نیازهای قانونگذاری ایران در حوزه «حقوق و اقتصاد»
بخش نخست
گسترش افق‌های قانون‌گذاری و استفاده از ظرفیت‌های نوین دانشی در امر سیاست‌گذاری و وضع قوانین، از ویژگی‌های قانون‌گذاری بهینه است که به جامعیت و پایدار ماندن قوانین و مقررات می‌انجامد. حوزه مطالعاتی «حقوق و اقتصاد» یک افق نوین و از پیامدهای نگرش تلفیقی و بین رشته‌ای به علوم است که طی چهار دهه اخیر از رشد چشمگیری برخوردار شده است. هدف این گزارش معرفی اجمالی ظرفیت‌های این حوزه، کاربردهای آن در امر قانون‌گذاری و نشان دادن کاستی‌های نظام تقنینی ایران با توجه به دستاوردهای این نگرش است.

مبانی و محتوای نگرش «حقوق و اقتصاد»
تنظیم روابط اقتصادی درون اجزای دولت و بین دولت و فعالان اقتصادی به واسطه نظام حقوقی و در قالب قوانین و مقررات صورت می‌گیرد. از سوی دیگر عمده قوانین (حتی در حوزه‌های سیاسی، فرهنگی و غیره) پیامدهای اقتصادی مستقیم و غیرمستقیم دارند. از این رو است که تقنین بهینه اقتضا می‌کند هر قانون با آگاهی از پیامدهای اقتصادی آن و هماهنگ با پیکره مقررات مالی، تجاری، صنعتی وغیره تدوین و تصویب شود. بنیانگذاران محتوایی مدرن و متفکران و بزرگ اروپا در قرن هجدهم (ماند آدام اسمیت، دیوید هیوم و غیره)‌ نیز که پیش از عصر روشنفکری و تفکیک علوم می‌زیستند، در چهار زمینه اصلی علوم اجتماعی یعنی اخلاق، فلسفه سیاسی، اقتصاد و حقوق صاحب‌نظر بودند. به‌گونه‌ای که مثلا نظریه‌پردازی ایشان در حوزه اقتصاد با لحاظ شناخت مبانی اخلاقی، قواعد حقوقی و نظام سیاسی سازگار با نظریات اقتصادی بود. پیش از این در عصر تمدن اسلامی نیز حکمت عملی (در مقابل حکمت نظری که شامل طبیعیات، ریاضیات و الهیات بود) سه‌شعبه درهم تنیده داشت که عبارت بودند از: اخلاق، اقتصاد (تدبیر منزل) و سایست (سیاست مدن).
شکل‌گیری نگرش «حقوق و اقتصاد» مانند بسیاری از دیدگاه‌های بین رشته‌ای، ریشه در آشکار شدن ضعف نظام تفکیک علوم جدید داشت. عامل عمده‌ای که باعث این تغییر شد، عدم جامعیت تبیین‌ها و همچنین نتایج سیاستی بود به گونه‌ای که در تحلیل اوضا اقتصادی یک جامعه یا ارائه نسخه‌های سیاستی، از عناصر مهمی چون ساختار سیاسی، نظام حقوقی و بسترهای فرهنگی آن جامعه غفلت می‌شد. شکست الگوهای تک‌بعدی غرب برای توسعه‌یافتگی دیگر جوامع، مصداق بارز ناکارآمدی نظام علوم اجتماعی جدید بود. نمونه‌ای از پرسش‌هایی که منوجب رواج مطالعات حقوق و اقتصاد شد به شرح زیر است:
پذیرش چه ترکیبی از حقوق مالکیت فکری در یک کشور در حال توسعه به رشد اقتصادی منجر می‌شود؟
چه اصلاحاتی در قانون کار به طور همزمان اهداف رشد اقتصاد و امنیت شغلی کارگران را بهبود می‌بخشد؟
آیا وضع مسوولیت‌های سخت بر بنگاه‌ها برای خسارت یا آسیب کالای تولیدی به مشتری، به نفع کل اقتصاد است یا استفاده از روش‌های بیمه‌ای؟
معیار شبه‌انحصاری بودن یک بنگاه در قانون ضدانحصار چیست؟
آیا وضع مجازات‌های خشن‌تر در تمامی موارد به کاهش جرم منجر می‌شود؟
تاثیر کاهش اختلال‌های قیمتی، ارزی و تعرفه‌ای در کاهش فساد اقتصادی چقدر است؟
همین معضلات واقعی (مانند ضعف حقوق خصوصی و شکست بازار، هزینه‌های معاملاتی و اجتماعی وغیره) بود که موجب شکل‌گیری حوزه جدید مطالعات شد. نقطه آغازین مطالعات «حقوق و اقتصاد» را غالبا به مقاله معروف کوز در سال ۱۹۶۰ با نام «معضل هزینه اجتماعی» برمی‌گردانند. محتوای دیدگاه کوز آن بود که در اقتصادی بدون هزینه‌های معاملاتی، توزیع اولیه حقوق راه‌حل مناسبی برای مشکلات رفاهی (مانند آثار خارجی منفی مثل آلودگی محیط ناشی از فعالیت بنگاه) به شمار نمی‌رود، زیرا حقوق اولیه که توسط قانون وضع شده، می‌تواند از طریق مبادلات داوطلبانه با توزیع شود. به عنوان نتیجه معکوس، در جهان واقعی که هزینه‌های معاملاتی وسیعی وجود دارد، توزیع اولیه حقوق قانونی با اهمیت است، زیرا ممکن است هزینه‌های معاملاتی بالا مانع از خرید و فروش حقوق و امتیازها شود.
