کارنامه دیپلماسی انرژی
مهدی عسلی
مدیر‌کل امور اوپک و روابط با مجامع انرژی وزارت نفت

به موازات موفقیت‌های قابل توجه صنعت نفت کشور در عرصه داخلی که با همت و تلاش مدیران و کارکنان این صنعت در سطوح مختلف با هدایت و تلاش‌های وزیر نفت در افزایش ظرفیت‌های تولید گاز طبیعی، نفت خام، میعانات گازی که ساخت پالایشگاه‌های آن در سیراف همین چند روز پیش شروع شد و نیز توسعه شتابان صنعت پتروشیمی کشور به دست آمده است، در عرصه خارجی نیز موفقیت‌هایی نصیب کشور شده است که گزارش آن به مردم عزیز کشورمان خالی از لطف نیست، البته باید پذیرفت که این موفقیت‌ها تحت الشعاع دیپلماسی توانمند و درخشان وزیر امور خارجه و هیات مذاکره‌کننده با ۱+۵ قرار گرفته و کمتر مورد بحث قرارگرفته است.

از اولین موفقیت‌های دیپلماسی انرژی کشور در دولت تدبیر و امید می‌توان قراردادن یک ایرانی توانمند و کارآزموده، یعنی دکتر محمد حسین عادلی، در جایگاه دبیرکلی مجمع کشورهای صادر‌کننده گاز (جی-ای-سی-اف) دانست. همان‌طور که می‌دانیم این مجمع بین‌المللی در سال ۲۰۰۱ میلادی در تهران بنیان‌گذاری شد، اما شکل‌گیری و ایجاد ساختار دبیرخانه و انتصاب دبیرکل برای آن تا سال ۲۰۰۸ طول کشید. اولین دبیرکل این مجمع یک مقام روسی بود که در قبال پذیرش استقرار دبیرخانه در دوحه قطر از طرف روسیه به آن کشور رسید، اما انتخاب شایسته دکتر عادلی به سمت دبیرکلی مجمع کشورهای صادر‌کننده گاز که در اجلاس وزرای این مجمع در پاییز سال ۱۳۹۲ در تهران اتفاق افتاد، آغازگر تحولات مبارکی بود که از آن هنگام در دبیرخانه این مجمع که اهمیت آن روز به روز بیشتر می‌شود، پیش آمده است. این تحولات در دبیرخانه مجمع کشورهای صادر‌کننده گاز برای افرادی که با این مجمع سروکار دارند قابل مشاهده است، اما شنیدن این تحولات مثبت از زبان وزیر انرژی قطر در دیدارسال گذشته با هیات ایرانی به ریاست وزیر نفت ایران موجب مباهات بود. دکتر عادلی موفق شده‌اند با تقویت بخش‌های کارشناسی دبیرخانه و دادن نظم و نسق به بخش‌های اداری آن به‌تدریج دبیرخانه مجمع کشورهای صادر‌کننده گاز را به‌صورت یک دستگاه اداری کارآمد با بخش پژوهشی نسبتا توانمند و صاحب نظر (که کارشناسان ایرانی بخش مهمی از آن را تشکیل می‌دهند) در تحلیل بازارهای جهانی گاز درآورد و در معرفی مجمع در سازمان‌های بین‌المللی و نزد دولت‌های تولیدکننده و صادر‌کننده گاز موفق عمل کند.

یکی از دستاوردهای خجسته دیپلماسی انرژی کشور در مجمع کشورهای صادر‌کننده گاز، تصویب برگزاری اجلاس سران این مجمع (که دارای ۱۲ کشور عضو پیوسته و ۵ کشور عضو ناظر است) در پاییز امسال در تهران است. این مجمع قبلا اجلاس سران خود را در دوحه و مسکو برگزار کرده و برگزاری باشکوه اجلاس سران مجمع کشورهای صادر‌کننده نفت در تهران فرصت کم‌نظیری برای به نمایش گذاشتن مدیریت توانمند کشور در برگزاری گردهمایی‌هایی در سطوح سران کشورها در تهران، معرفی پیشرفت‌های کشور در عرصه‌های مختلف انرژی و صنایع وابسته به نفت و گاز و اعلام مواضع اصولی کشور در بخش انرژی که طبعا در نطق ریاست جمهوری در مراسم افتتاحیه اجلاس و نیز بیانیه اجلاس بازتابی جهانی خواهد یافت در اختیار کشور قرار می‌دهد.

