴۴) همراه با اصلاح نظام تجارت خارجی، ساماندهی بازارهای مالی و ... و همزمان کوچک کردن‌اندازه دولت و تقویت کارکردهای حاکمیتی آن و نیز کاهش تصدی‌های دولت و رقابتی کردن فعالیت‌ها از طریق حذف یا تنظیم انحصارات است. این حرکت به منزله مبرم‌ترین حوزه چالشی اصلاحات و تحول اقتصادی کشور و حلقه اصلی در فرآیند ایجاد تحرک اقتصادی و راه‌اندازی چرخه رشد و تولید به شمار می رود و خود مجموعه اقدامات متصل به همی است که قطعا جدا کردن و اجرای آنها به صورت انتزاعی و بدون اولویت‌گذاری و زمانبندی مشخص چه بسا می‌تواند نتایجی معکوس هدف‌های مورد نظر برنامه‌ها را به بار آورد. در همین حال براساس قانونمندی‌های اقتصادی و تجربه رشد و توسعه کشورهای نوخاسته و پیشرو در نیم قرن اخیر هیچ برنامه‌ای بدون تکیه بر محورهای برون گرایی، تعامل متقارن
با اقتصاد جهانی و مناسبات سازنده با کشورهای پیشرفته صنعتی و تکیه بررشد و پویایی تولید به منزله پیش شرط ایجاد پایگاه مادی برای بهبود وضع زندگی مردم نمی‌تواند تنها از راه مکانیزم‌های توزیعی به هدف‌های مورد نظر و از جمله عدالت اجتماعی دست یابد.
در چارچوب کلی طرح تحول اقتصادی هفت «نظام کلیدی» به منزله محورهای اصلی طرح به شرح زیرمعرفی شده است:
۱ - نظام بهره‌وری
2 - نظام یارانه‌ها
۳ - نظام مالیات
4 - نظام گمرک
۵ - نظام بانک
6 - نظام ارزش‌گذاری پول ملی
۷ - نظام توزیع کالاها و خدمات و صدور مجوزها.
نگاهی سریع به موارد یاد شده مبین آن است که به جز اصلاح نظام گمرک و نظام توزیع کالاها و خدمات و صدور مجوزها که ازجمله وظایف طبیعی و روزمره سازمان‌های اجرایی کشور به شمار می‌روند و نظام بهره‌وری که حاصل جهت‌گیری‌های بلندمدت در زمینه کمیت و کیفیت سرمایه‌گذاری‌ها، تکنولوژی، استقرار مدیریت علمی و بهره‌گیری از دانش، تخصص و آموزش مستمر نیروی انسانی است، سایر زمینه‌ها یعنی چهار مورد نظام یارانه‌ها، نظام مالیات، نظام بانک و نظام ارزش‌گذاری پول ملی ازجمله ابزارهای مهم سیاستی و سیاستگذاری اقتصادی محسوب می شوند. آنچه در همه این موارد مشترک است، و جود احکام مشخص و جازم اصلاحی در برنامه‌های سوم، چهارم، سیاست‌های کلی و چشم‌انداز ناظر به همین موضوعات است (به عنوان مثال ماده 10 قانون برنامه چهارم ناظربه اصلاح نظام بانکی و پولی کشور و ماده 3 آن ناظر به بهینه‌سازی مصرف و یارانه انرژی و عملیاتی کردن سیاست‌های جبرانی، ماده 5 ناظر به ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید و ...) که در ارتباط سازواره‌ای با دیگر مجموعه‌های سیاستی - ساختاری مندرج در این اسناد معنا و مفهوم پیدا می‌کند و تا این زمان نسبت به آن اقدام موثر و هماهنگی به عمل
نیامده است.
مهم‌ترین موضوع در بین نظام‌های هفتگانه که همواره در فرآیند اصلاحات مورد بحث جدی‌تر قرار گرفته است حذف یا تغییر نظام یارانه است که متضمن پیامدها و تاثیر مستقیم و غیرمستقیم گسترده‌ای بر وضعیت اقتصادی در سطح کلان (واقعی شدن قیمت‌ها، تخصیص منابع، حجم و ساختار بودجه، تورم و توزیع درآمد و ...) و همچنین بر وضعیت بنگاه‌ها و واحدهای تولیدی و تجاری و ساختار تولید، هزینه‌ها و سودآوری آنها است. قدر مسلم آن است که روند روبه افزایش سریع یارانه‌ها در ساختار هزینه‌های بودجه ایران به ویژه در سال‌های اخیر اکنون به معضلی بزرگ تبدیل شده و تداوم رشد آن در سال‌های آینده به هیچ روی امکان‌پذیر نیست. در مواجهه با این مساله که حل و فصل آن ماهیتی بلندمدت دارد به طور طبیعی گزینه‌های زیر را می‌توان مدنظر قرار داد:
1 - یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم در روند موجود تا پایان برنامه چهارم تثبیت و تداوم یابد، از اقدام شتابزده دراین زمینه پرهیزشود و تصمیم‌گیری دراین مورد به تغییروضعیت اقتصادی، شکل‌گیری فضای مناسب، راه افتادن چرخه تولید و سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، مهارنسبی تورم و بهبود شرایط درآمدی و رفاه عمومی‌و ... موکول گردد.
