روند پیدایش دولت‌های رفاه و سیر تاریخی آن

سمیه کریمی*
رفاه اجتماعی مقوله‌ای است که از دیرباز ذهن بشر را به خود مشغول کرده و اندیشمندان زیادی در جهت تحقق این آرمان بشری تلاش کرده و راه‌های مختلفی را برای رسیدن به آن پیشنهاد داده‌اند.

سمیه کریمی*

رفاه اجتماعی مقوله‌ای است که از دیرباز ذهن بشر را به خود مشغول کرده و اندیشمندان زیادی در جهت تحقق این آرمان بشری تلاش کرده و راه‌های مختلفی را برای رسیدن به آن پیشنهاد داده‌اند. از آن هنگام که سقراط در میدان اصلی شهر آتن از سعادت نوع بشر و خیر عمومی سخن می‏گفت و در این راستا مفاهیمی همچون عدالت، خوشبختی، آسایش و امید را مطرح می‌کرد تا زمانی که شاگرد آرمان‌گرایش افلاطون به ‏دنبال طرح مدینه فاضله به‏عنوان سیاستی اجتماعی برای رفاه، امنیت و تامین ایده‏آل‌ها بود، در همگی این دوره‌ها ذهن انسان لحظه‌ای از اندیشیدن درباره رفاه و خوشبختی غافل نبوده است.

به نظر می‌رسد از این تاریخ به بعد هر طرح آرمانی و اتوپیایی که به واسطه فلاسفه، اندیشمندان و عالمان و حکیمان ارائه می‏شود، همواره نسبتی با بشر، جامعه و حکومت داشته و می‏توان آن را سیاستی اجتماعی در راستای رسیدن به یک آرمان ایده‏آل توصیف کرد. چه افلاطون که شهر آرمانی خود را به دست یک حاکم حکیم یا فیلسوف شاه می‏دهد و چه اندیشمندان دیگری چون فارابی، ابن‏سینا، سنت اگوستین، تامس‏مور، هگل و دیگران، همه به نوعی، طرحی از یک جامعه خوب ارائه دادند. البته در دوران تازه و با ظهور مدرنیته در غرب، اندیشمندانی ظهور کردند که دغدغه آرمانی مستحکم‌تر، پخته‏تر و درعین حال منسجم‏تری برای پی‏ریزی یک جامعه خوب و بسامان داشتند.

با ظهور اندیشمندانی نظیر ‌هابز، روسو، لاک و مارکس، دو گفتمان یا الگوی اجتماعی به‏وجود آمد که یکی از عدم دخالت دولت در امور اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی دفاع می‏کرد و دیگری از حضور و دخالت پررنگ دولت پشتیبانی می‏کرد. دسته اول به اندیشه‏های لیبرالی دامن می‏زدند که اندیشمندانی چون جان‏لاک، ژان ژاک روسو، آدام اسمیت، کارل پوپر، فردریش فون‌هایک، رابرت نازیک و... در این دسته جای می‏گیرند و دسته دوم نیز اساسا از آموزه‏های سوسیالیستی و مارکسیستی دفاع می‏کردند. پس از بروز بحران‌های اقتصادی و اجتماعی در دولت‌های لیبرال کلاسیک و نئوکلاسیک، برخی از اندیشمندان علل ظهور و بروز این بحران‌ها را ناشی از هرج ‏و مرجی می‏دانستند که در غیاب دولت به‏وجود آمده است، چرا که اغلب اندیشمندان لیبرال، اعتقادی به دخالت دولت در امور اقتصادی نداشته و دخالت دولت را سرچشمه به‏وجود آمدن فساد، رانت و کاهش انگیزه و خلاقیت در افراد و وابستگی مردم به سیستم دولتی می‏دانستند.

در این میان متفکرانی که به اندیشه دولت رفاه فکر می‏کردند، با اینکه خود را وابسته به تفکر لیبرالیستی می‏دانستند، اما چاره را دخالت دولت در مسائل بهزیستی جامعه می‏دانستند تا تعادلی بین حاکمیت فردگرایی لیبرالیستی و جمع‏گرایی سوسیالیستی برقرار شود.