اهمیت این قدم‌ها را هنگامی بیشتر می‌توان دریافت که در نظر بگیریم کشور با افزایش سریع و قابل توجه ظرفیت‌های تولید گاز طبیعی در معرض عبور از یک کشور تولید‌کننده و مصرف‌کننده بزرگ گاز به یک کشور صادر‌کننده مهم گاز قرار گرفته است. واضح است که موفقیت دولت در تبدیل ایران به مرکز (هاب) مبادلات گاز در منطقه و نیز توسعه صنایع پایین‌دستی گاز از جمله پتروشیمی که برای ایران آینده امری حیاتی است، در ارتقای ایران به یک بازیگر بزرگ سیاست منطقه‌ای و جهانی موثر است.

علاوه بر موفقیت‌های دیپلماسی انرژی کشور در بخش گاز، شاهد موفقیت‌هایی نیز در بخش نفت بوده‌ایم. تلاش‌های وزارت نفت در این مورد از یکسو معطوف به بر هم زدن معادلاتی بوده است که دولت‌های معاند با اجرای تحریم‌های ظالمانه علیه بخش نفت کشور و با هدف به زانو درآوردن ایران در مناسبات بین‌المللی تنظیم کرده بودند. تلاش‌های وزارت نفت در این عرصه تقریبا به در هم ریختن ساختار تحریم‌های ظالمانه بخش نفت ایران انجامیده است. افزایش تدریجی تولید و صادرات نفت ایران و انعقاد قراردادهایی با کشورهای بزرگ تولید‌کننده نفت امکان افزایش ظرفیت‌های صادرات نفت را نشان می‌دهد. از سوی دیگر تلاش‌های وزیر نفت به بازگرداندن ایران به جایگاه طبیعی آن در سازمان اوپک کمک کرده است. اوپک سازمانی تاثیر‌گذار در بازارهای بین‌المللی است و در سال‌های گذشته، تشدید تحریم‌ها علیه ایران و کاهش اجتناب‌ناپذیر تولید و صادرات نفت کشور و نیز همراهی برخی از کشورهای مهم عضو آن سازمان با قدرت‌های معاند جهانی علیه کشور به کمرنگ شدن نقش ایران در آن سازمان انجامیده بود.

بازگشت ایران به یک موقعیت تاثیر‌گذار در اوپک مرهون ابتکاراتی است که از سوی وزیر نفت و همکاران وی در این بخش صورت گرفته است. پس از شوک کاهش قیمت‌های نفت که با افزایش تولید نفت غیر‌متعارف در آمریکای شمالی و به هم خوردن عرضه و تقاضای نفت در سال گذشته آغاز و ممانعت مدیریت عرضه نفت توسط اوپک از سوی برخی از کشورهای بزرگ تولید‌کننده و صادر‌کننده عضو و متحدان او در اوپک تعمیق شد، تلاش‌های بی‌حاصلی از سوی برخی از کشورهای عضو مانند ونزوئلا و الجزایر برای متقاعد کردن کشورهای مهم صادر‌کننده نفت اوپک و حتی برخی از کشورهای غیر‌اوپک برای کاهش سطح تولید و اعاده تعادل بازار نفت در قیمت‌های عادلانه صورت گرفت.

این تلاش‌ها همان‌طور که از همان ابتدا از طرف ایران پیش‌بینی شده بود محکوم به شکست بود، زیرا اولا با نیت برخی از این کشور‌ها که در‌صدد اعمال فشار بر ایران و احتمالا بعضی کشورهای مهم تولید‌کننده نفت در تحولات جغرافیای سیاست منطقه‌ای بود مطابقت نداشت و ثانیا از پایه‌ای حقوقی و قانونی در چارچوب سازمان کشورهای صادر‌کننده نفت برخوردار نبود. مورد نخست نیازی به توضیح بیشتر ندارد اما در توضیح موضوع اخیر باید توجه کرد که در کنفرانس وزرا در دسامبر سال ۲۰۱۱ اوپک در یک غفلت آشکار و تحت تاثیر اعمال نفوذ بزرگ‌ترین‌ تولید و صادر‌کننده نفت و دولت‌های هم پیمان او در اوپک نظام سهمیه‌بندی تولید در آن سازمان عملا کنار گذاشته شد و در انتشار مطبوعاتی پایان کنفرانس (دسامبر ۲۰۱۱) سقف کلی تولید سازمان ۳۰ میلیون بشکه اعلام شد. این تصمیم که با نوسانات شدید تولید نفت لیبی ناشی از ناآرامی‌های سیاسی آن کشور در آن زمان و نیز به بهانه بازگرداندن عراق به نظام سهمیه‌بندی اوپک توجیه شده بود عملاپایه حقوقی کنترل تولید اعضای سازمان اوپک را حذف و دست کشورهای مزبور را باز گذاشت تا تولید خود را ظاهرا بدون اینکه تخلفی از مصوبه کنفرانس اوپک داشته باشند افزایش دهند.