۲ -یارانه‌های مستقیم در بودجه عمومی دولت با هدف حفظ قدرت خرید و کیفیت زندگی مردم در حدود و اندازه کنونی تثبیت و یارانه‌های ضمنی انرژی در روندی تدریجی و مرحله‌ای حذف و منابع حاصل از آن مطابق با پیش‌بینی‌های ماده ۳ قانون برنامه چهارم توسعه کشور به مصرف برسد.
3 - یارانه‌های ضمنی انرژی به گونه‌ای که در طرح تحول اقتصادی پیش بینی شده است، حذف و منابع حاصل ازآن به صورت نقدی یا کالایی به قشرهای آسیب‌پذیر و دهک‌های پایین درآمدی جامعه پرداخت شود.
در اینجا چند نکته حائز اهمیت است؛ قیمت موثر داخلی که مبنای محاسبه یارانه‌های ضمنی انرژی است عموما در مطالعاتی که تاکنون انجام شده، معادل قیمت سرمرزفرآورده‌ها درنظرگرفته شده است. برابر گرفتن «هزینه فرصت»(۲) با قیمت صادراتی نفت، مبتنی براین فرض است که مصرف داخلی با صادرات رقابت می‌کند (در غیر این صورت، هزینه فرصت برابر ارزش فعلی هزینه جایگزینی نفت درآینده خواهد بود، یعنی هزینه‌ای که کشور در آینده برای واردات نفت و جایگزین کردن با مصرف امروز باید متقبل شود).
منطق شفاف کردن یارانه‌های ضمنی انرژی که ناگزیر با افزایش قیمت‌های فرآورده‌ها و دیگر حامل‌های انرژی همراه است، برپایه از بین‌بردن ناکارآمدی تخصیصی(3) (زیان کارآیی) است که معادل تفاوت کاهش مازاد مصرف کننده(4) و پرداخت‌های انتقالی ضمنی دولت به مصرف کنندگان انرژی است. براساس ملاحظات بودجه‌ای و حسابداری صرف (و نه اقتصادی) چون دولت پرداختی را ازاین بابت در بودجه عمومی منظور نمی‌کند، یارانه ضمنی مفهومی صوری (و نه واقعی) دارد.
بنابراین شفاف کردن یارانه‌های ضمنی در شرایط رشد حباب گونه قیمت نفت و احتمال نوسانات معکوس آن درآینده توام با افزایش تقریبا دو برابر حجم و اندازه بودجه عمومی دولت در وضعیت کنونی و آینده، نخست برای خود دولت و سپس برای کارگزاران اقتصادی و عامه مردم مساله سازخواهد شد.
آثار این حرکت به گونه مستقیم و غیرمستقیم ازیک سوموجب فشار برهزینه‌های دولت و ضرورت افزایش حجم بودجه درسال‌های بعد شده و ازسوی دیگربه تولید و رقابت‌پذیری صادرات غیرنفتی لطمه وارد می‌سازد و شرایط نامساعدی را برای طبقات فرودست جامعه و امرار معاش آنها ایجاد می‌کند.
گذشته از این نقدی کردن یارانه‌ها و پرداخت‌های انتقالی مستقیم به قشرهای کم درآمد، با ملاحظه میل نهایی به مصرف بالاتر این گروه‌ها به افزایش تقاضای موثر در بازار کالاها و خدمات و تشدید گرایش‌های تورمی در ابعادی گسترده تراز وضعیت کنونی منجر و منتهی خواهد شد و سرانجام به هدف دولت درزمینه رفع تبعیض و تامین عدالت اجتماعی آسیب جدی وارد خواهد کرد. با این توصیف، نقدی کردن یارانه‌ها و پرداخت مستقیم به خانوارها از لحاظ انتخاب زمان و تقدم و تاخرسیاستی با شرایط و وضعیت فعلی اقتصادی کشور هماهنگی و تناسب ندارد.
تاکید اصلی در طرح تحول اقتصادی کشور ناگزیر باید به نهادسازی‌های پیش بینی شده دربرنامه‌ها و اسناد توسعه ملی و به ویژه راه‌اندازی چرخه سرمایه‌گذاری و تولید، توسعه بخش‌خصوصی، انضباط مالی و بودجه‌ای دولت، پیگیری اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و سرانجام تسهیل و بهبود جریان صادرات غیرنفتی معطوف گردد.
زیر نویس:
1 -کافی است اشاره شود که مجموع یارانه‌های پرداختی درعملکرد بودجه عمومی دولت در سال 1376معادل 9/5800 میلیارد ریال بوده است که در قانون بودجه 1387 به 115418میلیارد ریال ( بدون احتساب یارانه‌های ضمنی انرژی که معادل 122 هزار میلیارد ریال برآورد شده) افزایش یافته است (رشدمتوسط سالانه برابر32 درصد).
۲ - Opportunity cost
3 - Allocative inefficiency
۴ - Consumer Surplus
انجمن صادرکنندگان صنعتی، معدنی و خدمات مهندسی
ارسال نظر