زمینه‌ها و شرایط پیدایش دولت‌های رفاه

در دهه ۱۹۳۰، به دنبال بروز بحران اقتصادی در جوامع صنعتی، فقر گسترده، گرسنگی و بیماری‌های همه‌گیر میلیون‌ها انسان را به ورطه ناامیدی کشانده بود و رفته‌رفته این اعتقاد شکل می‌گرفت که فقط نیروهای چپ قادر به ارائه راه‌حلی برای مقابله با این مصائب و بدبختی‌ها هستند. شرایط به گونه‌ای بود که به نظر می‌رسید توده‌های مستاصل می‌توانند با شورش‌هایی مهارناپذیر نظام سرمایه داری و دولت‌های موجود در کشورهای صنعتی را سرنگون سازند. در این دوره مبارزه علیه سیاست‌های ضدکارگری به یکی از انگیزه‌های عمومی و مشترک اعتصاب‌های کارگری در همه کشورهای صنعتی تبدیل شده بود. همچنین مطالبات دیگری از قبیل ۸ ساعت کار در روز، بیمه اجتماعی برای کارگران و تقلیل نرخ مالیات را نیز می‌توان از زمره انگیزه‌های مشترک جنبش‌های کارگری در این دوره برشمرد.

این دوره از سویی با تشدید تبلیغات احزاب کمونیستی، افزایش بیکاری و بروز اعتصابات کارگری گسترده و از سوی دیگر با تشدید تنش‌های بین‌المللی و بحران مناسبات اقتصادی و سیاسی دولت‌های صنعتی در عرصه جهانی همراه بوده است.

شرایط اجتماعی و سیاسی کم‌وبیش همسان کشورهای صنعتی و وجود خطر کمونیسم باعث شد که دولت‌های حاکم کشورهای صنعتی آزاد، ناامنی و مخاطره شدید مشترکی را در مواجهه با این شرایط حس کنند. دولت رفاه به دنبال چنین حوادث و نگرانی‌هایی به وجود آمد.

تاریخچه پیدایش دولت‌های رفاه

به لحاظ تاریخی تا قبل از ۱۹۱۴، یعنی زمانی که نخستین موج بزرگ جهانی شدن به پایان خود رسید، دولت رفاه هنوز وجود و حضور چندانی نداشت. این دولت اساسا نهاد و تاسیسی قرن بیستمی است و کشورهای اروپای غربی از جمله پیشگامان گسترش برنامه‌های رفاهی برای پوشش اکثریت بزرگ مردم خود بودند. البته ریشه‌های فکری آن را باید در بیمه‌های ملی و همگانی دوران «اوتوفان بیسمارک» صدراعظم آلمان در فاصله سال‌های ۱۸۸۳ تا ۱۸۸۹ جست‌وجو‌ کرد.

بیسمارک در اوایل دهه ۱۸۸۰ برنامه رفاه اجتماعی جامعی را عرضه کرد که بر اساس آن کارگران در مقابل تصادف، بیماری، بیکاری و پیری بیمه می‌شدند. هدف او از این کار بسط حقوق مدنی و سیاسی کارگران آلمانی نبود، بلکه برعکس وی اندیشه دیگری در سر داشت. او زمانی که سفیر پروس (آلمان) در پاریس بود، از ناپلئون سوم، امپراطور فرانسه، آموخته بود که وفاداری شهروندان حتی به رژیمی اقتدارگرا نظیر امپراطوری روم را می‌توان با توزیع وسیع مستمری‌های اندک دولتی کسب کرد.

زمانی که به وطن بازگشت، تلاش کرد که در آنجا نیز برنامه‌ای مشابه عملی کند. بیسمارک، با اعطای بیمه اجتماعی به کارگران، امیدوار بود که نگرانی دولت در مورد رفاه آنان را نشان دهد. به عبارت دیگر می‌خواست کارگران را از آغوش سوسیال‌دموکرات‌ها بیرون کشیده و به سوی نظامی که مشخصا غیردموکراتیک یا لااقل غیرپارلمانی است، هدایت کند. او این مستمری‌ها را به جای اختیارات سیاسی به مردم می‌داد و نه علاوه بر آنها. بیمه‌های اجتماعی دوران بیسمارک که با هدف تقویت وفاداری کارگران به نظام و ثبات اجتماعی و سیاسی (پیشگیری از بروز انقلاب) پرداخت می‌شد، فقط کارگران صنعتی را پوشش می‌داد.

