محمود اولاد
صاحب‌نظر و تحلیلگر حوزه مسکن

موضوع تفکیک دو حوزه مسکن‌ و شهرسازی و راه ‌و ترابری از یک وزارتخانه مشترک، مساله‌ای است که هر چند انتقاداتی در فضای کارشناسی به آن مطرح است، اما در نهایت برای تمرکز بیشتر بر موضوع راه و مسکن و نگاه به حوزه مسکن و شهرسازی به‌صورت مستقل و جدا از حیطه فعالیت دولت در حوزه راه وترابری قابل بحث و قابل برنامه‌ریزی است.

موضوع ادغام دو وزارت راه و ترابری و مسکن و شهرسازی، از ابتدا به دلایل زیر نادرست بود و تفکیک آنها شاید بتواند این مساله را حل کند.

اول اینکه نوع فعالیت دو وزارتخانه متفاوت بود. در حالی که وزارت راه و ترابری بیشتر به فعالیت‌های اجرایی مشغول بود، وزارت مسکن و شهرسازی، عمدتا سیاست‌گذاری می‌کرد. به همین دلیل، سهم وزارت راه و ترابری از بودجه کشور به هیچ وجه قابل قیاس با بودجه مسکن و شهرسازی نبود. وزارت راه و ترابری، شرکت‌هایی چون راه آهن، هواپیمایی و پایانه‌ها و... را در زیرمجموعه خود داشت که هرکدام شرکت‌هایی با درآمد قابل‌توجه بوده و هستند؛ ولی وزارت مسکن و شهرسازی تقریبا فاقد چنین شرکت‌های پردرآمدی بود. حتی در نبود سیاست‌های واگذاری زمین گسترده، زمین شهری هم درآمدزایی چندانی نداشته است.

بنابراین، ادغام این دو وزارت با عملکردها و سطح بودجه بسیار متفاوت، قربانی کردن یکی به پای دیگری بود. حتی اگر در واقعیت هم این‌گونه نباشد، از نظر ذهنی، فعالان بخش خصوصی مسکن و شهرسازی بر این باور هستند که توجه کمتری به این بخش در مقایسه با راه شد.

این امر هم تا حدود زیادی طبیعی است. جنبه مثبت آن این است که به بخشی که درآمدزایی بالایی دارد توجه کنیم تا از افزایش درآمدهای آن، به بخش دیگر کمک شود؛ اما در عمل چنان درگیر این مساله می‌شویم که بخش دیگر تا حدود زیادی فراموش می‌شود. این موضوع در ادغام وزارت صنعت و معدن و تجارت نیز قابل مشاهده است. اختلاف بودجه و تعدد شرکت‌های درآمدزای بخش صنعت و معدن در مقابل وزارت بازرگانی، عملا بخش بازرگانی را قربانی این بخش کرد یا در ادغام سازمان ملی جوانان در وزارت ورزش که اینجا فاجعه کاملا مشخص بود. سازمانی تقریبا فاقد درآمدزایی، در مجموعه‌ای بسیار پردرآمد و دارای منابع مالی وسیع ادغام شد. نتیجه؟! تقریبا تعطیلی بخش جوانان!

در حال حاضر ناموازنه موجود بین بودجه حوزه راه با حوزه شهرسازی با واکنش جامعه مهندسان شهرسازی مواجه شده است؛ به طوری که بنا بر اظهار آنها تنها با بودجه یک پل می‌شود برای کل جامعه مهندسین شهرساز، کار ایجاد کرد و طرح‌های جامع را تهیه کرد!

دوم اینکه، در رابطه با استدلالی که 6 سال قبل مبنای ادغام دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» قرار گرفت می‌توان گفت از ادغام دو وزارتخانه، فقط یک نفر وزیر حذف شد! ظاهرا کوچک‌سازی دولت تنها مشکلش یک نفر بود!

