قدرت‌های جهانی چگونه بر فرآیند توسعه اثر می‌گذارند؟
تهدید و فرصت استعمار برای توسعه
تصویری از امضای عهدنامه ترکمانچای
جالب اینکه پس از این قرارداد، قدرت‌های اروپایی مانند انگلیس و فرانسه نیز خواستار امتیازات گمرکی مشابه شدند و از این‌رو فتحعلی‌شاه به ناچار در سال ۱۲۴۶قمری (۱۸۳۱میلادی) فرمانی صادر کرد که به موجب آن از تمام کالاهای صادراتی و وارداتی حقوق گمرکی ۵درصد دریافت شود. جالب اینکه روسیه در قرارداد گمرکی ایران و روس(۱۳۱۹قمری) تعرفه صادرات کالاهای روسی به ایران را از ۵درصد به ۱.۵درصد کاهش داد. تعرفه پایین از یک طرف موجب کاهش درآمد دولت ایران شد و از طرف دیگر امکان حمایت از صنایع و تولیدکنندگان داخلی را از بین برد. این رویه در سال‌های بعد هم ادامه یافت.
برای مثال تلاش ایران برای ایجاد صنعت ذوب آهن تا دهه چهل به‌دلیل مخالفت قدرت‌های بزرگ، به‌ویژه آمریکا به تاخیر افتاد. پس از انقلاب هم تحریم‌های آمریکا به‌ویژه در صنایع نفت و گاز مانع از سرمایه‌گذاری جدی کشور در این حوزه شد. در یک دهه اخیر هم تحریم‌های همه‌جانبه غرب و به‌ویژه آمریکا مانع مهمی بر سر توسعه اقتصادی و صنعتی ایران بود. به‌طور خلاصه تشویق صادرات مواد خام و واردات محصولات ساخته‌شده و با ارزش‌افزوده بالا محور سیاست‌های اقتصادی استعمار بود.
جالب اینکه محوریت سیاست صنعتی در استعمار قدیم تا به امروز با تغییراتی ادامه پیدا کرده است. هرچند استعمار کهنه حالا شکل آشکار و مستقیم خود را تغییر داده و به‌صورت غیرمستقیم و نهانی از طریق نهادهای بین‌المللی همان اهداف گذشته را به پیش می‌برد. ممنوعیت یارانه صادرات، کاهش تعرفه واردات، ممنوعیت الزامات داخلی‌سازی برای سرمایه‌گذاران بین‌المللی برخی از مفاد قراردهای جدید هستند که مسیر توسعه صنعتی کشورهای در حال توسعه را مشکل می‌کنند. با این حال نگاه سیاه و سفید به نهادها و معاهده‌های بین‌المللی اشتباه است و در عین اینکه فضای سیاستگذاری صنعتی را محدود می‌کنند، ولی همچنان امکان مانور نسبتا زیادی برای کشورهای در حال توسعه وجود دارد. به عبارت دیگر در نظام بین‌المللی معاصر به‌رغم تهدیدهای موجود، فرصت‌های زیادی هم وجود دارد که با به‌کارگیری سیاست‌های توسعه صنعتی درست می‌توان از این فرصت‌ها بهره برد.
تحدید توسعه
تمام سیاست‌های اقتصادی یک جنبه بین‌المللی قدرت هم دارند. برای مثال کشورهای ثروتمند به‌وسیله IMF و دیگر سازمان‌های بین‌المللی تحت کنترل خود، سیاست‌های اقتصاد کلان «مکتب پول‌گرایی» را به کشورهای دچار بحران اقتصادی دیکته می‌کنند؛ درحالی‌که خودشان در مواجهه با همان مشکلات مشابه بیشتر از سیاست‌های «کینزی» استفاده می‌کنند. با این حال در هیچ حوزه‌ای بیش از حوزه سیاست صنعتی، این عدم موازنه قدرت بین‌المللی برجسته نیست. تا جایی که در سه قرن اخیر به‌موجب سیاست‌های امپریالیستی کشورهای قدرتمند به‌صورت کاملا واضح و آشکار این حوزه محدودشده است. اگر بخواهیم صریح باشیم، باید بگوییم که کشورهای امپریالیستی همیشه سعی کرده‌اند تا مانع ورود کشورهای ضعیف به بخش‌های اقتصادی پیچیده و پویا شوند. هرچند درجه این محدودیت در دوره‌های زمانی مختلف، متفاوت بوده است.
تا پیش از جنگ جهانی دوم، این نوع فعالیت‌ها به شکل بسیار مشخصی انجام می‌گرفت:
اول، یکسری از فعالیت‌های تولیدی با ارزش‌افزوده بالا به‌طورکلی برای کشورهای مستعمره ممنوع بود. برای مثال در دوران رابرت والپول ساخت کارخانه فولاد در مستعمرات آمریکا غیرقانونی بود. به‌خاطر همین آمریکایی‌ها مجبور شدند در صنعت آهن با پیچیدگی کمتر فعالیت کنند.
