خداحافظی با اجماع واشنگتن
ترجمه و تنظیم: علی سرزعیم
بخش نخست
در دهه گذشته کار مشاوران سیاست گذاران اقتصادی نسبتا آسان بود.

آنها لیستی از سیاست‌ها داشتند که از دولتمردان می‌خواستند آنها را اجرا کنند: تعادل را در بازارهای مختلف اقتصاد کلان ایجاد کنید، دولت را از مداخله در بازارها بیرون بکشید، بازارها را آزاد نمایید. «ثبات سازی، خصوصی سازی و آزادسازی» اصولی بودند که دائما تکرار می‌شدند. این سیاست‌ها توسط ویلیامسون اصطلاحا «اجماع واشنگتن» نامیده شد و به طور وسیعی در آمریکای لاتین و آفریقا مورد استفاده قرار گرفت. با سقوط دیوار برلین و فروپاشی بلوک شرق، کشورهای عضو اروپای شرقی نیز به سمت بازارهای آزاد متمایل شدند. حجم اقداماتی که در جهت خصوصی‌سازی، مقررات زدایی و آزادسازی تجاری در کشورهای آمریکای لاتین و اروپای شرقی صورت گرفت در کل تاریخ بی‌سابقه بود. در آفریقا این اقدامات با سرعت و اعتماد کمتری انجام شد اما به‌هر صورت این سیاست‌ها در دستور کار قرار گرفت. در آنجا تورم کاهش یافت، درهای تجارت به روی کالاهای خارجی باز شد و سازمان‌های دولتی، خصوصی شدند. میزان آزادسازی بازارهای مالی به مراتب بیشتر و قوی‌تر از آن چیزی بود که مبدعان این سیاست‌ها پیش‌بینی کرده بودند. منتقدان سیاست‌های موسوم به اجماع واشنگتن معتقد بودند که‌این سیاست‌ها به شکل ایدئولوژیک، نئولیبرالیسم را در کشورهای در حال توسعه ترویج می‌کنند.
یکی از نکاتی که تقریبا در مورد آن اجماع ایجاد شد این بود که پیامد این سیاست‌ها با آنچه انتظار می‌رفت متفاوت بود. امروزه هواداران دو آتشه‌این سیاست‌ها نیز معتقدند که رشد اقتصادی در آمریکای لاتین و بلوک شرق کمتر از آن چیزی است که انتظار می‌رفت. عملکرد این سیاست‌ها در برخی کشورهای آفریقایی مثبت و قابل قبول بود اما تعداد این کشورها بسیار کم و ناچیز بود مضاف بر اینکه مشخص شد با این سیاست‌ها نمی‌توان با مشکل بهداشت عمومی ‌که مساله حاد و رایج این منطقه از جهان بود روبه‌رو شد. این وضعیت برای منتقدان این سیاست‌ها بهانه‌ای بود که غلط بودن آن را نتیجه‌گیری کنند در حالیکه موافقان معتقد بودند عملکرد ایجاد شده درس‌های زیادی به همراه داشت. با این‌حال باید گفت که عمر سیاست‌های موسوم به اجماع واشنگتن سپری شده است اما سوال اساسی این است که چه چیزی جانشین آنها خواهد شد.
در سال ۲۰۰۵ بانک جهانی، کتابی باعنوان درس‌های بدست آمده از یک دهه تلاش برای اصلاحات اقتصادی منتشر کرد که از اهمیت بسزایی برخوردار است. معاون بانک جهانی در مقدمه آن نوشته است «پیام اصلی این کتاب این است که باید یک سری قوانین یکسان و جهانگیر (که به همه به یک شکل توصیه نمود وجود ندارد). باید از نسخه‌ها کناره‌گیری کرد و نمونه‌های موفق را واکاوی کرد». براساس این گزارش عملکرد دهه ۹۰ به‌این صورت بود:
1) رشد اقتصادی کشورهای بلوک شرق پس از تلاش برای حرکت به سمت اقتصاد مبتنی بر بازار آزاد شدیدا افت نمود و هنوز نتوانسته اند به سطح سال 1990 بازگردند. 2) بسیاری از کشورهای آفریقایی به‌رغم اینکه ‌این سیاست‌ها را به کار بستند، هنوز نتوانسته‌اند به سمت رشد اقتصادی خیز بردارند. (اوگاندا، تانزانیا و موزابیک استثنا هستند). 3) بحران‌های مالی متعددی در آمریکای لاتین، شرق آسیا، روسیه و ترکیه به وقوع پیوست. بسیاری از این بحران‌ها برای اقتصاددانان و کارشناسان قابل پیش‌بینی نبود. 4) خیزش اقتصاد کشورهای آمریکای لاتین در نیمه اول دهه 90 موقتی بود و تداوم نیافت. در مجموع رشد درآمد سرانه آمریکای لاتین در دهه 90 کمتر از فاصله 1950-80 بود با وجود اینکه در این مقطع دیگر شرکت‌های دولتی منحل شده و سیاست‌های تجاری درونگرا کنار گذاشته شده بود.
