اثرات توزیعی خصوصی‌‌سازی

خصوصی‌سازی؟ آری!

نویسنده: جان نیلز و نانسی بریدسل*
مترجمان: دومان بهرامی‌‌‌راد
پریسا آقاکثیری
متن زیر خلاصه بسیار مختصری است از مطالعه‌‌ای با نام «برندگان وبازندگان: بررسی اثر توزیعی خصوصی‌‌سازی» که مرکز جهانی توسعه به انجام رسانده است:

نویسنده: جان نیلز و نانسی بریدسل*

مترجمان: دومان بهرامی‌‌‌راد

پریسا آقاکثیری

متن زیر خلاصه بسیار مختصری است از مطالعه‌‌ای با نام «برندگان وبازندگان: بررسی اثر توزیعی خصوصی‌‌سازی» که مرکز جهانی توسعه به انجام رسانده است:

همانطور که می‌‌‌دانیم اقتصاددانان از خصوصی‌‌سازی حمایت می‌‌‌کنند، اما شهروندان با آن مخالفند. اقتصاددانان معتقدند که خصوصی‌‌سازی به افزایش سوددهی بنگاه‌‌ها، ایجاد بازده بالاتر برای مالکان و سرمایه‌‌گذاران و افزایش بهره وری و کارآیی منجر می‌‌‌شود، اما افکار عمومی ‌‌‌همیشه از هزینه‌‌های اجتماعی ناشی از خصوصی‌‌سازی در هراس است. مردم فکر می‌‌‌کنند که خصوصی‌‌سازی به ضرر فقرا و کارگران تمام شده، قیمت خدمات اساسی را افزایش می‌‌‌دهد و در جریان آن مقامات محلی، سیاستمداران فاسد و شرکت‌‌‌‌ها و سرمایه‌‌گذاران خارجی آنچه که گنجینه ملی خوانده می‌‌‌شود را به یغما می‌‌‌برند. عموم مردم انتظار ندارند که خصوصی‌‌سازی به چیزی به جز شدت گرفتن نابرابری بیانجامد.

شکی نیست که خصوصی‌‌سازی به افزایش کارآیی شرکت‌‌های واگذار شده می‌‌‌انجامد و صاحبان جدید بنگاه‌‌ها نیز ضرر نمی‌‌‌کنند، اما اثرات خصوصی‌‌سازی بر باقی افراد جامعه چندان مورد توجه قرار نگرفته است. در واقع اثرات خصوصی‌‌سازی بر رفاه طبقات مختلف درآمدی یا خانوارها چندان مورد بحث قرار نگرفته است، بنابراین باید تغییراتی که در نتیجه خصوصی‌‌سازی در قیمت‌‌ها و در دارایی‌‌های خانوارها شامل نیروی کار، سرمایه انسانی، مالکیت زمین و دیگر سرمایه‌‌های فیزیکی و مالی و بازدهی‌‌ها ایجاد می‌‌‌شود را نیز مورد بررسی قرار دهیم. ما در بررسی‌‌های خود به این نتیجه رسیدیم که تقریبا تمام برنامه‌‌های خصوصی‌‌سازی بیشتر از آن که به افزایش برابری منجر شوند، کارآیی را بهبود داده‌‌اند. خصوصی‌‌سازی حداقل در ابتدا به بدتر شدن توزیع ثروت و با شدتی کمتر به بدتر شدن توزیع درآمد منجر شده است. افزایش یافتن نابرابری در پی خصوصی‌‌سازی، میان کشورهای مختلف با شدتی متفاوت رخ می‌‌‌دهد. مثلا در آمریکای لاتین نابرابری چندان افزایش نیافت، اما در روسیه و دیگر کشورهای در حال گذار افزایش شدیدی از خود نشان داد.

مالکیت

در اغلب موارد، خصوصی‌‌سازی اثرات ناامید کننده‌‌ای بر مالکیت گذاشته است. خصوصی‌‌سازی در بسیاری از کشورهای در حال گذار با انتقال سریع مالکیت از جامعه (البته مالکیت دولت بر شرکت‌‌‌‌ها را تنها در تئوری می‌‌‌توان مالکیت جامعه به حساب آورد) به یک گروه کوچک همراه شد. هیچ شکی نیست که در جریان خصوصی‌‌سازی تمرکز مالکیت بیشتر و توزیع دارایی نامساوی‌‌تر شده است. البته اصولا ادعا می‌‌‌شود که شرکت‌‌‌‌های خصوصی شده از آنجا که کارآیی بیشتری دارند برای کل افراد جامعه منافعی را ایجاد می‌‌‌کنند و این اثرات توزیعی منفی غیر قابل اجتناب، ولی موقتی هستند.

