لزوم شفافیت قانون در اعطای مجوز

امیرحسین امین آزاد با تشریح اثرگذاری نامطلوب فعالیت‌های موسسات غیرمجاز در بازار پول، بر لزوم شفافیت و همگرایی در قانون برای جلوگیری از به وجود آمدن موسسات اعتباری تاکید کرد. به گفته او، در حال حاضر برخی نهادها می‌توانند بدون نیاز به مجوز بانک مرکزی، برای فعالیت موسسه‌های پولی اجازه فعالیت صادر کنند، این در حالی است که هنگامی وضعیت این موسسات رو به وخامت می‌رود، مسوولیت بر عهده بانک مرکزی قرار می‌گیرد. این کارشناس اقتصادی تاکید می‌کند که برای جلوگیری از این اشتباه، در مرحله اول باید قانون کامل و جامع تنظیم شود و بعد در مرحله دوم از مسوولان و متولیان در همه بخش‌ها، نیروی انتظامی، قوه قضائیه و بانک مرکزی بخواهیم که به اجرای قانون اهتمام ورزند.

یکی از وجه‌های اثرگذاری موسسات غیرمجاز، بر شاخص‌های اقتصادی بوده است، در این خصوص برخی تحلیلگران معتقدند از دلایل بالا ماندن نرخ سود، فعالیت‌های این موسسات غیرمجاز بوده است. مکانیزم اثرگذاری این موسسات بر نرخ سود چگونه بوده و آیا با ساماندهی این موسسات می‌توان امیدوار بود که نرخ سود کاهش پیدا کند؟

قطعا یکی از اثرات مستقیمی که این موسسات در بازار پول داشته‌اند اثر گذاری آن بر نرخ سود بوده است. نهادهای غیرمجاز روی نرخ سود تاثیر دارند. این نهاد‌ها مدیریت منابع و مصارف درستی ندارند و نظارتی بر آنها انجام نمی‌شود بنابراین به‌صورت روشن مشخص نیست منابعی که از محل سپرده‌های مردم جمع می‌کنند به چه مصارفی می‌رسد. در خیلی از این نهادها بررسی‌هایی که بانک مرکزی انجام داده است نشان می‌دهد بسیاری از منابع مردم حیف و میل شده است. منابعی که با عنوان سپرده دریافت شده است در حقیقت طی یک جریان مالی که در این نهادها اتفاق افتاده از بین رفته و این موسسات کسری سنگینی از سمت منابع مردمی دارند.

در نتیجه این نهادها با مشکل نقدینگی مواجه شدند و برای حل مشکل نقدینگی خود به اجبار سپرده‌های بعدی را با نرخ سود بالاتر دریافت کرده‌اند که این شرایط، قاعده بازار را به هم زده است. از این منظر قطعا روی نرخ سود بازار پول موثر بوده‌اند. چون زمانی که یک نهاد به‌عنوان یک بازیگر نرخ سود بالاتر ارائه می‌دهد سپرده گذاران ترغیب می‌شوند که سپرده‌های خود را از نهادهای دارای مجوز خارج کرده و به نهاد بدون مجوز منتقل کنند. این قاعده بازی را به هم خواهد زد و در نتیجه به طریق اولی تاثیر منفی بر نرخ سود سپرده‌ها خواهد گذاشت. اما پاسخ دادن به سوال دوم شما به این راحتی نیست. از نظر من این اتفاق نخواهد افتاد. وضعیت نرخ سود سپرده‌ها در شرایط فعلی متاثر از یکسری عواملی است که بخشی از آن به فعالیت نهادهای بدون مجوز بر می‌گردد. بخش مهم دیگر آن به مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌ها بر می‌گردد. تا زمانی که مشکلات ساختاری ترازنامه بانک‌ها حل نشود امکان اینکه در آینده نزدیک نرخ سود سپرده‌ها کاهش پیدا کند، به نظر من دور از انتظار است.

