نقد و بررسی لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم

احمد غفار‌زاده*

لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم در راستای نیل به اهداف و سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه مبنی بر کاهش اتکای بودجه به عواید حاصل از نفت و گاز و ارتقای جایگاه مالیات‌ها در تامین منابع مالی دولت و همچنین «قطع وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفت و گاز تا پایان برنامه» موضوع بند (ج) ماده ۲۳۴ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران گردید و یک فوریت آن در جلسه علنی مورخ ۳/۸/۱۳۹۱ به تصویب نمایندگان مردم رسید. با توجه به اهمیت مالیات و تاثیر آن در بخش‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی و به لحاظ شرایط خطیر حاکم بر اقتصاد کشور و بررسی لایحه مذکور در کمیسیون‌های تخصصی مجلس شواری اسلامی، نتیجه بررسی اجمالی لایحه ذیلا ارائه می‌شود:

الف- نکات مثبت لایحه

حذف معافیت‌های مالیاتی غیر ضرور

شرط ایجاد عدالت و رقابت سالم در فعالیت‌های اقتصادی، برقراری شرایط یکسان برای فعالان اقتصادی است، فراهم آوردن شرایط عادلانه و غیرتبعیض‌آمیز در صحنه‌های اقتصادی، یقینا موجب فراهم آمدن شرایط مناسب برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اقتصادی و ایجاد شرایط رقابتی و سالم در نظام اقتصادی کشور و سلامت و شفافیت فعالیت‌های مالی بنگاه‌های اقتصادی می‌شود و یکی از جدی‌ترین موانع در سرمایه‌گذاری‌ها برطرف می‌شود، تا وقتی که مردم احساس کنند که موسسات و شرکت‌های تجاری و تولیدی وابسته به نهادهای خاصی از مزیت معافیت مالیاتی برخوردارند و بدانند که این موسسات آزاد هستند که بدون هیچ محدودیتی در کلیه فعالیت‌های اقتصادی وارد عمل شوند و سرمایه‌گذاری کنند، یقینا احساس تبعیض و نابرابری فرصت‌ها از بین نمی‌رود.

ساده سازی مقررات فصل مالیات بر ارث

پیچیدگی قوانین و مقررات ضمن افزایش هزینه تمکین برای مودیان، هزینه وصول مالیات را نیز برای سازمان امور مالیاتی کشور افزایش می‌دهد؛ ضمنا زمینه فساد و سوء‌استفاده نیز وجود دارد. در مقررات فعلی تملک سهم‌الارث توسط وراث و پرداخت مالیات مستلزم طی کردن فرآیند طولانی و طاقت‌فرسا بوده و به دلیل همین مشکلات، امکان بهره‌برداری از ماترک چندین سال به تعویق می‌افتاد. هرچند برخورداری وراث از معافیت یک واحد مسکونی و اثاثیه منزل و کسر هزینه‌های کفن و دفن و دیون محقق متوفی و وصیت موصی در حدود قوانین و شرع مقدس، در مقررات مربوطه ضروری به نظر می‌رسد.

منطقی کردن نرخ مالیاتی

نرخ‌های مالیاتی تعیین‌کننده سهم دولت از درآمد و ثروت اشخاص است، نرخ‌های مالیاتی بالا ضمن افزایش فرار مالیاتی، موجب کاهش انگیزه فعالان اقتصادی است، کاهش نرخ نهایی ماده ۱۳۱ قانون مالیات‌های مستقیم از ۳۵ درصد به ۲۵ درصد ضمن هماهنگ شدن نرخ مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی با نرخ مالیاتی بر درآمد اشخاص حقوقی، موجب ارتقای کارآیی نظام مالیاتی و افزایش رضایت‌مندی مودیان خواهند شد.

ساده‌سازی، حذف معافیت‌های غیرضرور و برقراری نرخ مالیاتی یکسان برای کلیه حقوق‌بگیران

شاید بتوان به جرات اذعان کرد که بخشی از مودیان مشمول مالیات بر درآمد حقوق طی سالیان متمادی از بی عدالتی حاکم در این بخش ناراضی و معترض بودند، برقراری معافیت‌های غیرضرور و غیر‌هدفمند و اعمال نرخ‌های متفاوت برای سطح درآمد یکسان و صرفا به دلیل شاغل بودن در بخش‌های دولتی و خصوصی از عناوین بارز نقض عدالت مالیاتی در این بخش است. پیشنهاد نرخ مالیاتی یکسان برای کلیه حقوق‌بگیران و حذف معافیت‌های غیر‌ضرور و ساده‌سازی و شفاف‌سازی سایر مقررات از موارد برجسته لایحه است.

