توزیع قدرت چگونه بر عملکرد اقتصادی اثر می‌گذارد؟
دلالت‌های اقتصادی استقرار سیاسی ایران
تعریف استقرار سیاسی
دولت از طریق نهادها، وظیفه توزیع مزایا را بر عهده دارد. این مزایا می‌تواند مثل یارانه‌ها شکل نقدی به خود بگیرد یا مانند حقوق مالکیت، به شکل حق تصمیم‌گیری باشد. نهاد در اینجا به معنی هر نوع قاعده‌ای است که تا اندازه‌ای به‌طور نظام‌مند قابل شناسایی باشد. گروه‌های صاحب قدرت از طریق تاثیرگذاری بر نهادهای رسمی و غیررسمی سهمشان از مزایا را تضمین می‌کنند. از طرف دیگر، توزیع منافع از طریق نهادهای رسمی و غیررسمی خود بر گروه‌های قدرتمند تاثیرگذار است. این تعامل دوطرفه بین «توزیع قدرت» و «توزیع منافع» در جامعه اگر در طول زمان بازتولید شود، استقرار سیاسی را شکل می‌دهد. این استقرار سیاسی اقتصاد کلان یک کشور را نشان می‌دهد.
زمانی که نهادها یک نظام توزیع مزایای همراستا با توزیع قدرت و همچنین تثبیت‌کننده آن ایجاد کند، استقرار سیاسی ظهور خواهد کرد. ثبات استقرار سیاسی دقیقا به این خاطر است که توزیع قدرت(نهایتا) به واسطه یک ساختار نهادی توزیع مزایا پایدار میشود. در این شرایط یک استقرار سیاسی محصول ترکیبی پایدار و سازگار از قدرت و نهادها است. هرچند این توازن هرگز مطلق نیست؛ چرا که قدرت و توزیع منافع همواره به موجب فرآیند‌های اقتصادی، سیاسی، جمعیتی، سازمانی و... در حال تغییر هستند. ولی به هر حال ثبات سیاسی همان‌طور که از نامش پیداست نیاز به یک توازن نسبی بین قدرت و نهادها دارد.
از منظر استقرار سیاسی، گروه‌های قدرت از طریق نهادها بر توزیع مزایا تاثیر گذاشته و از طرف دیگر توزیع مزایا بر توزیع قدرت تاثیر می‌گذارد. به محض شکل‌گیری یک استقرار سیاسی پایدار، نهادها و توزیع قدرت حامی یکدیگر می‌شوند و همان‌طور که گفته شد به بازتولید استقرار سیاسی کمک می‌کنند. در نتیجه هرگونه تحول نهادی جدید باید این استقرار سیاسی را در نظر بگیرد. چرا که معرفی هرگونه نهاد جدید احتمالا با واکنش ساختار توزیع قدرت روبه‌رو میشود. در بیشتر تحلیل‌های نهادی استاندارد فرض بر این است که ارگان دولتی توانایی پیاده‌سازی نهاد رسمی را دارد. اما در حقیقت درجه امکان‌پذیری و هزینه پیاده‌سازی بستگی به مقاومتی دارد که در برابر اجرای یک نهاد صورت می‌گیرد.
قدرت برای تحلیل نهادی مهم است؛ چراکه قدرت گروه‌های مختلف در یک نزاع، در ممانعت یا مخالفت با قوانینی که مخالف منافع آنهاست، بر قابلیت اجرای نهادها اثرگذار است. نهادها تنها زمانی در کاهش هزینه مبادله موثر خواهند بود که هزینه اجرای آنها کمتر از هزینه مبادله‌ای باشد که قصد کاهش آن را دارند. برای مثال حقوق مالکیت - که تعیین می‌کند چه کسی می‌تواند در مورد استفاده از یک تکه زمین تصمیم بگیرد- مشکل دسترسی آزاد (تراژدی منابع مشترک) را تنها زمانی کاهش می‌دهد که قانون با هزینه کمتری نسبت به هزینه اجتماعی مفت‌سواری قابلیت اجرا داشته باشد. اقتصاد نهادگرایی جدید تحلیل عمیقی از قابلیت اجرا به دست نمی‌دهد. چه عواملی تعیین می‌کند که یک قانون نهادی خاص می‌تواند با هزینه به‌صرفه به‌طور کارآمد اجرا شود؟
برای پاسخ به این سوال باید به اثر ماهیت دوگانه تمام قوانین نهادی توجه کنیم. روی کاغذ، یک قانون نهادی اگر به خوبی اجرا شود می‌تواند با تغییر در نوع و هزینه تصمیماتی که می‌تواند گرفته شود، این تصمیمات بر رشد و کارآمدی تاثیر بالقوه داشته باشد، اما همزمان هر قانون نهادی یک نوع توزیع مزایای جدیدی را تعریف می‌کند.