نحوه تعامل بخش غیرمجاز بازار پول با دیگر بانک‌ها چگونه بوده و آیا ارتباطی میان بخش رسمی و غیررسمی وجود داشته است؟

اگر از این منظر به قضیه نگاه کنیم که بخشی از منابع بانک‌های ما در نهاد‌های بدون مجوز ذخیره شده است؛ پاسخ قطعا بله است. اثر گذاری این موسسات بر بازار پول بدون تردید است. اما باید دید از چه زاویه‌ای به قضیه نگاه می‌کنیم. منابعی که این موسسات جذب می‌کردند از درون بازار متشکل بود و برای نگهداری آن قطعا به بخشی از بازار با مجوز متکی بوده‌اند. اما در نهایت این نقدینگی است که تاثیرات خود را چه در موسسات با مجوز و چه بدون مجوز خواهد گذاشت چون در اقتصاد در حال گردش است. نکته مهم اثرگذاری این موسسات از طریق نرخ سودی است که باعث میزان رشد سپرده‌ها به شکل سرسام‌آوری شده است.

همان‌طور که مستحضرید، آیتم اساسی نقدینگی، سپرده‌های مردم نزد بانک‌هاست و به این ترتیب و به شکل کاغذی، با سند‌هایی که در بانک‌ها صادر می‌شود، ارقام نقدینگی رشد تصاعدی به خود می‌گیرد. در نتیجه این موسسات غیرمجاز به‌طور مستقیم با افزایش نرخ سود، نظام بانک‌ها را با مشکل مواجه کرده‌اند و به‌طور غیر مستقیم باعث افزایش تصاعدی نقدینگی در اقتصاد کشور شده‌اند. البته نکته دیگری هم باید در نظر گرفت و آن مخاطراتی است که برای سپرده‌گذاران ایجاد کرده‌اند. چرا که این نهادها به‌طور علمی مدیریت نمی‌شوند بنابراین مشخص نیست که منابع مردم کجا‌ها مصرف شده است و احتمال ورشکستگی و ناتوانی در بازپرداخت سپرده‌های مردم وجود دارد. و این ناتوانی از بازپرداخت سپرده‌های مردم می‌تواند منجر به بحران یا ناامنی اجتماعی شود.

چرا ساماندهی این موسسات به فعالیتی زمانبر تبدیل و باعث شد اعتراضات به شکل خیابانی نیز مشاهده شود؟

سال ۸۳ که قانون تنظیم بازار غیر متشکل پولی به تصویب مجلس رسید، قانون‌گذار یک فرصت کوتاهی را در نظر گرفته بود تا آیین‌نامه به تصویب هیات وزیران برسد. تصویب این آیین‌نامه‌ها از سوی هیات وزیران تاخیر زیادی داشت. در برخی موارد دو تا سه سال طول کشید تا این تصویب صورت بگیرد. یک فرصت طلایی در این میان به وجود آمد تا به‌شدت این موسسات گسترش پیدا کنند. وقتی شما یک تعاونی اعتبار یا یک صندوق قرض الحسنه کوچک دارید که یک شعبه دارد و تعداد محدودی افراد نزد آن پول سپرده‌گذاری کرده‌اند، متوقف کردن فعالیت آن کار سختی نخواهد بود. شما نهایتا با چند صد سپرده گذار طرف هستید که می‌توانید از محل فروش دارایی‌های موسسه به راحتی بازپرداخت سپرده‌ها را انجام دهید.

اما زمانی که اندازه نهاد غیرمتشکل بزرگ شد، مانند مطلبی که آقای دکتر سیف در مورد تعاونی اعتباری ثامن‌الحجج اشاره کردند، که تعداد شعبه ۵۰۰ و حدود ۱۳ هزار میلیارد تومان سپرده وجود داشت، اصولا ساماندهی آن، کار به این راحتی نیست و نمی‌توان با یک بخشنامه فعالیت آن را متوقف کرد. زیرا ساماندهی این سپرده‌ها نیازمند برنامه مشخصی است و همچنین رقم بازپرداخت سپرده‌ها رقم قابل‌توجهی است و این حجم سپرده‌ها باید ساماندهی شود. در این خصوص قانونی وجود ندارد که این اجازه را به بانک مرکزی بدهد و سپرده‌ای که یک تعاونی گرفته را خود بازپرداخت کند. قاعدتا باید مرحله تصفیه طی شود و دارایی‌ها به فروش برسد و از محل فروش این دارایی‌ها سپرده‌های مردم بازپرداخت شود. این فرآیند زمانبری است و قاعدتا اعتراضاتی را ایجاد می‌کند. یکی از دلایلی که برخورد با این نهاد‌ها به تاخیر افتاد، نگرانی در مورد این موضوعات است که اگر این نهاد تعطیل شود، با سپرده گذاران چگونه باید رفتار کرد.