برای خوانندگانی که احیانا با جزئیات و نحوه کار اوپک (سازمان کشورهای صادر‌کننده نفت) آشنایی ندارند باید اضافه کرد که اوپک برای تنظیم بازار و مدیریت عرضه تولید یک نظام سهمیه‌بندی تولید را از سال ۱۹۸۳ میلادی مورد تصویب و اجرا قرار داده است که با به کارگیری آن نظام تخصیص تولید عملا مانع سقوط قیمت‌های نفت می‌شد و در صورتی که قیمت‌ها به دلایلی خارج از کنترل سازمان ساقط شده بود موجب اعاده قیمت‌های نفت به سطح قابل قبول و منصفانه می‌شد. آخرین بار در سال‌های اخیر کنفرانس اوپک در دسامبر سال ۲۰۰۸ در الجزایر با فعال کردن نظام سهمیه‌بندی تولید خود عرضه خود را کاهش و قیمت‌ها را که به سطح کمتر از ۴۰ دلار در بشکه سقوط کرده بود به‌تدریج به سطوح قابل قبول اعاده کرد. در آن کنفرانس تاریخی وزرای اوپک تصمیم گرفتند در مجموع حدود ۲/۴ میلیون بشکه از سقف قبلی تولید سازمان را کاهش دهند تا مازاد عرضه از بازار حذف و قیمت نفت به سطوح قابل قبول اعاده داده شود. طبعا این کاهش کلی بین کشورهای عضو سازمان تقسیم شد تا هر عضو در حد خود در این کاهش کلی که برای تعادل بازار لازم بود نقش ایفا کند. با این حال تصمیم غیر کارشناسی کنفرانس اوپک در دسامبر سال ۲۰۱۱ در اعلام یک سقف کلی تولید برای کل اوپک بدون تخصیص سطوح مشخص تولید برای هر عضو آن سازمان راه را برای افزایش تولید عربستان و برخی دیگر از اعضا به خصوص در زمانی که نفت ایران و لیبی به دلایل مختلف از بازارهای جهانی حذف می‌شد باز کرد تا آن کشورها بدون آنکه مورد ملامت قرار گیرند سهم خود در بازار نفت و کل تولید اوپک را منظما افزایش دهند به‌طوری‌که تولید عربستان هم اکنون به بیش از ۵/۱۰ میلیون بشکه در روز رسیده است بدون آنکه ظاهرا تخطی صورت گرفته باشد.

ابتکار اخیر ایران از دو طریق در صدد جبران غفلت‌های گذشته در این زمینه بر آمده است. اول آنکه ایران یک راهبرد بلند‌مدت به اوپک پیشنهاد کرده است تا جایگزین راهبرد بلند‌مدت بی‌خاصیتی که در دبیرخانه اوپک توسعه یافته و به تایید نمایندگان کشورهای عضو رسیده بود، شود. البته باید اذعان کرد که به دلایل مبرهن این جایگزینی آسان نخواهد بود؛ اما هرگونه تلاشی در این زمینه ضرورت دارد. در توضیح این مطلب باید گفت که از سال ۲۰۰۵ میلادی و پس از اشاراتی که در کنفرانس‌های مختلف اوپک به ضرورت وجود یک راهبرد بلند برای سازمان کشورهای صادر‌کننده نفت اشاره شده بود، دبیرخانه اوپک سندی را به‌عنوان راهبرد بلند‌مدت اوپک تنظیم کرد. این سند که زیر نظر یک شاهزاده سعودی تنظیم شده بود در واقع مجموعه‌ای از اهداف بلند‌مدت اوپک و چالش‌های پیش روی کشورهای عضو سازمان صادر‌کننده نفت بوده و به مفهوم علمی و متعارف یک سند استراتژیک محسوب نمی‌شود. با این حال دبیر‌خانه اوپک این سند را به‌نام سند استراتژی بلند‌مدت اوپک منشر کرده و خلاصه‌ای از آن را در سایت دبیرخانه در معرض اطلاع عمومی قرار داده است. این سند هر ۵ سال یک بار تجدید نظر شده و بازنویسی می‌شود تا تحولات سال‌های اخیر را نیز در نظر گرفته باشد. سال ۲۰۱۵ نیز بازخوانی و تجدید نظر در این سند در دستور کار دبیرخانه اوپک قرار دارد.