مساله مالکیت حتی در کشور‌‌های OECD نگرانی‌‌هایی را به بار آورده است. برای مثال در پی خصوصی‌‌سازی بخش الکتریسیته در بریتانیا، سهامداران جدید، بخش عمده منابعی که در نتیجه افزایش کارآیی ایجاد شده بود را به هزینه دولت و مالیات‌‌دهندگان دریافت کردند. البته هم دولت و هم مصرف‌‌کنندگان/مالیات‌‌دهندگان منافعی را به دست آوردند. بحث ما بر سر برندگان و بازندگان نیست. بلکه بحث ما این است که بخش عمده منافع به گروه‌‌های کوچکی می‌‌‌رسد.

برای حل مساله مالکیت، دولت‌‌های کشورهای در حال گذار عموما اسنادی (voucher) را توزیع می‌‌‌کردند که در ازای سهام شرکت‌‌‌‌های دولتی، قابل مبادله بود. در بسیاری از کشورهای دیگر نیز سهام شرکت‌‌ها، با یک تخفیف عمده به کارمندان این شرکت‌‌‌‌ها ارائه می‌‌‌شد. هر دو این تاکتیک‌‌ها، مقاومت شهروندان و کارمندان را در مقابل خصوصی‌‌سازی کاهش داد. در بسیاری از موارد افزایش شدید قیمت سهام پس از واگذار کردن شرکت‌‌‌‌ها، موقعیت درآمدی سهامداران را بهبود داد و در این میان کارکنانی که سهام‌‌ها را دریافت کرده بودند هم وضعشان بهتر شد، اما مشکل آنجا است که تعداد کسانی که مشمول این طرح‌‌ها می‌‌‌شوند، عموما بسیار ناچیز است و الگوی کلی توزیع را تغییر نمی‌‌‌دهد.

اثر توزیعی ارائه اسناد قابل تعویض با سهام دولتی، در جمهوری چک و روسیه، مغولستان، مولداوی، قزاقستان، لتونی و جاهای دیگر تقریبا ناامید کننده بود. البته وضعیت کسانی که این اسناد را مجانا یا با قیمت اسمی ‌‌‌دریافت کرده بودند بدتر نشد، اما بازده اسناد نسبت به آنچه که پیش‌‌بینی شده یا وعده داده شده بود یا در مقایسه با آن چه که نصیب گروه‌‌های خاص شده بود، بسیار ناچیز بود. در واقع مساله اصلی بیشتر از آنکه مالی باشد، مساله‌‌ای روانی بود. به مردم گفته شده بود که این اسناد، ابزاری برای توزیع مساوی دارایی‌‌های دولت بین شهروندان هستند؛ اما انتظارات مردم برآورده نشد و در نتیجه ناامیدی و بیزاری از خصوصی‌‌سازی به طور اخص و اصلاحات لیبرالی به طور اعم در کشورهای در حال گذار رشد کرد. این بدبینی به خصوصی‌‌سازی و لیبرالیسم هنوز هم، بر جو سیاسی این کشورها تاثیر می‌‌‌گذارد.

اما نکته مهم این است که در تعدادی از موارد ، خصوصی‌‌سازی نتایج توزیعی مثبتی را به بار آورد. این امر بر آن دلالت دارد که خصوصی‌‌سازی الزاما به نابرابری دامن نمی‌‌‌زند. برای مثال، اجرای برنامه خصوصی‌‌سازی در بولیوی، تا حدودی به خاطر بینش سیاسی و طراحی درست برنامه وتا حدودی به خاطر ثبات اقتصاد کلان این کشور(که در زمینه مسائل مالی به مقامات آزادی عمل قابل ملاحظه‌‌ای را می‌‌‌داد)، به افزایش توام کارآیی و برابری انجامید. با این حال حتی افکار عمومی‌‌‌بولیوی نیز، نسبت به خصوصی‌‌سازی نظر مثبتی ندارد.

اشتغال

خصوصی‌‌سازی عموما با کاهش اشتغال همراه می‌‌‌شود. این کاهش در مواردی بسیار شدید بوده است. کاهش اشتغال بعد از خصوصی‌‌سازی اصولا ادامه می‌‌‌یابد. مطالعه‌‌ای که در ۳۰۸ شرکت‌‌ واگذار شده انجام شده است، نشان می‌‌‌دهد که در سه چهارم موارد اشتغال کاهش یافته است. در زمینه این که کسانی که در جریان خصوصی‌‌سازی اخراج می‌‌‌شوند، بعدا به چه کاری مشغول می‌‌‌شوند، شواهد کافی وجود ندارد. به نظر می‌‌‌رسد که برخی از این شانس برخوردارند که در بخش رسمی، مشاغلی با حقوق بیشتر، ولی ساعات کاری بالاتر، مزایای جانبی کمتر و امنیت شغلی پایین‌‌تر بیابند.