مکانیزم دخالت بانک مرکزی برای حل و فصل مشکل موسسات غیرمجاز چگونه بوده است؟

قانون‌گذار بانک مرکزی را مسوول ساماندهی این موسسات می‌داند. قانون تنظیم بازار غیرمتشکل وظایف را بر عهده بانک مرکزی گذاشته است. اینکه وظیفه بانک مرکزی ساماندهی موسسات است، صحت دارد. اما اینکه برای انجام وظیفه چقدر اختیار دارد یک بحث دیگر است. جایی قانون‌گذار خیلی مجمل و کوتاه به این موضوع پرداخته است بنابراین این ایرادات در قانون وجود دارد. به عنوان مثال تعاونی اعتبار یک شخصیت حقوقی مستقل است. اگر این تعاونی اعتبار بخواهد منحل شود چه مراحلی را باید طی کند؟ این بحثی است که در قانون شرکت‌های تعاونی اعتبار یا قانون بخش تعاونی مصوب سال ۷۷ آمده است. اما در قانون پولی و بانکی به آن اشاره‌ای نشده است. قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی به وضوح نمی‌گوید که چگونه می‌توان این تعاونی‌ها را منحل کرد و مدیران تصفیه‌ای چگونه باید تعیین شوند.

بنابراین به‌رغم اینکه قانون‌گذار بانک مرکزی را موظف به ورود به این عرصه می‌داند، اما بانک مرکزی اختیارات نظارتی کافی را ندارد. بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، اگر بانک مرکزی قدرت پرداخت یک بانک را در مخاطره ببیند، می‌تواند اعمال قانون کرده، مدیران آن را برکنار کرده و مدیران جدید برای بانک ناتوان شده، تعیین کند. ولی در مورد یک شرکت تعاونی قانون‌گذار چنین اختیاراتی برای بانک مرکزی در نظر نگرفته است. درحالی‌که وظیفه نظارت را برعهده بانک مرکزی قرار داده است. این از قسمت‌هایی است که از لحاظ قانونی مشکلاتی دارد، اما بانک مرکزی تلاش کرده با همه محدودیت‌هایی که به لحاظ قانونی وجود دارد سعی کند برای ساماندهی از طریق مختلف اقدامات لازم را انجام دهد. بخشی از این اقدامات شامل منحل کردن این نهاد‌ها و بخش‌هایی دیگر نیز از طریق تجمیع نهادهای کم‌توان‌تر با نهادهای بزرگ‌تر است تا این معضل بیست ساله کشور را حل کند.

این دخالت باعث خوش‌بینی در سپرده‌گذاران نمی‌شود که هر جایی سپرده گذاری کنند در نهایت بانک مرکزی پاسخگو خواهد بود؟

این نکته مهمی است که سبب یک مخاطره اخلاقی خواهد شد. در حقیقت ممکن است این اطمینان برای مردم به وجود بیاید که هر جایی سرمایه‌گذاری کنند و به مجاز یا غیرمجاز بودن آن توجه نکنند بانک مرکزی موظف است بازپرداخت سپرده‌های آنها را تضمین کند. البته بانک مرکزی سعی کرده است که این قاعده را انجام ندهد. در مورد نهادهایی که اخیرا با مشکل مواجه شده‌اند مانند تعاونی فرشتگان نیز چندین بار اعلام کرده است که از محل دارایی‌های این موسسات بازپرداخت‌ها انجام خواهد شد. بانک مرکزی ممکن است کمک موقتی انجام دهد و خط اعتباری برای تسریع حل و فصل این مشکل در نظر بگیرد تا مشکل سپرده گذاران خرد حل شود اما پرداخت بدهی‌های تعاونی‌های غیرمجاز برعهده خودشان است و قرار نیست بانک مرکزی از دارایی‌های خود که در واقع دارایی‌های کشور است هزینه کند. قرار نیست هزینه یک نهاد بدون مجوز از سوی همه مردم پرداخت شود بلکه باید افرادی که این خسارت را وارد کرده‌اند تاوان آن را پرداخت کنند. اگر غیر از این باشد عده دیگری نیز ترغیب می‌شوند که از این مسیر بروند و در انتها گمان کنند خسارتی که به کشور و مملکت زدند از سوی نهادی با هزینه‌های عمومی جبران می‌شود.