سیاست‌های بیسمارک به سرعت در سایر کشورهای اروپایی نیز رواج یافت. گرچه هدف اجرای این سیاست‌ها در همه کشورهای اروپایی یکسان نبود.

ایده دولت رفاه به گونه‌ای امروزی برای نخستین بار در کشورهای اسکاندیناوی مطرح و اجرا شد. در کشورهای اسکاندیناوی خدمات رفاهی، که در دهه ۱۹۳۰ آغاز شده بود و تا عصر پس از جنگ ادامه داشت، همچنان رو به گسترش بود. این گسترش نتیجه قدرت فزاینده احزاب سوسیال دموکرات و توانایی آنها در نمایندگی موثر ائتلاف وسیعی از کارگران، دهقانان و طبقات متوسط رو به پایین‌شهری بود. در این قبیل کشورها قدرت از دست نخبگان سنتی جامعه گرفته شد و زمینه برای ایجاد نوعی سیاست اجتماعی گسترده، سخاوتمندانه و برابری‌طلبانه آماده شد.

مشخصه نظام‌های رفاهی کشورهای اسکاندیناوی این است که طیف وسیعی از ابتکارات رفاهی دولت نظیر بیمه عمر و دیگر مزایای سخاوتمندانه در قالب برنامه‌های اجتماعی مشمول تمام شهروندان می‌شود تا به این ترتیب فقرا بی‌حرمت و بدنام نشوند. به طور کلی جنبش سوسیال دموکراسی در اروپا در پیشبرد اندیشه دولت رفاه نقش موثری داشته و کامیاب‌ترین نمونه آن را حزب سوسیالیست سوئد در مدت سی سال حکومت خویش پس از جنگ جهانی دوم، بنا کرده است. در آغاز جنگ جهانی دوم، دولت چرچیل نیز طرحی را برای انگلستان آماده کرد که دربرگیرنده شش محور اصلی نیازهای بشری شامل بهداشت و درمان، غذا، پوشاک، مسکن، سوخت، روشنایی و حمل‏ونقل بود. در این طرح ارائه خدمات بهداشت و درمان رایگان از محل اعتبارات دولتی پیش‏بینی شده بود. همچنین حد کفافی برای هزینه‌های زندگی مردم محاسبه و دولت موظف به تامین این حد کفاف برای همه کسانی که قادر به تامین آن نبودند، شده بود.

با گسترش اندیشه‏های مارشال در اوایل قرن ۲۰ و دیدگاه‌های او در زمینه اقتصاد اثباتی و اقتصاد دستوری، مفهوم دولت‌های رفاه بسط و گسترش بیشتری یافت. وی معتقد بود که اگر قرار باشد سیاست اقتصادی در بهبود رفاه جامعه موثر واقع شود، باید به اقتصاد دستوری و دخالت در مسائل اقتصادی نیز توجه کرد. دیدگاه‌های مارشال و به‌ویژه نظریات شاگردش جان مینارد کینز که به انقلاب کینزی شهرت یافت، زمینه‏های شکل‏گیری دولت رفاهی به شکل امروزی آن را فراهم کرد.

با پیروزی حزب کارگر در انگلستان زمینه‏های عملی عقاید کینزی مهیا شد که با مسافرت کینز به آمریکا و دیدار با روزولت رییس‏جمهور وقت ایالات متحده و تجویز نسخه خود برای دردهای اقتصادی آمریکا، این زمینه‌ها بیش از پیش گسترش یافت به‏طوری که عقاید کینز به سایر کشورهای اروپایی سرایت کرد و عملا به‏عنوان یگانه راه برون‏رفت از بحران‌های اقتصادی تلقی شد که سراسر اقتصاد جوامع سرمایه‏داری را در برگرفته بود.