دارایی‌ای مانند یک دریاچه را تصور کنید که با مشکل دسترسی آزاد و ماهی‌گیری بی‌رویه مواجه است. تخصیص حق مالکیت دریاچه به فرد یا گروهی از مردم که به آنها اجازه می‌دهد تا چه اندازه از آن استفاده کنند، اگر اجرا شود می‌تواند به تعیین سطح مناسب بهره‌برداری و حفظ منابع کمک کند. حقوق مالکیت(یا حق تصمیم‌گیری) به شیوه‌های گوناگون می‌تواند تخصیص یابد، مانند اختصاص به یک فرد یا اختصاص به گروهی از افراد. اجرای هر نوع تخصیص، هزینه مبادله مختص به خود را برای توافق بر سر سطح مناسب بهره‌برداری پدید می‌آورد، اما همچنین باید توجه کرد که هر رویکرد، توزیع مزایای متفاوتی بین افراد و گروه‌ها خواهد داشت. اهدای مالکیت به یک فرد، نفع آن فرد خاص را حداکثر می‌کند در حالی که مالکیت جمعی مزایای دارایی را با کل گروه به اشتراک می‌گذارد. در هر دو رویکرد، دیگر متقاضیان استفاده از دریاچه محروم می‌شوند.
اثر دوگانه نهادها می‌تواند کم و زیاد بودن هزینه اجرای نهاد در جوامع مختلف را توضیح دهد. با هر ساختار هنجاری و توانمندی اجرایی، اگر توزیع مزایای منتج از نهاد با توزیع قدرت بین گروه‌های متاثر از آن سازگار نباشد، سختی اجرا احتمالا بسیار بیشتر خواهد شد. گروه‌های قدرتمند احتمالا در برابر اجرای یک نهاد که مخالف منافع آنهاست به‌شدت مقاومت خواهند کرد. البته دستگاه‌های دولتی مسوول اجرا به واقع از سطوح توانمندی اجرای متفاوتی برخوردارند که بخشی از آن به واسطه توانمندی درونی سازمان است: کیفیت کارکنان، منابع و زیرساخت‌های فیزیکی که باید با آن کار کنند، نظام انگیزشی سازمان و... اما کارآمدی اجرا علاوه بر موارد ذکر شده به مقاومت یا حمایت گروه‌های صاحب قدرت در جامعه نیز بستگی دارد، چرا که هر قانون(قاعده) نهادی، نفع و فایده متفاوتی برای گروه‌های مختلف به همراه دارد. به همین دلیل است که برای تحلیل نهادی و طراحی تحول حکمرانی، یک تحلیل از استقرار سیاسی اهمیت دارد.
دولت از طریق نهادها، وظیفه توزیع مزایا را بر عهده دارد. این مزایا می‌تواند مثل یارانه‌ها شکل نقدی به خود بگیرد یا مانند حقوق مالکیت، به شکل حق تصمیم‌گیری باشد. نهاد در اینجا به معنی هر نوع قاعده‌ای است که تا اندازه‌ای به‌طور نظام‌مند قابل تشخیص باشد. گروه‌های صاحب قدرت از طریق تاثیرگذاری بر نهادهای رسمی و غیررسمی سهمشان از مزایا را تضمین می‌کنند. از طرف دیگر، توزیع منافع از طریق نهادهای رسمی و غیررسمی خود بر گروه‌های قدرتمند تاثیرگذار است. این تعامل دوطرفه بین «توزیع قدرت» و «توزیع منافع» در جامعه اگر در طول زمان بازتولید شود، استقرار سیاسی را شکل می‌دهد.