دوم، صادرات کشورهای مستعمره باهدف به حداقل رساندن رقابت با تولیدکنندگان کشورهای استعمارگر، محدود می‌شد. برای مثال در قانون Wool Act ۱۶۹۹، بریتانیا صادرات لباس‌های پشمی از مستعمرات خود را (از جمله ایرلند که صنعت پارچه پشمی برتری داشت) ممنوع کرد. از آن زمان دیگر این صنعت در آن کشورها نتوانست جایگاه خود را بیابد. در سال۱۷۰۰ بریتانیا واردات محصولات پارچه کتان از هند را ممنوع کرد که به نابودی این صنعت انجامید.
سوم، تولید مواد خام در مستعمرات به‌منظور کاهش جذابیت فعالیت‌های تولیدی از طریق سیاست‌های مختلف تشویق می‌شد. برای مثال رابرت والپول در دهه۱۷۲۰، برای تولید مواد خام مانند کنف و چوب در مستعمرات آمریکا یارانه اختصاص داد.
بین قرن نوزدهم و بیستم، توافقات نابرابر به کشورهای ضعیف‌تر که هرچند به‌طور رسمی مستعمره نبودند تحمیل شد. کشورهای تازه مستقل‌شده آمریکای لاتین در دهه۱۸۱۰ و ۱۸۲۰ (که اینها در دهه ۱۸۷۰ و ۱۸۸۰ پایان یافتند)، یک دسته از کشورهای به‌ظاهر مستقل مانند امپراتوری عثمانی، سیام (تایلند)، چین، پرشیا (ایران)، کره و حتی ژاپن مجبور به امضای چنین قراردادهایی شدند. جدا از مسائل دیگر (مانند کاپیتولاسیون) این قراردادها کشورهای مذکور را از حق تعیین تعرفه خود (معروف به آتونومی تعرفه) محروم می‌کرد. به همین دلیل حفاظت از صنایع نوزاد برای این کشورها تقریبا غیرممکن می‌شد. اکثر این قراردادها تا قرن بیستم پابرجا بود. برای مثال ژاپن در سال۱۸۵۴ امضا و در ۱۹۱۱ فسخ کرد؛ ترکیه در ۱۸۳۸ امضا، در ۱۹۲۳ پایان داد و قرارداد چین در ۱۸۴۲ امضا و در سال۱۹۲۹ پایان یافت.
با پایان قراردادهای ناعادلانه در دهه۱۹۲۰ و در پی آن موج مبارزه با استعمار و استقلال کشورها بین دهه ۱۹۴۰ تا ۱۹۷۰، کشورهای استعمارگر تسلط خود بر کشورهای درحال‌توسعه و اینکه چه‌کاری می‌توانند انجام دهند و چه‌کاری نمی‌توانند را به مقدار زیادی از دست دادند. نظام جدید تجارت جهانی که در موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (GATT) تجلی‌یافته بود تنها محدودیت‌های ملایمی را بر سیاست‌های تجاری کشورهای درحال‌توسعه اعمال می‌کرد و همچنین در پذیرفتن یا رد توافق هم کشورها مختار بودند. در این چارچوب نسبتا قابل‌قبول، ضرورت محافظت از صنایع نوزاد و دیگر جنبه‌های سیاست صنعتی به‌طور گسترده‌ای به رسمیت شناخته شد، اگرچه ایدئولوژی تجارت آزاد دوباره خیلی زود به صحنه بازگشت. در دهه هفتاد میلادی، دومین موج سیاست‌های صنعتی آماج حملات قرار گرفت.
دهه هشتاد یک نقطه عطف محسوب می‌شود. برنامه‌های تعدیل ساختاری (SAPs) بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول که بر آزادسازی تجاری، مقررات‌زدایی و خصوصی‌سازی تاکید می‌کرد، همزمان با بحران بدهی جهانی۱۹۸۲ پیش روی کشورهای درحال‌توسعه گذاشته شد. سقوط بلوک شوروی در اواخر دهه۱۹۸۰ هم مزید بر علت آغاز دوران بازار آزاد و تسلط ایدئولوژی و اقتصاددانان آن در دنیا شد. این تغییر در دهه۱۹۹۰ به‌صورت نهادی تثبیت شد. در سال۱۹۹۴ NAFTA، اولین توافق تجارت آزاد با حضور کشورهای توسعه‌یافته و همچنین یک کشور درحال‌توسعه امضا شد. NAFTA شامل یک ماده مهم و بی‌سابقه هم تحت عنوان مکانیزم حل اختلاف دولت و سرمایه‌گذار (ISDS) بود که طبق آن شرکت‌های بزرگ می‌توانستند در صورت ضربه قوانین دولتی به منافعشان از دولت میزبان به‌طور مستقیم شکایت کنند.