گسترش پایه‌های مالیاتی

افزایش مالیات‌ها از طریق گسترش پایه‌های مالیاتی، باعث کاهش فشار مالیاتی به مودیان بالفعل بوده و زمینه توزیع فشار مالیات‌ها را فراهم می‌نماید. مالیات بر جمع درآمد، محور سیستم مالیاتی محسوب گردیده و علاوه بر تامین منابع درآمدی در راستای تحقق عدالت اجتماعی نیز هست و از طرفی اطلاعات آن برای گسترش نظام‌های حمایتی دولتی مفید خواهد بود. پایه جدید مالیات که برای اولین بار در سیستم مالیات‌های مستقیم پیشنهاد شده است، مالیات‌های سبز است که علاوه بر جبران هزینه‌های زیست محیطی توسط صنایع و محصولات آلاینده باعث اصلاح تکنولوژی‌های آلاینده خواهد شد.

استقرار نظام اطلاعات اقتصادی

تشخیص مالیات فعالان اقتصادی بر مبنای اطلاعات حاصل از فعالیت‌های مالی و پولی، زمینه تمکین سریع مودیان، کاهش فرآیند دادرسی مالیاتی، وصول سریع مالیات‌ها توسط دولت و رعایت عدالت در وصول مالیات‌ها را فراهم می‌کند، در وضعیت فعلی یکی از مشکلات اصلی سازمان وصول مالیات‌ها، فقدان اطلاعات و تشخیص مالیات براساس قرائن و شواهد است.

شناسایی درآمدهای مالیاتی بالقوه از طریق اجرای نرخ صفر

برنامه ریزی یکی از وظایف اساسی مدیریت است و از آنجایی که مالیات یکی از ابزارهای مهم اجرای سیاست‌های مالی دولت‌ها است، فقدان اطلاعات درآمدهای مالیاتی بالقوه امکان برنامه‌ریزی صحیح را از مدیران اقتصادی سلب می‌کند. با شناسایی درآمدهای بالقوه مالیاتی از طریق اجرای نرخ صفر، برنامه‌ریزی صحیح در مواقع برقراری و حذف معافیت‌ها و برآورد نسبتا صحیح تغییر درآمدهای مالیاتی امکان‌پذیر خواهند شد. لیکن اجرای این روش برای سازمان مالیاتی هزینه‌بر بوده و در صورت عدم تامین منابع لازم، عملا اجرای این روش غیرممکن است.

برقراری مالیات مقطوع برای مشاغل کوچک

مودیان مالیاتی با در نظر گرفتن حجم فعالیت و میزان مالیات پرداختی و توانایی انجام تکالیف به سه دسته بزرگ، متوسط و کوچک طبقه‌بندی می‌شوند، مودیان بزرگ حدود ۵ درصد کل جامعه مودیان را تشکیل داده و حدود ۷۰ درصد مالیات‌ها توسط آنها پرداخت می‌گردد و مودیان متوسط با تشکیل ۲۵ درصد جامعه مودیان، حدود ۲۵ درصد مالیات‌ها را متحمل می‌شوند و مودیان طبقه سوم که حدود ۷۰ درصد جامعه را تشکیل داده فقط ۵ درصد مالیات‌ها را متحمل می‌شوند، بر این اساس سیستم‌های مالیاتی پیشرفته منابع محدود خود را مصروف مودیان کوچک نکرده و مالیات این نوع مودیان از طریق مالیات مقطوع و سایر روش‌های کم هزینه و سریع صورت می‌گیرد، ماده ۹ لایحه با این نگرش بخشی از مودیان مشاغل را مشمول مالیات مقطوع کرده است.

هدفمند کردن معافیت اجاره املاک

در مقررات فعلی واحدهای مسکونی اجاری در تهران تا مجموع ۱۵۰ متر مربع و در سایر شهرستان‌ها تا مجموع ۲۰۰ متر مربع از مالیات بر درآمد اجاره معاف می‌باشند. معافیت فعلی غیرهدفمند بوده و توام با بی عدالتی است، لیکن در لایحه معافیت واحدهای مسکونی بر اساس مساحت واحد مسکونی (رعایت الگوی مصرف مسکن) نیز لحاظ شده است و مشوقی برای احداث و عرضه واحدهای مسکونی مورد نیاز طبقات متوسط و پایین می‌باشد.

ب- مواردی که نیاز به تامل و بررسی بیشتر است

برقراری مالیات بر ثروت

طبق ماده یک لایحه، اشخاصی که ارزش مجموع ثروت آنها از محل دارایی‌های منقول و غیرمنقول بیش از بیست میلیارد ریال باشد، نسبت به هر سال تملک دارایی‌های مذکور مشمول مالیاتی به نرخ دو در هزار می‌شود.

از آنجا که ثروت، ذخیره درآمد بوده و فرض بر این است که در یک مرحله مالیات آن پرداخت شده است و اخذ مالیات مجدد از ذخیره درآمد موجب اخذ مالیات مضاعف می‌گردد. بر این اساس در اکثر کشورها یا مالیات بر دارایی وضع نشده یا به صورت خیلی محدود و با نرخ نازل اخذ می‌گردد، از طرفی تشخیص و تعیین این نوع مالیات نیاز به بانک اطلاعات کامل از اموال اشخاص است که اکنون فاقد این بانک هستیم و به دلیل محدودیت منابع سازمان امور مالیاتی کشور، وضع چنین مالیاتی باعث اتلاف منابع بوده و کارآیی لازم را نخواهد داشت، تجربیات ناموفق مالیات تعاون ملی برای بازسازی و مالیات سالانه املاک موید این ادعا است.