شکل گیری دولت رفاه در آمریکا از سال ۱۹۳۳ با اجرای برنامه‌ای موسوم به نیودیل از سوی روزولت آغاز شد البته این برنامه با آنچه که به عنوان برنامه‌های دولت رفاه در اروپا شناخته می‌شد، متفاوت بود. برخلاف برنامه‌های دولت رفاه در اروپا که بیشتر به حمایت از مصرف کنندگان می‌پرداخت، برنامه‌های دولت رفاه در آمریکا به حمایت از تولیدکنندگان می‌پرداخت.

وظایف و مسوولیت‌‌های دولت‌های رفاه در کشورهای مختلف

تنوع دولت‌های رفاه را می‌توان در وسعت نقش دولت و شیوه مداخله‌ای که از مقامات آن انتظار می‌رود، دید. در بعضی از کشورها، دولت نقش عمده‌ای بر عهده دارد، در حالی که در برخی دیگر نقش کمتری ایفا می‌کند و بیشتر انتظار می‌رود که اشخاص و موسسات خیریه ابتکار عمل نشان دهند. مثلا در کشورهای اسکاندیناوی دولت نقش بسیار فعالی بر عهده دارد و شهروندانش را از گهواره تا گور از مزایای فراوان و سخاوتمندانه برخوردار می‌سازد تا بتوانند بر مخاطرات غلبه کنند. ایالات متحده آمریکا دولت رفاه بسیار محدودتری دارد. این دولت، برای گروه‌های خاصی از شهروندان (از قبیل اعضای سابق ارتش و سالمندان) مزایا و بیمه‌هایی را در نظر می‌گیرد که با سیاست اجتماعی نظام‌های اروپایی قابل مقایسه است، در حالی که سایر انواع بیمه (از قبیل بیمه بهداشت و درمان) تنها به شکل خصوصی و داوطلبانه وجود دارند. اگر چه کشورها از حیث مقدار و محدوده مزایای رفاهی اعطا شده به شهروندان متفاوتند، ولی ترتیب مسائل هم در کشورهای گوناگون تا حدودی فرق می‌کند. مثلا، در انگلستان بیمه بهداشت و درمان در یک نظام ملی سازمان یافته دولتی عرضه می‌شود. در آلمان بیمه بهداشت و درمان از طریق انواع طرح‌های بیمه تامین می‌شود، که بسیاری از آن ظاهرا خصوصی هستند، ولی عضویت در آنها اجباری است. در ایالات متحده آمریکا بیشتر مردم بیمه بهداشت و درمان را از طریق انواع مختلف طرح‌های داوطلبانه خصوصی و شغلی به دست می‌آورند، در حالی که دولت کسانی را که خیلی پیر یا خیلی فقیرند تحت پوشش قرار می‌دهد. همچنین در این کشور، سازمان‌های خیریه و ابتکار عمل اشخاص نقش مهمی ایفا می‌کنند و عملا آنچه را که در جای دیگر بر عهده دولت است، فراهم می‌آورند. باید توجه داشت که دولت رفاه تحت هر شرایطی و به صرف تامین پاره‌ای خدمات رفاهی از سوی نهادهای دولتی شکل نمی‌گیرد، بلکه شکل‌گیری آن مستلزم وجود ساختارهای اقتصادی و سیاسی معینی است که اساسا در کشورهای صنعتی دارای نظام اقتصادی آزاد یافت می‌شود.

به همین دلیل دولت‌رفاه به معنی واقعی آن در کشورهای جهان سوم پا نگرفت. فقدان ساختار سیاسی مناسب (دموکراتیک) در این کشورها سبب شد تا حرکت به سمت دولت رفاه در این کشورها به پوپولیسم منجر شود. در عصر ما به اقتضای جبر اجتماعی، تقریبا همه دولت‌های صنعتی سرمایه‌داری برای حفظ موجودیت خویش به خدمات عمومی فراوان تن داده‌اند و به صورت دولت‌های رفاه درآمده‌اند. به بیان دیگر فشار سازمان‌های کارگری و احزاب کمونیست و سوسیال دموکرات در داخل و فشار نهضت‌های انقلابی و آزادی بخش در خارج، آنها را وادار کرده تا توجه بیشتری به دولت رفاه داشته باشند.

* [e-mail]