مطرح می‌شود که ایجاد هماهنگی بین بخش راه و بخش شهرسازی و حاصل آن، خلق و پیشبرد برنامه‌هایی چون شهرسازی ریل پایه، ماحصل ادغام دو وزارت بوده و درصورت تفکیک دو وزارت، قابل تحقق نیست. در این مورد، باید گفت اولا برای پیگیری یک اقدام که باید با همکاری دو بخش انجام شود، هیچ جای دنیا دو بخش را باهم ادغام نمی‌کنند، بلکه در عمده موارد برای انجام امور مشترک و بین حوزه‌ای در دو بخش جداگانه، باهم موافقت‌نامه تبادل می‌کنند و با یکدیگر هر چند از دو حوزه مجزا روی موضوعات مشترک کار می‌کنند.

این درحالی است که انجام جزیره‌ای اقدامات و بخشی نگری در حوزه‌های گوناگون مشکل اصلی فعالیت‌های بین حوزه‌ای در کشور ما محسوب می‌شود که در بسیاری موارد ضرورت ادغام دو بخش، دو نهاد، دو سازمان یا در سطح وسیع‌تر دو وزارتخانه را ایجاد می‌کند. اگر برای هر اقدام مشترک، نتوانیم همکاری بین سازمانی ایجاد کنیم و ضرورتا ادغام صورت گیرد تا کاری پیش رود، در این صورت، باید وزارت راه و شهرسازی با وزارت نیرو هم ادغام شود تا مثلا پروژه‌های تونل تاسیسات در شهرها انجام شود.

ضمن اینکه تامین آب و انرژی شهرها را وزارت نیرو انجام می‌دهد؛ درحالی‌که شهرها را وزارت راه و شهرسازی پیگیر است. یا وزارت صنایع هم باید با وزارت راه و شهرسازی ادغام شود. چون مکان‌یابی شهرهای جدید با مکان یابی شهرک‌های صنعتی باید باهم دیده شود. از سوی دیگر تجربه‌های قبلی نشان می‌دهد که در گذشته روال این‌گونه بود که تا محدوده شهر، موضوع راه، بر عهده و تحت نظارت وزارت راه و ترابری بود و مسوولیت راه‌های درون شهری با شهرداری.

همین سبک را می‌توان در امور مشترک و بین حوزه‌ای همچون شهرسازی ریل پایه نیز تصور کرد. مگر ساخت پایانه اتوبوسرانی بین شهری بدون ادغام دو وزارتخانه مشکلی داشت که پایانه‌های ریلی بالاجبار باید در ادغام دو وزارتخانه پیگیری شوند؟ قاعدتا اگر طرح آمایش سرزمین به درستی وجود داشته باشد و سازمان برنامه به نحو قوی برای اجرای آن کوشش کند، باید بتواند دستگاه‌ها را ملزم به اجرای طرح آمایش کند و هماهنگی سیاست‌های دو وزارتخانه را بر عهده بگیرد.

بحث اصلی این است که از نظر اقتصادی، وجود و حضور دولت دارای تعریف، اهداف و مشخصات خاصی است. فلسفه وجودی دولت در ادبیات اقتصادی، در موارد شکست بازار است یعنی مثلا تولید کالاها و خدمات عمومی که بخش خصوصی راغب به تولید و ارائه آنها نیست یا موارد شکل‌گیری انحصارها به‌ویژه انحصار طبیعی، یا سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و زیرساختی که البته خود، در ذیل کالاهای عمومی قابل طبقه‌بندی است. همچنین بحث تحقق عدالت در شقوق مختلف آن و تضمین‌کننده توسعه متوازن سرزمینی.

برای این منظور، در تمام ادبیات اقتصادی، وقتی صحبت از «دولت» است، صحبت از یک نهاد یا یک شخصیت حقوقی با تعریف مشخص و وظایف مشخص است. ممکن است دولت برای اجرای وظایف و برنامه‌های خود، در راستای تحقق اهداف مطرح شده نیاز به سازماندهی نیروها در قالب تعریف بخش‌ها و زیربخش‌های مختلف، تعریف و ایجاد سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مختلف پیدا کرده باشد.