در سال۱۹۹۵، نتیجه مذاکرات به‌اصطلاح دور اروگوئه این شد که توافق GATT تبدیل به سازمان تجارت جهانی شود. برخلاف اصل چندجانبه‌گرایی GATT، سازمان تجارت جهانی خواهان امضای تمام توافقات توسط تمامی کشورهای عضو بود (به‌اصطلاح بند تعهد یگانه). این توافقات نه‌تنها از GATT محدودکننده‌تر بود، بلکه حوزه‌های جدیدی، مهم‌تر از همه حقوق مالکیت فکری (TRIPs) و تنظیم‌گری سرمایه‌گذاری خارجی (TRIMs) را نیز پوشش می‌داد.
در دهه۹۰ شاهد افزایش شدید قراردادهای سرمایه‌گذاری هستیم. تعداد قراردادهای سرمایه‌گذاری امضاشده در دهه هشتاد کمتر از سالی ۵۰عدد بود. اما از دهه۹۰ افزایش شدیدی به سالی ۱۰۰ عدد در سال۱۹۹۲ رسیده و بین سال‌های ۱۹۹۴ تا ۲۰۰۲ به سالی ۲۰۰۱۵۰عدد جهش یافت. مجموع تعداد قراردادهای سرمایه‌گذاری از کمتر از ۵۰۰توافق پیش از آغاز دهه۹۰، به بیش از ۲۰۰۰ عدد در پایانه آن دهه رسید. تعداد توافقات تجارت آزاد دوطرفه نیز در دهه۹۰ افزایش و در دهه۲۰۰۰ اوج گرفت؛ در میانه دهه۱۹۹۰ حدود ۵۰توافق وجود داشت که حالا به بیش از ۲۵۰عدد رسیده است.
راه‌حل توسعه
امروزه کشورهای درحال‌توسعه در استفاده از ابزار سیاست صنعتی نسبت به دوره پسا استعماری دهه ۱۹۴۰ تا ۱۹۷۰ بسیار محدودتر شده‌اند. البته باید توجه داشت که اگر این کشورها توافق تجارت آزاد دوطرفه با یک کشور ثروتمند امضا نکرده‌اند، همچنان فضای مانور سیاستی مناسبی برایشان وجود دارد.
در ادامه به بررسی این آزادی عمل می‌پردازیم:
۱- سیاست‌های صنعتی‌ای وجود دارند که ماهیت داخلی داشته و درنتیجه ارتباطی به توافق‌های بین‌المللی ندارند. سرمایه‌گذاری زیرساختی هدفمند، یارانه برای آموزش نیروی انسانی یا تحقیق و توسعه، مشوق‌های مالیاتی برای سرمایه‌گذاری‌های فیزیکی و استفاده استراتژیک از بنگاه‌های دولتی تنها نمونه‌هایی از این سیاست‌های داخلی هستند. به‌عنوان یک قاعده کلی، با توجه به تعهدات چندجانبه، اگر اقدامات حمایتی بر صادرات و واردات تاثیر نگذارد، مستقیما تحت قوانین سازمان تجارت جهانی قرار نگرفته و باید مجاز تلقی شوند.
۲- بسیاری از سیاست‌های صنعتی که ماهیت بین‌المللی نیز دارند همچنان قابل‌استفاده هستند. بعضی از این سیاست‌ها هیچ محدودیت بین‌المللی ندارد؛ چراکه اجماعی حول محور آنها هنوز ایجاد نشده است. همچنین ابهام در بعضی قوانین یا نحوه اجرای آنها می‌تواند فضای مناسبی برای به‌کارگیری بعضی سیاست‌های صنعتی فراهم کند. بعضی قوانین درباره کشورهای درحال‌توسعه یا اعمال نمی‌شود یا ملایم‌تر هستند. به‌ویژه کشورهای توسعه‌نیافته (LCD) الزامی برای اجرا ندارند. برای مثال اختصاص یارانه به صادرات توسط این کشورها مجاز، ولی برای بقیه ممنوع است.