دومین گام موثر در گسترش مباحث اقتصاد و حقوق توسط پوزنر و پس از انتشار کتاب معروف «تحلیل اقتصادی حقوق»‌ در 1973 بود. وی گرچه چهره شناخته‌شده‌ای در نظام قضایی ایالات متحده بود، اما به جهت تسلط نظری، باب جدیدی از تلفیق دستاوردهای علم اقتصاد با نظام حقوقی را گشود. طی دهه‌های 1980 و 1990 پدید آمدن نیازهای واقعی در حوزه‌های تصمیمات حقوقی و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی موجب شد که ادبیات این حوزه نوظهور رشد چشمگیری داشته باشد و دانشگا‌ه‌های معتبر جهان به تاسیس رشته‌ای مستقل برای مطالعات حقوق و اقتصاد اقدام کنند.
در این گزارش، مرور کوتاهی بر نگرش‌های اصلی و محتوای این حوزه خواهیم داشت. به طور کلی دو نگرش اساسی در مطالعات حقوق و اقتصاد وجود دارد.
الف) حوزه حقوق اقتصادی
این حوزه بیشتر در پاسخ به کاستی‌های اقتصاد بازار در تحقق اهدافش اشاره دارد و موضوعات شکست در کارآیی اقتصادی (انحصارها، آثار خارجی منفی در تولید و مصرف، اطلاعات نامتقارن، مقررات‌گذاری در کالاهای عمومی و...) یا ناکامی در عدالت توزیعی و تعارضات احتمالی این دو هدف را پوشش می‌دهد. در این حوزه وضع قوانین یا مقرراتی برای ترمیم ناکارآیی‌های اقتصاد بازار پیشنهاد می‌شود.
ب) حوزه تحلیل اقتصادی حقوق
قواعد حقوقی و قضایی را چنان تنظیم می‌نماید که به تخصیص بهینه منابع و افزایش ثروت در جامعه منتهی گردد. در این نگرش هر چند اصلاح نظام حقوقی و قضایی محور است، اما آنچه معیار اصلاح را مشخص می‌کند، نتایج است که از تحلیل‌های اقتصادی حاصل می‌شود و به عبارت دیگر این هدف کارایی اقتصادی است که جهت‌گیری‌های حقوقی را مشخص می‌کند.
رویکرد تحلیل اقتصادی حقوق را می‌توان در قالب دو شیوه تحلیل توصیفی و هنجاری تفکیک نمود. شیوه توصیفی به این نکته می‌پردازد که نظام حقوقی حاکم بر جامعه چه ارتباطی با تحقق اهداف اقتصادی و وضعیت کارا و بهینه دارد. روشن است که حتی در صورتی که قواعد حقوقی جامعه با مبنایی غیر از دانش اقتصاد تدوین شده باشد، قطعا یا به عنوان یک عامل تسریع‌ بخش و تقویت‌کننده پیشرفت‌های اقتصادی اثرگذار است یا به عنوان یک مانع و عنصر کندکننده. در مقابل هدف شیوه تحلیل هنجاری آن است که نشان دهد چگونه باید نظام حقوقی را در خدمت اهداف اقتصادی قرار داد. شاید بتوان مجموع رویکرد دوم را مظهر سلطه‌طلبی و زیاده‌خواهی اقتصاد نسبت به دیگر حوزه‌های نظام اجتماعی دانست. محتوای مطالعات حقوق و اقتصاد را می‌توان از زاویه دیگری نیز دسته‌بندی نمود و آن جای دادن آن در قالب شعبه‌ای از دانش حقوق یا دانش اقتصاد است. بر اساس یک نوع دسته‌بندی می‌توان شاخه‌های دانش حقوق داخلی یا ملی را بر اساس نمودار 1 نشان داد.