زنان، افرادی با تحصیلات کمتر و به خصوص افراد با سن بیشتر از ۴۵ سال سخت‌‌تر شغل جدید پیدا می‌‌‌کنند. اگر فرض کنیم که کسانی که از کار بیکار می‌‌‌شوند بخش عمده درآمدشان از کار ناشی می‌‌‌شده است، می‌‌‌توان به این نتیجه رسید که خصوصی‌‌سازی حداقل در کوتاه مدت از طریق تاثیر بر اشتغال به بدتر شدن توزیع می‌‌‌انجامد(البته مردم اثر خصوصی‌‌سازی بر اشتغال را بیش از واقع تخمین می‌‌‌زنند).

قیمت‌‌ها و دسترسی

خصوصی‌‌سازی صنایع همگانی عموما به توسعه شبکه و افزایش دسترسی عموم مردم به خصوص فقرای ساکن در شهرها به خدمات شرکت‌‌ واگذار شده، منجر می‌‌‌شود. اما روستاییان فقیر عموما نصیبی نمی‌‌‌برند. این اتفاقی بود که به طور مثال در آمریکای لاتین در پرو، آرژانتین، بولیوی و مکزیک افتاد. افزایش دسترسی، عموما قابل توجه است و نرخ دسترسی به شدت بیشتر از قبل می‌‌‌شود. اما بخش فقیرتر جمعیت به طور نامتناسب از این افزایش دسترسی منتفع می‌‌‌شود.

به علاوه، افزایش در دسترسی عموما با افزایش قیمت تولیدات همراه می‌‌‌شود، زیرا بنگاه‌‌های واگذار شده به بخش خصوصی برای پوشش دادن هزینه‌‌ها مجبورند که قیمت‌‌هایشان را افزایش دهند. در این زمینه کاری از دست دولت بر نمی‌‌‌آید.

می‌‌‌توان ادعا کرد که بخشی از اثر قیمتی از حذف انشعابات غیر قانونی شبکه‌‌های آب و برق ریشه می‌‌‌گیرد. مثلا در آرژانتین ۴۳۶۰۰۰ مورد از ۴۸۱۰۰۰ موردی که بعد از خصوصی‌‌سازی به مشترکان سیستم برق اضافه شدند، کسانی بودند که تا قبل از واگذاری‌‌ها، به طور

غیر قانونی انشعاب گرفته بودند. از نظر اقتصادی واضح است که خصوصی‌‌سازی برای این دسته افراد زیان رفاهی ایجاد می‌‌‌کند. اگر فرض کنیم که اکثریت کسانی که به صورت غیر قانونی انشعاب گرفته بودند از طبقه پایین اجتماع بوده‌اند، به این نتیجه می‌‌‌رسیم که احتمالا بعد از خصوصی‌‌سازی نابرابری افزایش می‌‌‌یابد.

اثرات مالی

درآمد خالصی که در نتیجه خصوصی‌‌سازی برای دولت ایجاد می‌‌‌شود، در اوج واگذاری‌‌ها، به طور متوسط برابر با یک درصد تولید ناخالص داخلی است. هر چند، این رقم در یک سال قابل توجه است، اما نسبت به اندازه کل اقتصاد یا بودجه دولت طی چندین سال رقم ناچیزی است. در برخی از کشور‌‌ها حتی این مزیت خصوصی‌‌سازی که دیگر به شرکت‌‌‌‌های واگذار شده بودجه‌‌ای تعلق نمی‌‌‌گیرد، مورد انتقاد قرار گرفته است(دولت به شرکت‌‌‌‌هایی که خصوصی‌‌سازی نشده باشند از لحاظ مالی کمک می‌‌‌کند، زیرا این شرکت‌‌‌‌ها بدون دریافت سوبسید نمی‌‌‌توانند به فعالیت ادامه دهند یا برای ارائه خدمات با قیمت پایین، باید دولت آن‌‌ها را جبران کند). در واقع، اعطای یارانه برای خدمات زیربنایی عمومی‌ ‌‌مانند انرژی، خط آهن و مخابرات از اهمیت سیاسی برخوردار است. این در حالی است که خدماتی که مشمول یارانه شده و با قیمتی پایین‌‌تر ارائه شوند، اغلب جیره‌بندی می‌‌‌شوند. این مورد، روی رفاه خانوارهای فقیر اثر می‌‌‌گذارد، زیرا بسیاری از آن‌‌ها نمی‌‌‌توانند از این خدمات بهره مند شوند. در واقع حتی می‌‌‌توان ادعا کرد که یارانه‌‌هایی که از طریق گرفتن مالیات فراهم می‌‌‌شوند در درجه اول به نفع افرادی که فقیر نیستند تمام می‌‌‌شوند. زیرا این افراد شانس بیشتری دارند که با دستمزدهای بالا در صنایع مشمول یارانه استخدام شده و خدماتی را با قیمت پایین دریافت کنند.