در این سند عملا برنامه‌ای برای رسیدن به هدف اصلی اوپک که تلاش برای حداکثر کردن درآمد کشورهای عضو است، وجود ندارد. در حالی که این مفهومی است که به درک عمومی از توجیه وجود اوپک تبدیل شده و در سند راهبردی کنونی و نیز اساسنامه اوپک نیز با اصطلاحاتی دیگر بیان شده است. در واقع اوپک بدون تلاش برای حفظ ثبات بازارهای نفت به منظور حداکثر کردن درآمد کشورهای عضو در بلند‌مدت ضرورت وجودی خود را از دست می‌دهد. از آنجا که سند یاد شده هیچ برنامه‌ای برای هدف مزبور ارائه نمی‌کرد یک راهبرد جایگزین از سوی ایران به دبیرخانه و گروه تجدید‌نظر‌کننده سند راهبرد بلند‌مدت اوپک که اکثرا نمایندگان کشورهای عضو در هیات عامل اوپک را شامل می‌شود، پیشنهاد شده است. این راهبرد پیشنهادی برخلاف راهبرد منفعل فعلی برخورد کاملا فعالی با موضوع ثبات بخشی بازارهای نفت و تلاش برای بهینه کردن درآمد کشور‌‌های عضو از محل صادرات نفت خود دارد.

راهبرد پیشنهادی ایران برنامه‌ای چهار مرحله‌ای است که اجرای موفقیت‌آمیز آن مستلزم روزآوری مستمر و سالانه آن است. در قدم اول لازم است دبیرخانه اوپک با همکاری کارشناسان کشورهای عضو برآوردی کارشناسی از قیمت‌های مناسب برای نفت اوپک به عمل آورند. برآورد قیمت منصفانه برای اوپک با روش‌های کارشناسی و کاربرد روش‌های پیشرفته آماری و اقتصاد‌سنجی امکان‌پذیر است و می‌توان آن را در مقاطع ۶ ماهه و سالانه به‌روز کرد. بنابراین قیمت منصفانه برای همیشه ثابت نبوده و در شرایط مختلف اقتصاد جهانی و عرضه و تقاضای نفت می‌تواند تغییر کند. به‌طور کلی قیمت منصفانه برای نفت اوپک را می‌توان قیمتی در نظر گرفت که به اندازه کافی پایین است تا آسیبی به رشد اقتصاد جهانی وارد نکند و مانع جایگزینی سوخت‌های دیگر به‌جای نفت اوپک شود اما به اندازه کافی بالا است تا سرمایه‌گذاری برای ایجاد ظرفیت تولید نفت و جایگزینی منابع نفتی جدید اوپک با ذخایر مصرف شده قبلی را تشویق و امکان‌پذیر کند.

با این تعریف قیمت منصفانه و قیمت رقابتی اوپک در واقع قیمتی درست زیر قیمت نفت رقبای اوپک خواهد بود تا مانع جایگزینی سایر منابع نفتی به جای نفت اوپک شده و تضمینی برای حفظ سهم بازار اوپک ایجاد کند، به همین دلیل آن گروه از کشورهای عضو که به دلیل داشتن منابع عظیم نفتی همواره خواهان حفظ سهم بازار بوده‌اند دلیلی برای مخالفت با این استراتژی نخواهند داشت.