۳- درباره تعرفه هم همچنان جا برای استفاده از آن وجود دارد. الزامات سازمان تجارت جهانی برای اعضا این است که حداقل بعضی از تعرفه‌های خود را تثبیت (تعیین محدودیت افزایش) کنند. درنتیجه بسیاری از کشورهای فقیرتر عضو سازمان تجارت جهانی تقریبا هیچ‌کدام از تعرفه‌ها را تثبیت نکردند؛ حتی بسیاری از آنهایی که تعرفه‌های خود را تثبیت کردند در سطوح بسیار بالایی این کار را کردند. ازاین‌رو سطح تعرفه‌های واقعی در بیشتر کشورها زیر تعهدشان است و در صورت تمایل می‌توانند تعرفه‌هایشان را تا حد زیادی افزایش دهند. کشورها در صورت مواجهه با مشکلات تراز پرداخت می‌توانند تعرفه اضافه یا محدودیت‌های کمّی اعمال کنند. هرچند فرآیند دریافت اجازه از سازمان تجارت جهانی دست و پاگیر است؛ اما چندین کشور مانند اندونزی و اکوادور از این ماده‌قانونی استفاده کرده‌اند.
۴- درباره یارانه، سازمان تجارت جهانی صرفا یارانه صادرات
(به‌جز کشورهای توسعه‌نیافته و چند کشور درحال‌توسعه منتخب) و الزامات داخلی‌سازی (برای سرمایه‌گذار خارجی) را ممنوع کرده است. هرچند تمام انواع یارانه می‌تواند در شورای حل اختلاف WTO مطرح شود. هرچند فرآیندهای اعتراض درباره یارانه‌ها پیچیده و وقت‌گیر است، اما حتی یارانه‌های غیرقانونی هم می‌توانند تا چندین سال پیش از اعتراض و غیرقانونی اعلام شدن برقرار باشند. هرچند یارانه‌های امن‌تری مانند یارانه تحقیق و توسعه، ارتقای مناطق محروم و توسعه فناوری سازگار با محیط‌زیست وجود دارند. آنها می‌توانند مورد اعتراض قرار گیرند؛ اما به‌ندرت این اتفاق روی می‌دهد، احتمالا به این دلیل که اغلب این یارانه‌ها توسط کشورهای ثروتمند به‌کار گرفته می‌شود.
۵- به‌موجب سازمان تجارت جهانی و توافقات سرمایه‌گذاری مرتبط با تجارت (TRIM) و موافقت‌نامه عمومی تجارت خدمات (GATS)، تنظیم‌گری سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی سخت‌تر شده است. بااین‌حال همه‌چیز از دست نرفته، طبق TRIM تنها الزام به تامین از داخل و توازن ارز خارجی (Foreign exchange balancing) ممنوع است. توافق درباره سرمایه‌گذاری مشترک، انتقال فناوری یا محدودیت مالکیت سهام توسط طرف خارجی همچنان قابل اجراست. درباره GATS، کشورها صرفا زمانی که درباره بخشی متعهد شده باشند، باید محدودیت‌های تنظیم‌گری FDI را بپذیرند. بیشتر کشورها، به‌ویژه کشورهای درحال‌توسعه درباره تعداد کمی از بخش‌های خدمات تعهد داده‌اند.
جمع‌بندی
ازیک‌طرف با پیشرفت فناوری و ظهور زنجیره تامین جهانی، فرصت‌های جدید سرمایه‌گذاری و توسعه صنعتی پیش روی کشورها گذاشته شده است. اما این فرصت‌ها بدون تهدید نیست.چه بسیار کشورهایی که سهمشان از زنجیره ارزش جهانی کارهای با ارزش‌افزوده پایین و هزینه بالا بوده و هیچ‌گاه نتوانستند به کارهای با فناوری پیشرفته و ارزش‌افزوده بالا وارد شوند. برای همین «ادغام استراتژیک و فکر شده» در اقتصاد دنیا مساله بسیاری مهمی است که باید مدنظر سیاستگذاران باشد.
محدودیت استفاده از سیاست صنعتی برای استفاده کشورهای در حال توسعه با تاسیس WTO و توافق‌های تجارت آزاد در چند دهه اخیر افزایش‌یافته است. بااین‌حال همچنان به‌کارگیری سیاست صنعتی غیرممکن نیست. به‌ویژه برای کشورهایی که هنوز به‌طور کامل به‌نظام بین‌الملل نپیوسته‌اند (برای مثال هنوز بعضی کشورها حتی عضو WTO نیستند)، فضای مانور خوبی همچنان مهیا است. کشورهای عضو WTO با محدودیت‌های بیشتری مواجه هستند، اما همچنان فضای قابل‌توجهی برای به‌کارگیری سیاست صنعتی وجود دارد. به‌هرحال سیاستگذاران کشورهای درحال‌توسعه باید از محدودیت‌های بین‌المللی آگاه بوده تا سیاست صنعتی طراحی‌شده قابلیت پیاده‌سازی در چارچوب نظام بین‌المللی را داشته باشد.