نکته دیگر این که بسیاری از دولت‌‌ها از درآمدهای حاصل از خصوصی‌‌سازی برای کاهش بدهی عمومی‌‌‌ استفاده کرده‌‌اند. اما این که این درآمدها چگونه توزیع شوند، تابعی از عملکرد مالی دولت است، زیرا حتی زمانی که از درآمدهای ناشی از خصوصی‌‌سازی برای تسویه بدهی‌‌ها استفاده می‌‌‌شود، عدم انضباط مالی می‌‌‌تواند باعث شود که مخارج جاری دولت افزایش یابد، یا حتی به دولت این موقعیت را بدهد که دوباره و بیشتر از قبل، دست به استقراض بزند.

به عنوان مثال، گفته می‌‌‌شود که درآمدهای ناشی از خصوصی‌‌سازی در میانه دهه ۹۰ ، تنها باعث شد که کاهش ارزش پول این کشور به تعویق بیافتد. تا این که بالاخره در سال ۱۹۹۸ ارزش پول برزیل کاهش داده شد. در واقع مزایای مالی که خصوصی‌‌سازی می‌‌‌توانست

در بر داشته باشد در جریان تلاش دولت برای حمایت از پول کشور به هدر می‌‌‌رفت. همین مشکل در آرژانتین نیز تکرار شد. درآمدهای ناشی از خصوصی‌‌سازی در آرژانتین در میانه دهه ۹۰ بسیار قابل ملاحظه بود. اما حتی تزریق این منابع عظیم به بازار هم کافی نبود.

دولت ملی و دولت‌‌های محلی به شدت به استقراض کردن رو آورده بودند. در نهایت درآمدهای ناشی از خصوصی‌‌سازی در جریان سقوط پول رایج و نکول شدن وام‌‌ها در سال ۲۰۰۲ از بین رفتند. این رخدادها اثرات توزیعی منفی قابل توجهی به بار آورد.

نتیجه گیری

اثرات توزیعی خصوصی‌‌سازی بهتر از آن چیزی است که عموم مردم تصور می‌‌‌کنند. اما در کل، دولت‌‌ها از این جنبه خصوصی‌‌سازی غفلت کرده‌‌اند. این در حالی است که سیاست‌‌گذاران به منظور حداقل کردن هزینه‌‌های رفاهی افزایش نابرابری در جریان خصوصی‌‌سازی، باید پیش‌‌بینی‌‌هایی را در دستور کار قرار دهند.

آن‌‌ها باید بدانند که کاهش نابرابری لزوما به کاهش کارآیی نمی‌‌‌انجامد. حتی در دستور کار قرار دادن مسائل مربوط به برابری در کوتاه‌مدت به افزایش کارآیی در میان مدت می‌‌‌انجامد. بنابراین باید سیاست‌‌هایی اعمال شوند که هم برابری و هم کارآیی را برآورده ‌‌کنند. البته در برخی از کشورها ممکن است رویکردی با کارآیی کمتر انتخاب شود و تا جای ممکن از نابرابری (از طریق کاهش فساد و رانت خواری) اجتناب شود و ریسک‌‌ها کاهش یابد. در واقع ممکن است که از این طریق بتوان این دید رایج را که خصوصی‌‌سازی به نابرابری دامن می‌‌‌زند، برطرف کرد. تجربه به ما می‌‌‌گوید که نمی‌‌‌توان نگرانی‌‌های مربوط به اثرات توزیعی خصوصی‌‌سازی را با این توجیه که افزایش نابرابری هزینه‌‌ای است که برای تخصیص بهتر منابع باید پرداخته شوند، نادیده گرفت. ما معتقدیم که پیشبرد اهداف خصوصی‌‌سازی در صورتی که از مسائل اجتماعی غفلت شود غیر ممکن است.

*جان نیلیس متخصص و نانسی بریدسل رییس مرکز توسعه جهانی است.