استقرار سیاسی کشورهای صنعتی و توسعه‌یافته از نوع استقرار سیاسی سرمایه‌داری است. یعنی مزایا و امتیازات از طریق نهادهای رسمی به گروه‌های سرمایه‌دار منتقل میشود و گروه‌های سرمایه‌دار نیز از طریق فعالیت‌های عموما مولد موجب تولید ثروت و عملکرد اقتصادی قابل قبول می‌شوند. ولی در کشورهای در حال توسعه از آنجا که سازمان اقتصادی پویا و پیشرفته وجود ندارد، مزایا و امتیازات از طریق نهادهای رسمی و نهادهای غیررسمی بین گروه‌های قدرت و ثروت توزیع میشود. از این‌رو در این استقرار سیاسی حامی‌پروری، عملکرد اقتصادی وابسته به میزان مولد بودن امتیازات و گروه‌های دریافت‌کننده امتیازات است.
استقرار سیاسی در ایران
توزیع قدرت در ایران را می‌توان با توجه به نحوه توزیع مزایا درک کرد. در واقع این توزیع قدرت است که شیوه توزیع مزایا را از طریق نهادهای رسمی (بودجه، قوانین و مقررات، سیاست‌ها) و نهادهای غیررسمی (انتقال‌های فرابودجه‌ای، روابط حامی‌پروری، فساد و...) مشخص می‌کند. از این‌رو توجه به ساختارهای توزیع مزایا تا حد زیادی ساختار توزیع قدرت را نیز مشخص می‌کند. بررسی ساختار مزایا در ایران نشان از وجود سه الگوی تقریبا متمایز می‌دهد که می‌تواند ما را در درک عملکرد اقتصادی کشور کمک کند.
مزایای توزیعی
دسته اول مزایا مربوط به مزایا و امتیازاتی است که به صورت بسیار گسترده به آحاد جامعه تعلق می‌گیرد. این دسته از مزایا شامل انرژی ارزان، یارانه نقدی، معافیت‌های مالیاتی، مزایای بازنشستگی، توزیع اجناس یارانه‌ای، استخدام‌های دولتی، حفر چاه‌های غیرمجاز، نرخ بهره حقیقی منفی و... می‌شوند. عمده این مزایا برای جلب رضایت گروه‌های مختلف اجتماعی توزیع شده و اثر چندانی بر رشد اقتصادی ندارد. هرچند از منظر آثار توزیعی در برخی موارد آثار قابل توجه داشته و مورد توجه محققان قرار گرفته است. برای مثال کوان هریس در کتاب مهم «انقلاب اجتماعی: سیاست و دولت رفاه در ایران» به این نکته اشاره می‌کند که اگرچه سیاست‌های اجتماعی و رفاهی برای جلب رضایت گروه‌های اجتماعی و ایجاد نظم اجتماعی پیاده شدند اما نمی‌توان انکار کرد که اقشار مختلف جامعه از این سیاست‌ها منتفع می‌شوند. در طول کتاب هم با استفاده از آمار و ارقام و شواهد مختلف نشان می‌دهد که چگونه توزیع گسترده مزایا و سیاست‌های حمایتی و اجتماعی در ایران بر کیفیت عملکرد آحاد مردم اثر گذاشته است.
به عبارت دیگر این نوع مزایا و رانت‌ها اگر چه آثار مستقیمی بر رشد اقتصادی ندارند، اما در برخی موارد آثار توسعه‌ای قابل ملاحظه‌ای بر جا می‌گذارند. نکته دیگر اینکه بسیاری از این سیاست‌های به ظاهر توزیعی در صورت طراحی درست می‌توانند آثار قابل توجهی بر رشد اقتصادی نیز بگذارند. برای مثال در حوزه آموزش، تمرکز بر آموزش فنی و حرفه‌ای و تربیت تکنسین می‌تواند به تامین نیروی کار با کیفیت کمک کرده و اثر مستقیمی بر بهبود عملکرد اقتصادی بگذارد. البته بسیاری از آثار توزیعی در حوزه‌های بهداشت، درمان، زیرساخت و... به‌طور غیرمستقیم بر عملکرد اقتصادی اثرگذار هستند، ولی در مورد کشورهای در حال توسعه اولویت با تحول ساختاری و انباشت قابلیت‌های تولیدی است که سیاست‌های توزیعی و رفاهی اثر چندانی بر آنها ندارند.