قدم دوم استراتژی پیشنهادی ایران برآورد تقاضا برای نفت خام اوپک در قیمت برآورد شده و وضعیت مشخص اقتصاد جهانی در هر سال است. خوانندگان آشنا با مباحث اقتصادی در نظر دارند که تقاضا برای هر کالا و مواد اولیه‌ای از جمله نفت تابعی از درآمد (در اینجا تولید ناخالص جهانی)، قیمت آن و قیمت کالاها و یا مواد اولیه جایگزین آن است، بنابراین با در نظر گرفتن این متغیر‌ها (از جمله قیمت منصفانه و مورد نظر برای نفت اوپک) در هر ۶ ماه یا به‌طور سالانه می‌توان تقاضا برای نفت اوپک را برآورد کرد. تقاضا برای نفت اوپک در واقع همان سقف تولید اوپک است و در این راهبرد در هر کنفرانس اوپک که معمولا هر ۶ ماه یکبار تشکیل می‌شود، وزرای اوپک می‌توانند پس از استماع گزارش دبیرخانه از بازار نفت و تقاضا برای نفت اوپک با صدور قطعنامه‌ای سقف تولید اوپک را تا کنفرانس بعدی در حد تقاضا برای نفت اوپک تعیین کنند.

قدم سوم برای موفقیت راهبرد پیشنهادی ایران وجود یک نظام سهمیه‌بندی تولید بین اعضای اوپک است تا تخصیص تولید برای تک تک اعضا در چارچوب سقف کلی تولید را سامان دهد. در این نظام طبعا پس از تعیین سقف تولید کل اوپک تخصیص تولید برای هر کشور مشخص می‌شود؛ به عبارت دیگر پس از آنکه کنفرانس وزرا سقف تولید کل اوپک را به میزان تقاضا برای نفت اوپک معین کرد، در همان جلسه با فرمول سهمیه‌ای که قبلا به تصویب رسیده است کل تولید بین کشورهای عضو تقسیم و تا کنفرانس بعدی نیز معین شده و در قطعنامه وزرا به امضای کلیه اعضا می‌رسد.

قدم آخر در برنامه راهبردی پیشنهادی ایران طبعا وجود یک سیستم نظارتی در اوپک برای کنترل و گزارش تخطی اعضا از سهمیه‌های تولید تعیین شده است. این برنامه راهبردی که در عین سادگی کاملا قابل اجرا است دو ویژگی مهم دارد: اول، حفظ سهم اوپک در بازار جهانی نفت به دلیل آنکه قیمت‌های مورد دفاع اوپک، قیمتی منصفانه و رقابتی تعریف شده است و ثانیا با مدیریت عرضه و حذف مستمر مازاد تولید از بازار درآمد اعضای اوپک را همواره در بالاترین سطح ممکن نگاه داشته و در بلند‌مدت درآمد اعضا را بیشتر می‌کند. همان‌طور که اشاره شد این راهبرد پیشنهادی در جلسه قبلی کمیته بازنگری راهبرد بلند‌مدت اوپک (ماه گذشته سال میلادی) طی نامه‌ای با امضای حسین کاظمی‌پور اردبیلی، نماینده ایران در هیات عامل اوپک، به‌طور رسمی به اطلاع دبیرخانه و اعضای کمیته بازنگری راهبرد بلند‌مدت اوپک رسیده است و انتظار می‌رود در ماه‌های آینده مورد بحث و بررسی اعضای آن کمیته قرار گیرد. ابتکار دوم ایران که اخیرا طی نامه‌ای توسط وزیر محترم نفت به اطلاع دبیرکل اوپک و وزرای عضو رسیده است در سازگاری کامل با راهبرد پیشنهادی ایران برای اوپک و نیز پایه حقوقی سازمان اوپک است. در این نامه وزیر محترم نفت ایران به اطلاع اعضای اوپک و دبیرکل آن سازمان رسانده است که ایران بلافاصله پس از لغو تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی تولید خود را به سطح تولید قبل از تحریم‌ها افزایش خواهد داد. همان‌طور که در سطور بالا اشاره شد در کنفرانس دسامبر ۲۰۱۱ اوپک که اتفاقا ریاست کنفرانس با ایران بود، وزرای وقت کشورهای عضو تصمیم گرفتند که یک سقف کلی ۳۰ میلیون بشکه در روز برای کل اوپک تعیین کرده و نظام تخصیص تولید در سقف تعیین شده را کنار بگذارند. همان‌طور که گفته شد این تصمیم موثقی نبوده و بعدا مانند حربه‌ای توسط برخی از کشورهای عضو برای افزایش تولید آن کشورها، بدون آنکه تخطی از تصمیمات کنفرانس اوپک محسوب شود، مورد استفاده قرار گرفت؛ اما خوشبختانه آن تصمیم به امضای وزرای عضو نرسیده و به سند قطعنامه امضا‌شده‌ای تبدیل نشده بود. بنابراین در نامه وزیر نفت به این واقعیت اشاره شده است که صرف اعلام مطبوعاتی یک تصمیم بدون آنکه در قطعنامه‌ای به امضای وزرای عضو رسیده باشد یک تعهد قانونی برای کسی ایجاب نمی‌کند و ایران حق دارد که تولید خود را بدون یادداشت قبلی دیگر به سطح قبل از تحریم‌ها که به‌طور اجتناب ناپذیری موجب کاهش تولید و صادرات نفت ایران شده است، افزایش دهد. در تثبیت موضع کشورمان مهندس زنگنه از اعضای دیگر سازمان خواسته‌اند که تولیدات خود را با این واقعیت افزایش تولید ایران به سطح قبلی تنظیم کنند تا بازار نفت تضعیف نشود. در واقع با توجه به افزایش تقاضا و کندی افزایش عرضه غیر اوپک ایران می‌تواند تولید و صادرات خود را حتی بدون نیازی به کاهش زیاد تولید کشورهای عضو عملی کند؛ بدون آنکه قیمت‌های نفت کاهش یابد به‌شرطی که کشورهای دیگر تولیدات خود را افزایش ندهند؛ زیرا در هر حال افزایش تولید و صادرات ایران تدریجی خواهد بود. نکته مهم دیگر در نامه وزیر نفت ایران به کنفرانس اخیر اوپک اعلام نظر ایران در ضرورت بازگشت به نظام سهمیه‌ای اوپک برای ثبات بخشی به بازار نفت است.