البته باید توجه داشت که دهه ۹۰ دهه فلاکت باری از حیث توسعه اقتصادی نبود بلکه به عکس مقوله فقر در سطح جهانی به نحو بی سابقه‌ای کاهش یافت. رشد اقتصادی چین و هند و کشورهای شرق آسیا عامل اصلی کاهش فقر بود اما مساله‌این است که رشد آنها نیز قابل انتظار نبود چرا که آنها نیز سیاست‌های منطبق با سیاست‌های اجماع واشنگتن را اتخاذ نکردند ولی به سمت اقتصاد بازار آزاد حرکت نمودند. در این کشورها خصوصی‌سازی انجام نشد، سیاست‌های صنعتی مداخله‌گرانه به کار بسته می‌شد، سیاست‌های مالی سفت و سختی اتخاذ نمی‌شد با وجود این رشد اقتصادی چشمگیری داشتند.
تفسیر تحولات گذشته:
یکی از نکاتی که از کتاب مذکور می‌توان برداشت کرد این است که سیاست‌های یاد شده بیش از حد دل‌نگران مثلث رفاه از دست رفته ناشی از انحصارات و احیای پتانسیل‌های کارایی بودند اما توجه کافی به نیروهای دینامیکی که در پشت فرآیند رشد بود نداشتند. بالفعل کردن این پتانسیل‌ها لزوما موجب ایجاد رشد نمی‌شود. در واقع مداخلات در بازار که موجب تخصیص نادرست منابع می‌شود در مقایسه با موارد شکست بازار یا شکست دولت که می‌تواند بر انباشت سرمایه و تغییرات بهره‌وری تاثیرگذار باشد اهمیت کمتری دارد. لذا اگر تمرکز صرفا بر اصلاح تخصیص نادرست منابع باشد، منافع کسب شده بسیار ناچیز خواهد بود و در مواردی که سیاستگذاران با محدودیت‌های سیاسی روبه‌رو هستند می‌تواند زیانبار باشد.
نتیجه دومی‌ که در این کتاب مطرح شده‌این است که ثبات اقتصاد کلان، آزادشدن بازار داخلی و برون‌گرایی اقتصاد اهدافی هستند که تنها از یکسری سیاست‌ها بدست نمی‌آیند در حالی‌که در گذشته تصور می‌شد تنها از طریق کاهش کسری بودجه، کاهش تورم، کاهش تعرفه، حداکثر کردن خصوصی‌سازی، حداکثر کردن آزادسازی بازارهای مالی می‌توان به‌این اهداف دست یافت. به عنوان مثال، باز شدن تجارت خارجی می‌تواند از طریق کاهش تعرفه همچنین یارانه دادن به صادرات، ایجاد مناطق ویژه اقتصادی، ایجاد مناطق ویژه صادراتی محقق گردد.
نتیجه سوم این گزارش این است که زمینه‌های مختلف کشوری نیازمند راه حلهای متفاوتی برای مسائل و مشکلات مشابه است. به عبارت دیگر اگرچه برخی مسائل در کشورهای مختلف یکی است ولی به دلیل تفاوت شرایط لزوما یک راه حل جوابگو نخواهد بود. به عنوان مثال ایجاد انگیزه برای بخش خصوصی در امر سرمایه‌گذاری می‌تواند هم از طریق بهبود حقوق مالکیت و هم از طریق ارتقای بخش مالی میسر شود. ارتقا سطح تکنولوژی می‌تواند هم از طریق افزایش حمایت از لیسانس‌های ناشی از نوآوری و هم از طریق کاهش آن میسر گردد که‌ این امر کاملا بستگی به سطح توسعه‌یافتگی کشورها دارد.
نتیجه چهارم این بود که طراحان سیاست موسوم به اجماع واشنگتن در انتخاب میان عملکرد قاعده‌مند دولت و عملکرد دلبخواهی (یعنی متناسب با شرایط)، اولی را ترجیح می دادند اما در عمل مشخص شد که عملکرد دلبخواهی- یعنی هر لحظه بر اساس شرایط تصمیم‌گیری کردن- را نمی توان نادیده گرفت. مثلا در آرژانتین تا زمانی که مشکل بی‌اعتباری دولت بود، عملکرد هیات‌مدیره بانک مرکزی مثبت بود اما وقتی مشکل ارزش گذاری بیش از حد پول ملی شد، نتیجه منفی شد.
در نهایت باید توجه داشت که تلاش برای اصلاحات باید معطوف به محدودیت‌های رشد باشد نه به صورت کلی یک لیست از پیش تعیین شده را اجرا کرد.