نکته دیگر این است که ذی‌نفع این رانت‌ها و مزایا بدنه جامعه و اقشار مختلف مردم هستند و از این‌رو هرگونه تغییر و دستکاری در آن می‌تواند موجب بروز نارضایتی و ناآرامی اجتماعی شود. اتفاقی که در آبان 98 در پی افزایش قیمت بنزین شاهد آن بودیم. از این‌رو همواره باید در مورد دستکاری این نوع مزایا بیشترین احتیاط را به خرج داد و شاید هم بتوان گفت که این نوع مزایا کمترین امکان تغییر و مولدسازی را دارند.
مزایای صنایع بزرگ و استخراجی
دسته دوم مزایا و رانت‌ها در ایران به صنایع بزرگ و استخراجی تعلق می‌گیرد. خوراک ارزان، انرژی ارزان، تخفیف مالیاتی، وام ارزان، دسترسی به ارز و... از جمله امتیازاتی هستند که شامل حال بنگاه‌های بزرگ و استخراجی کشور می‌شوند. برای مثال می‌توان به سقف قیمتی خوراک و معافیت مالیاتی درآمدهای صادراتی برخی از محصولات در صنعت پتروشیمی اشاره کرد. از آنجا که عمده این صنایع سرمایه‌بر بوده و از گردش مالی عظیمی برخوردار هستند، حجم مزایای دریافتی هم قابل توجه است. علاوه بر اینها عمده توجه سازمان‌های توسعه‌ای کشور مانند سازمان گسترش و نوسازی و صندوق ملی توسعه نیز به صنایع سنگین بوده است. با اینکه صنایع سنگین و استخراجی در برخی موارد بسیار سودده بوده و ارزآور هم هستند، ولی از آنجا که از سرریز فناوری و کارآفرینی محدودی برخوردار هستند، منافع چندانی برای کل اقتصاد در پی ندارند. به عبارت دیگر توسعه صنایع سنگین و استخراجی به دلیل پیوندهای محدود با سایر بخش‌های اقتصادی موجب توسعه سایر بخش‌ها نشده و نمی‌تواند مانند لکوموتیو عمل کند.
در مورد این رانت‌ها، باید توجه داشت که حداقل به گروه‌های مولدی اصابت می‌کنند و به ویژه در شرایط تحریمی، ارزآوری این صنایع از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. هرچند به دلیل محدودیت‌های این بخش نباید گذاشت که آن‌قدر مزایا و منابع متمرکز این بخش‌ها شود که سایر بخش‌های اقتصاد، به خصوص صنایع سبک و کاربر، بدون حمایت بمانند. اتفاقی که در کشور ما به اشکال گوناگون افتاده است. در حالی صنایع بزرگ و استخراجی از کمک‌های مالی و فنی هنگفت برخوردار می‌شوند که صنایع سبک و مصرفی از حداقل توجه و حمایت بی‌نصیب مانده‌اند. بخشی از این رانت‌ها، حمایت‌ها و توجهات به صنایع بزرگ و استخراجی می‌تواند به صنایع سبک و مصرفی هدایت شود که در حقیقت منبع اصلی یادگیری، ایجاد اشتغال و رشد اقتصادی پایدار هستند. برای مثال سازمان گسترش و نوسازی می‌تواند بخشی از توان مالی و مهندسی خود را به کمک به صنایع تولیدی سبک اختصاص دهد.