حذف ارزش اجاری املاک

ماخذ قرار دادن ارزش اجاری املاک موضوع تبصره ۲ ماده ۵۴ قانون مالیات‌های مستقیم جهت محاسبه درآمد مشمول مالیات املاک اجاری، تبعیت از یک روش استاندارد و تقویم شده بوده و موجب کاهش اختلافات مالیاتی و تقلیل فساد و سوء استفاده است، لذا به دلیل جا افتاده بودن روش و کفایت مثبت آن بهتر است همچنان حکم تبصره ۲ مذکور برقرار شود.

اعطای اختیارات به سازمان امور مالیاتی کشور

هرچند اعطای اختیارات از سوی قانونگذار به نهادهای اجرایی، موجب انعطاف پذیری سریع دستگاه در تطابق با تغییرات محیطی می‌گردد و لیکن حفظ حقوق مودیان از یک طرف و امکان ابطال بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌های قوه مجریه توسط مراجع قضایی (دیوان عدالت اداری) از سوی دیگر، تنفیذ اختیار زیاد به نهادهای اجرایی را با چالش مواجه می‌کند؛ بنابراین تعیین تکالیف و وظایف، مسوولیت‌های مودیان و جرایم، نرخ‌های مالیاتی، معافیت‌ها، تخفیفات و موارد مشابه باید توسط قانونگذار تقنین و صرفا روش‌ها و ترتیبات اجرایی در اختیار سازمان امور مالیاتی کشور باشد.

الزام به تسلیم اخطار نامه مالیاتی و همچنین انجام سایر تکالیف مالیاتی جهت برخورداری از نرخ صفر و هرگونه معافیت یا مشوق مالیاتی

هرچند مکلف کردن مودیان به تسلیم اظهارنامه مالیاتی و همچنین انجام سایر تکالیف مالیاتی، لازم بوده و ضمانت‌های اجرایی مناسب نیز ضروری است، لیکن تمایز قائل شدن بین مودیان با در نظر گرفتن میزان پرداختی و توانایی آنها در انجام تکالیف، خیلی با اهمیت است و باید رعایت شود؛ از طرفی سازمان امور مالیاتی کشور ملزم می‌شود، رسیدگی و تشخیص مودیان کوچک را با حداقل هزینه از طریق مالیات مقطوع و روش‌های مشابه انجام دهد، بنابراین صرف منابع سازمان برای رسیدگی به اظهارنامه این نوع مودیان، اتلاف منابع است و مانع از رسیدگی دقیق و کامل به مودیان بزرگ می‌شود و همچنین برخی معافیت‌ها با هدف رعایت حداقل سطح زندگی برای مودیان بوده که این معافیت‌ها باید بدون هرگونه قید و شرطی اعطا شود.

جرایم و محرومیت‌ها

هرچند پیش‌بینی جرایم و مجازات‌ها و محرومیت‌ها ضمانت اجرای قانون مالیات‌ها می‌باشند، ولی برقراری آنها بدون در نظر گرفتن سطح فرهنگ عمومی مالیات، میزان مالیات گریزی، نحوه ارائه خدمات دولتی، میزان اعتماد مردم به دولت و همچنین توانایی اعمال مجازات‌ها و محرومیت‌ها حائز اهمیت می‌باشند، در وضع موجود مجازات‌های مالی و کیفری و محرومیت‌های پیش‌بینی شده به مصلحت نبوده و به دلیل اجرایی نبودن، باعث از بین رفتن اعتبار قوانین خواهد شد. علاوه بر موارد مذکور، برقراری پایه‌های جدید مالیاتی، نیاز به منابع انسانی و تجهیزات داشته و در صورت عدم تامین منابع لازم، عملا اهداف پیش‌بینی شده محقق نخواهد شد. از طرفی بررسی و تصویب اصلاحیه قانون مالیات‌های مستقیم با سطح وسیع تغییرات با قید یک فوریت به مصلحت نبوده و هرچند کارشناسان اقتصادی دولت زمان زیادی صرف تهیه لایحه کرده‌اند، ولی جایگاه مجلس شورای اسلامی به عنوان نمایندگان مردم و نگرش آنها نسبت به قوانین و تکالیف پیش‌بینی شده برای مردم با در نظر گرفتن شرایط خاص اقتصادی حاکم بر کشور به نحو دیگری خواهد بود و بهتر بود چنین لایحه مهمی بصورت عادی در مجلس شورای اسلامی مورد بررسی قرار می‌گرفت.

*کارشناس مالیاتی