اما آنچه مهم است، مفهوم یکپارچه «دولت» و انگاره تحقق فلسفه وجودی دولت است. حتی دولت‌ها برای هماهنگی بخش‌ها و وزارتخانه‌ها، اقدام به ایجاد نهادهای هماهنگی، مانند سازمان برنامه و بودجه می‌کنند. متاسفانه با وجود تفکر هماهنگی، به نظر می‌رسد فلسفه وجودی دولت، در بخش‌ها و زیربخش‌های مختلف دولت، به فراموشی سپرده می‌شود. هر وزارتخانه و دستگاه بخشی، به دنبال تحقق اهداف خود بدون توجه و هماهنگی با دستگاه‌های دیگر است.

جالب‌تر اینکه هر کدام از دستگاه‌های دولتی به مثابه یک بنگاه اقتصادی خود را فرض می‌کنند! یعنی تصورشان براین است که باید خودکفا بوده و هزینه و درآمد خود را خود تامین کنند! فارغ از اینکه برخی از این دستگاه‌ها، متولی ایجاد و ارائه خدمات خاصی هستند که هزینه‌های این خدمات، از طریق وزارت دیگری به‌صورت مالیات دریافت شده است!

بنابراین در شرایط جزیره‌ای عمل کردن و عدم هماهنگی مناسب، در نبود بینش «دولت واحد»، دلایلی چون ضرورت ادغام دو وزارت برای تحقق صرفا یک برنامه خاص مثل شهرسازی ریل‌پایه، پیش خواهد آمد. این در حالی است که در بینش «دولت واحد» و «دولت به مثابه دولت»، انرژی تمام بخش‌ها و دستگاه‌های اجرایی، نه در رقابت با یکدیگر بلکه در هم‌افزایی از طریق هماهنگی و انجام اقدامات و برنامه‌های مشترک توسعه‌گرا خواهد بود.

به نظر می‌رسد، بازگشت به فلسفه وجودی دولت و هماهنگی بیشتر دستگاه‌ها و تعریف وظایف مشخص و منابع هزینه و درآمد و اجتناب از فعالیت‌های بنگاه‌وار بخش‌های اقتصادی، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. نقش سازمان برنامه و بودجه در این خصوص اهمیت زیادی دارد. با این نگرش، می‌توان به تفکیک موضوعی فعالیت‌ها برحسب جنس فعالیت اقدام کرد. به اصطلاح کبوتر با کبوتر، باز با باز! شراکت 90 درصد 10 درصدی، یعنی صرفا دیکتاتوری و حکمفرمایی 90 درصد به 10 درصد! همان اتفاقی که در نتیجه این ادغام افتاد.

هزینه‌های بلندمدت این ادغام برای شهرسازی و بخش مسکن به قدری می‌تواند زیاد باشد که افزایش هزینه جاری دولت در مقابل آن چندان قابل توجه نخواهد بود. ضمن اینکه باید آنالیز کرد که واقعا چقدر هزینه‌های جاری افزایش پیدا می‌کند؟ مگر در ادغام، اتفاقی جز حذف یک وزیر افتاد؟ ساختمانی فروخته شده و پول آن وارد مجموعه وزارت شده، حالا نیاز به خرید ساختمان است، خب از همان پول باید تامین شود. اگر صرف بودجه وزارت شده، باید جایگزین شود چون اداره وزارت با فروش اموال که قاعدتا نباید باشد.

به نظر می‌رسد در بحث ادغام یا تفکیک، باید مطالعه دقیقی صورت گیرد که تمام ابعاد موضوع مورد توجه قرار گیرد. در این بررسی، قاعدتا ذی‌نفعان نباید مشارکت مستقیم داشته باشند. مسلما ذی‌نفعان، عواملی را که به دیدگاهشان نزدیک‌تر است بلندتر خواهند گفت.