مزایای حامی پیرو
سومین دسته مزایا و حمایت‌های قابل شناسایی، امتیازات مربوط به گروه‌ها و سازمان‌های وفادار است. این حمایت‌ها به صورت بودجه‌ای و فرابودجه بخش قابل توجهی از منابع کشور را به خود اختصاص می‌دهند. بودجه نهادهای فرهنگی، معافیت مالیاتی برخی سازمان‌ها، امتیازات ویژه برخی گروه‌ها چند نمونه از این دست مزایا است. این نوع امتیازات معمولا اثر توسعه‌ای و توزیعی محدودی داشته و ارتباط چندانی با عملکرد اقتصادی کشور ندارند. برای مثال می‌توان به اکوسیستم اندیشکده‌ای و پژوهشی کشور اشاره کرد که به مجموعه‌ای از افراد و گروه‌های خاص محدود شده است. شاید بتوان گفت برای اصلاح و مولدسازی رانت‌ها و امتیازات، حاکمیت می‌تواند از همین گروه‌های نزدیک به خود آغاز کند. نزدیکی به این گروه‌ها امکان اقناع و جلب حمایت حداقل بخشی از آنها را ممکن می‌سازد. برای مثال برخی از نهادها می‌توانند با تمرکز بر توسعه صنایع سبک و تولیدی، بخشی از راهبرد صنعتی شدن کشور را بر عهده بگیرند.
دلالت‌های اقتصادی استقرار سیاسی ایران
مدیریت رانت در درجه اول در ایران مانند برخی کشورهای انقلابی (مانند هند پس از 1947) مبتنی بر توزیع گسترده رانت و مزایا بین آحاد جامعه است. اگرچه این امتیازات و رانت‌ها در برخی موارد آثار اجتماعی و رفاهی قابل توجهی داشته، ولی اثر مستقیمی بر رشد اقتصادی ندارد و حتی در برخی موارد ضد رشد است. از طرف دیگر تغییر یا دستکاری در این امتیازات عمدتا با مقاومت گسترده مواجه شده و تغییر آن بسیار مشکل است. برای مثال برخی کاهش یارانه انرژی در کشورهای نفتی را تقریبا غیرممکن می‌دانند(برای مثال یارانه سوخت در الجزیره تا 15 درصد تولید ناخالص ملی این کشور تخمین زده میشود).
در درجه دوم عمده منابع و توجهات صرف صنایع سنگین و استخراجی میشود. هرچند این مساله برای یک کشور دارای منابع طبیعی قابل توجه چندان غیرطبیعی نیست ولی باید توجه کرد که غفلت از صنایع سبک و مصرفی می‌تواند موجب توسعه نامتوازن و توقف فرآیند صنعتی شدن شود. چرا که به ویژه در مراحل اولیه توسعه و صنعتی شدن این صنایع سبک و کاربر هستند که منبع اصلی یادگیری و سرریز فناوری و کارآفرینی محسوب می‌شوند. از این رو بخشی از منابع و توجهات به صنایع سنگین و استخراجی حتما باید به سمت صنایع سبک و کاربر منتقل شود. این رویکرد در ابتدا احتمالا با مقاومت صنایع بزرگ مواجه میشود ولی امکان تعریف بازی‌های برد-برد برای هر دو طرف وجود دارد. چرا که صنایع بزرگ و استخراجی هم از توسعه صنایع سبک و کاربر به عنوان مصرف‌کنندگان داخلی محصولات تولیدی آنها منتفع می‌شوند.
وجه سوم مدیریت رانت کشور مربوط به گروه‌های وفادار است. این گروه‌ها در حال حاضر اثرگذاری چندانی بر عملکرد اقتصادی و رفاهی کشور ندارند. اما حاکمیت می‌تواند آنها را با سهیم کردن در برنامه توسعه صنعتی کشور (برای مثال سرمایه‌گذاری آنها در توسعه آموزش فنی و حرفه‌ای یا ایجاد کریدورهای حمل‌ونقل باری)، مولدتر سازد.
در آخر می‌توان گفت مدیریت رانت توسعه‌ای(توزیع رانت مولد بین گروه‌های مولد) در استقرار سیاسی فعلی کشور ساده نبوده و با مقاومت‌های اساسی مواجه میشود. با این حال آگاهی نسبت به دلالت‌های اقتصادی استقرار سیاسی کلان کشور می‌تواند زمینه را برای درک عملکرد نامناسب اقتصادی کشور و راه‌های بهبود وضعیت فعلی فراهم کند.