براساس این دسته‌بندی برخی از صاحبنظران، حقوق اقتصادی را در زمره حقوق عمومی و به ویژه گسترش حقوق اساسی می دانند که به مسائلی چون نگرش اقتصادی مندرج در قانون اساسی، نحوه ارتباط افراد با حاکمیت (از بعد اقتصادی) و ارتباط قوای سه‌گانه در حوزه اقتصاد می‌پردازد (رویکرد اول).
گروه دیگری از صاحب‌نظران، حقوق اقتصادی را از جمله حقوق خصوصی و صورت تکامل یافته و پیچیده حقوق تجارت در عصر جدید می‌دانند و بیشتر به مباحث مالکیت، قراردادها و شرکت‌ها اشاره می‌کنند (رویکرد دوم). البته نظر هر دو گروه به معنای عدم تاثیر مطالعات حقوق و اقتصاد در شاخه‌هایی چون حقوق بین‌الملل یا حقوق جزا نیست. در این میان برخی نیز جایگاهی مستقل برای این رشته قائل‌اند که اساسا در تقسیم‌بندی رایج حقوق به خصوصی و عمومی نمی‌گنجد. (رویکرد سوم). در این میان می‌توان رویکرد چهارمی شامل برخی موضوعات حقوق خصوصی و بعضی مقولات حقوق عمومی در نظر گرفت که شمول و جامعیت بیشتری دارد.
در تقسیم‌بندی‌های دانش اقتصاد،‌ اگرچه موضوعات اقتصاد و حقوق ارتباط عمده‌ای با حوزه اقتصاد خرد (به ویژه بررسی کارآیی بنگاه، رفاه مصرف‌کننده، بازارهای رقابت و انحصار و انواع قیمتگذاری‌ها) و اقتصاد بخش عمومی (به ویژه بررسی مالکیت و مداخلات دولت، بودجه و همچنین عرضه خدمات عمومی) دارد، اما به دلیل حاکمیت روش انتزاعی نظری در اقتصاد متعارف و کم‌مهری به ملاحظات غیراقتصادی، نمی‌توان ردپای مباحث حقوقی را به روشنی نشان داد.
حوزه‌های سیاستی و قانونگذاری در نگرش حقوق و اقتصاد
پس از مروری بر مبانی و محتوای نگرش اقتصاد و حقوق و پیش از پرداختن به کاستی‌های قانونگذاری ایران، لازم است حوزه‌هایی از این نگرش را که نقش و تاثیر مهم‌ترین در اصلاح نظام اقتصادی دارند معرفی کنیم. این حوزه‌ها عموما ناظر به موضوعاتی است که به دلیل نیازهای عملی اقتصادهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، حجم قابل‌توجهی از ادبیات نظری را نیز به خود اختصاص داده است. به بیان دیگر حوزه‌هایی از مطالعات اقتصاد و حقوق مورد توجه است که در عمل ارتباط روشنی با سیاست‌گذاری و قانونگذاری (به عنوان یکی از وظایف اصلی قوه‌مقننه و مجریه) دارد. بر این اساس بسیاری از زیربخش‌های خرد این نگرش (مانند مطالعه صنایع مختلف) و همچنین حوزه‌های کاملا تئوریک (مانند روش‌شناسی) با توجه به هدف این گزارش در فهرست زیر ذکر نشده است. در طبقه‌بندی حوزه‌ها از «دائره‌المعارف نوین اقتصاد و حقوق» نیز استفاده شده است.
الف)‌حقوق خصوصی اقتصادی
این گروه از قواعد حقوقی ناظر به تنظیم روابط میان عموم فعالان اقتصادی و روشن شدن مرزهای دولت و بازار است. مهم‌ترین ابعاد حقوق‌خصوصی در حوزه اقتصاد عبارتند از:
اول )‌ حقوق مالکیت
- مالکیت عمومی- خصوصی: تدوین نظریه منسجم درباره حدود مالکیت عمومی، شیوه مداخله و نقش دولت در مالکیت‌های عمومی، اصلاح ناکارآیی تملک‌های دولتی و عمومی، تصریح دقیق و ضمانت حریم مالکیت خصوصی، حدود مداخله دولت و جبران خسارات به مالکیت خصوصی، چارچوب‌های بهره‌مندی از مالکیت خصوصی، رسمیت و مستند ساختن مالکیت بنگاه‌ها و عوامل تولید.