در واقع ایران در مذاکرات دوجانبه با برخی از اعضای اوپک ضرورت بازگشت به نظام سهمیه‌بندی تولید اوپک را مطرح کرده که مورد حمایت و پشتیبانی این کشورها قرار گرفته است و می‌توان گفت اکثریت کشورهای عضو اوپک که از وضعیت فعلی به نفع اقلیتی با ۳ یا ۴ عضو ضرر می‌کنند قاعدتا در هنگام طرح این موضوع در کنفرانس آتی اوپک از آن حمایت کنند.

ایران در ضمن از بازگشت اندونزی به اوپک به‌طور کلی و در اصول حمایت کرده است اما اینکه عضویت این کشور کامل بوده یا در حد ناظر باشد موضوعی است که هنوز مورد بحث قرار نگرفته است. نکته آن است که اندونزی از کشورهای بزرگ اسلامی بوده و سال‌ها سابقه عضویت در اوپک را داشته است. در ماه‌های اخیر نیز این کشور علاقه زیادی به سرمایه‌گذاری در ایران در بخش‌های مختلف، اجرای مشترک پروژه پالایشگاهی در اندونزی و نیز واردات نفت ایران پس از رفع تحریم‌ها از خود نشان داده است. اما هنگامی که این کشور به دلیل کاهش تولید نفت و رشد مصرف داخلی عملا به وارد‌کننده خالص نفت خام مبدل شد از اوپک که یک سازمان کشورهای صادر‌کننده نفت است کناره‌گیری کرد. برخی کارشناسان معتقدند که عضویت اندونزی در اوپک باید در حد ناظر و بدون حق رای باشد زیرا که وارد‌کنندگان نفت معمولا طرفدار کاهش قیمت‌های نفت و صادر‌کنندگان طرفدار افزایش آن هستند و این موضوع می‌تواند موجب تلاقی علایق اندونزی با علایق سایر کشورهای عضو اوپک شود. در هر حال از آنجا که این موضوع هنوز رسما در کنفرانس اوپک مطرح نشده است چند ماه فرصت وجود دارد تا در این مورد رایزنی کرده و به تصمیم صحیح رسید.

کارنامه دیپلماسی انرژی