برخی معتقدند که نبود رویکرد مشترک میان سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها و بانک مرکزی باعث ایجاد این نهادهای غیرمجاز شده است. آیا این موضوع درست است و برای جلوگیری از تکرار این اشتباه چه باید کرد؟

بحث هماهنگی نیست. یکبار برای همیشه باید تکلیف در این کشور روشن شود که آیا نهادی که می‌خواهد سپرده گیری از عموم مردم کند باید مجوز بانک مرکزی را داشته باشد یا هر مجوزی از هر نهادی داشته باشد می‌تواند فعالیت خود را انجام دهد. این نکته‌ای است که هنوز به اجماع نرسیده است. یعنی حتی قوه قانون‌گذار هم در بحث قانون برنامه ششم در ماده‌ای تعدادی از صندوق‌های قرض الحسنه را از گرفتن مجوز بانک مرکزی مستثنی کرده است. این حرکت به این معنا است که حتی قانون‌گذار هم به قطعیت نرسیده که سپرده گیری از عموم مردم یک مطلب مخاطره انگیزی برای سیستم اقتصادی کشور است و حتما باید با نظارت بانک مرکزی صورت بگیرد. این موضوع در سال‌های قبل نیز وجود داشت. زمانی که یک تعاونی اعتبار پذیرفته می‌شود و مجوزی از سوی نهادی غیر از بانک مرکزی به آن تعلق می‌گیرد، یعنی هنوز قاعده‌ای که عملیات بانکی نیازمند مجوز بانک مرکزی است، پذیرفته نشده است.

باید یک اجماعی در کل کشور پدید بیاید که بر اساس آن همه بپذیرند فقط بانک مرکزی مسوول این کار است و تمام اختیارات هم شامل بانک مرکزی شود. براین اساس و با وجود مشکلات قانونی که وجود دارد بازهم احتمال تاسیس این موسسات غیرمجاز هست. این مشکل تا زمانی که قانون‌گذار منفذ‌ها را به لحاظ قانونی نبندد وجود دارد. تا آنجایی که بانک مرکزی مسوولیت داشته، توانسته این موسسات را ساماندهی یا به سمت خروج از بازار هدایت کند. اما منفذهای قانونی و مقرراتی به‌طور کامل مسدود نشده است. اگر از من سوال شود اطمینان خاطر دارید که نهاد دیگری به وجود نیاید، جواب من خیر است. این اطمینان خاطر وجود ندارد چون منفذ‌های آن به لحاظ قانونی کاملا مسدود نشده است. هنوز قانون‌گذار پذیرفته است که نهادی با عنوان صندوق قرض‌الحسنه می‌تواند از مردم سپرده بگیرد و نیاز به مجوز بانک مرکزی نداشته باشد. این مبحث کماکان باز است.

در قانون برنامه حکمی قرار گرفته است که براساس آن صندوق قرض الحسنه‌ای که تا یک میزانی سپرده بگیرد از مجوز بانک مرکزی مستثنی هست. حال عرض من این است که اگر این صندوق تخلف کرد و از این میزان گذشت و چند برابر سپرده گرفت چه کسی مسوول است؟ قطعا همه نگاه‌ها به سمت بانک مرکزی خواهد بود. این در حالی است که بانک مرکزی صلاحیت‌های این صندوق را تایید نکرده است. مانند اتفاقی که برای تعاونی اعتبار افتاده است. این تعاونی از نهاد دیگری مجوز گرفته و بعد به بازار پول به شکل گسترده‌ای ورود کرده است. چه کسی وزارت تعاون را مسوول این قضیه می‌داند؟ همه بانک مرکزی را مسوول می‌دانند. بنابراین برای جلوگیری از تکرار این مشکل دو مرحله اقدام باید صورت گیرد. در مرحله اول باید قانون کامل و جامع تنظیم شود و در مرحله دوم از مسوولان و متولیان در همه بخش‌ها، نیروی انتظامی، قوه قضائیه و بانک مرکزی بخواهیم که به اجرای قانون اهتمام ورزند.

لزوم شفافیت قانون در اعطای مجوز