- حق مالکیت مادی- فکری: تدوین قانون بومی حمایت از مالکیت به ویژه مالکیت فکری (مالکیت ادبی، صنعتی، علمی و هنری) با در نظر گرفتن لوازم حقوقی و پیامد‌های آن در اقتصاد داخلی و در تعامل با اقتصاد جهانی و تعیین ضوابط آن در راستای رشد اقتصادی و رعایت حقوق اجتماع.
دوم) حقوق قرارداد‌ها
تدوین و بازنگری در نظام قرارداد‌های اقتصادی با توجه به فرآیند جهانی شدن اقتصاد و تدوین مقررات جامع در خصوص رسمیت، انواع و ضوابط قرارداد‌ها، معاملات و عقود و اصلاح موارد نقض قرارداد و عدم شفافیت آن با هدف امنیت و توسعه اقتصادی، در انطباق با اصول حقوقی اسلام. در این میان تدوین حقوقی ضوابط نظام قراردادهای کار و دستمزد با لحاظ همزمان تسهیل رونق اقتصاد، عدالت اجتماعی و امنیت شغلی نیروهای مولد با انعطاف‌پذیری نسبت به انواع صنایع، مناطق،‌ بازدهی کار، دوره‌های رکود و رونق و... از اهمیت خاصی برخوردار است.
سوم)‌ حقوق شرکت‌ها
بازنگری در مبانی حقوق شرکت‌ها در اقتصاد نوین (نظام اقتصاد ملی و نظم بین‌الملل)، بازسازی حقوق شرکت‌ها در ایران براساس تجربیات جهانی و بازنگری در بخش‌هایی از حقوق تجارت، با هدف روزآمد کردن روابط حقوقی موردنیاز شرکت‌ها، محوریت شرکت‌های غیردولتی در رشد اقتصادی و رقابت‌پذیری بین‌المللی.
چهارم) حقوق مسوولیت مدنی
استخراج قانون و مقررات منسجم، عادلانه و معطوف به رشد اقتصادی درباره مسوولیت کیفری فعل غیر (با تاکید بر محصولات و خدمات تولیدی) و بیمه ناشی از جراحات محیط کار یا آسیب ناشی از کالاهای تولیدی.
ب) حقوق عمومی اقتصادی
این گروه از قواعد نیز ماهیت حقوقی دارند، اما در جهت اهداف دولت و اعمال کنترل بخش عمومی و هدایت فعالان غیردولتی تنظیم شده‌اند. به بیان دیگر حقوق عمومی، قواعد نوینی برای پوشش شکست‌های بازار به ویژه در تامین کارآیی و عدالت است.
مهم‌ترین این قواعد به شرح زیر است:
اول)‌ حقوق رقابت
تدوین قانون تشویق، تسهیل و تضمین رقابت و مقابله با انحصار و بررسی کارکردهای اصلی، ساختار بهینه، پشتوانه قانونی و ضمانت اجرای شورای رقابت در فرآیند انحصارزدایی و تشویق رقابت اقتصادی به ویژه در خدمات عمومی (مانند مخابرات، آب و برق، حمل و نقل و غیره).
- نهاد نظام‌بخش: کارآیی خصوصی‌سازی و کاهش هزینه اقتصادی و اجتماعی و فساد آن تحقق نخواهد یافت مگر از طریق تشکیل نهاد مقررات‌گذار یا نظم‌بخش و بررسی نظری و تجربی ساختار و جایگاه سازمانی آن، ترکیب اعضا و تمرکز یا عدم تمرکز آن در صنایع مختلف و ضوابط حاکم بر تصمیمات بهینه آن.
- دادگاه نظم‌بخشی: تدوین مبانی تصمیم‌گیری و سازوکار دادگاهی ویژه و تخصصی که در فرآیند آزادسازی و خصوصی‌سازی به شکایات و تخلفات بنگاه‌های عمومی و خصوصی یا نهاد نظم‌بخش رسیدگی خواهد کرد، از پیش‌نیاز‌های رایج در حقوق رقابت است. از آن جمله است: تعیین شیوه‌های بهینه‌ حسابرس بنگاه‌هایی که واگذار شده یا تحت شمول نظم‌بخشی قرار می‌گیرند با هدف نظارت بر تعهدات مندرج در قرارداد واگذاری، رعایت سایر مقررات، مقابله با فساد و تضمین بهره‌وری.
منبع: مرکز پژوهش‌های مجلس