به عنوان مثال اگر به دلیل عدم صیانت از حقوق مالکیت، سرمایه‌گذاری کم است، بهبود واسطه‌های مالی تاثیری نخواهد داشت. شناخت محدودیت‌های رشد و تلاش در جهت حل آنها اساس اصلاحات اقتصادی است. بیش از آنکه بشود همزمان چندین سیاست را در پیش گرفت بهتر است در یک توالی زمانی آنها را به کار بست.
بدیل۱: نهادها
دقیقا زمانی که بانک جهانی کتاب مذکور را منتشر می‌کرد، سازمان مجاور آن یعنی صندوق بین‌المللی پول گزارشی را در همین زمینه اما با مضمونی مخالف منتشر کرد. این مضمون در سخنرانی خانم کروگر نیز تکرار شد. براساس این دیدگاه عملکرد کشورهایی که این سیاست‌ها را به کار بستند مثبت نبود نه به دلیل اینکه نفس این سیاست‌ها اشکال داشت بلکه سیاستمداران این کشورها بیش از این که به این سیاست‌ها عمل کنند، شعارش را دادند. علاوه بر آن پس از اینکه این سیاست‌ها شروع به اجرا می‌شدند متوقف می‌شد چرا که حاکمان حاضر نبودند نهادهای لازم را نیز به وجود آورند. نهادهای تنظیم‌گر و نهادهای بازار سرمایه بسیار ضعیف بودند و قابلیت اجرای این سیاست‌ها را نداشتند. در کنار اینها ضعف در اداره کشور به همراه فساد و ضعف دستگاه قضایی موجب شد تا عملکرد این سیاست‌ها چندان مقبول نباشد.
باید توجه داشت که در این نقدها اهمیت نهادها مطرح می شود اما در سیاست‌های موسوم به اجماع واشنگتن نهادها مطرح نبودند. در عمل مشخص شد که اگر زمینه‌های نهادی مناسب نباشد این سیاست‌ها عملکرد با دوام و مثبتی برجا نخواهند گذاشت. مثلا آزادسازی تجاری وقتی خوب عمل می کند که نهادهای مالی درآمدهای از دست رفته را جبران کرده و بازارهای سرمایه بخش‌های بزرگ شده را از حیث منابع مالی تامین کنند. چنین به نظر می‌رسد که نسل دومی از سیاست‌ها مطرح شده که عمدتا رنگ و بوی نهادی دارند.
همزمان و به طور مستقل تحقیقاتی که در زمینه بررسی تجربه رشد اقتصادی انجام می‌شد نشان داد که صیانت از حقوق مالکیت یگانه فاکتوری است که می‌تواند برای این مساله توضیح قابل قبولی فراهم کند که چرا برخی کشورها در تاریخ رشد کردند و برخی عقب ماندند. براساس این تحقیقات معلوم شد که نهادها مهم‌ترین عامل تعیین‌کننده رشد اقتصادی در بلندمدت هستند. حتی برخی در بررسی‌های آماری به این نتیجه رسیدند که در بلندمدت نوع سیاست‌های اتخاذ شده توسط کشورها چندان اهمیت ندارد بلکه کیفیت نهادهای داخلی عامل تعیین کننده است. برخی به طعنه این تاکید بر نهادها را بنیادگرایی نهادی خوانده اند تا طعنه‌هایی که به بنیادگرایان بازاری زده می شد را تلافی کنند. البته باید توجه داشت که اذعان به اهمیت نهادها تا حدودی با هدف ارائه سیاست‌هایی برای ایجاد رشد منافات دارد چرا که نهادها ریشه در جامعه دارند و به سادگی تغییر نمی‌کنند. تنها در شرایطی خاص نظیر بعد از جنگ، پس از انقلاب‌ها، بعد از جنگ‌های داخلی و مسائلی از این دست امکان اصلاح سریع نهادها به‌وجود می‌آید.
کتاب بانک جهانی به درستی به این امر اشاره می‌کند که به‌رغم اهمیت نهادها، شکل آنها می‌تواند متنوع باشد. به عبارت دیگر نمی‌توان اثبات کرد که رشد اقتصادی تنها با یک شکل نهادی سازگار است. کارکردهای نهادی می‌تواند با اشکال نهادی گوناگونی محقق شود.
به عنوان مثال سرمایه‌گذار باید از حیث امنیت سرمایه‌اش احساس ایمنی کند. این احساس ایمنی از طریق اشکال گوناگون نهادی میسر می‌شود. مثال آشکار آن چین و روسیه است.
چین توانست سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی خود را به‌رغم نبودن مالکیت خصوصی به شکل غربی به راه اندازد اما روسیه با نهادهای کاملا خصوصی موفق به این کار نشد چرا که در چین پیوند مردم با حکومت‌های محلی در امر کسب و کار امنیت سرمایه را ایجاد کرده بود اما در روسیه وجود دادگاه‌های فاسد مانعی جدی تلقی می‌شد.
نکته دیگری که باید به‌آن توجه داشت این است که کارهای آماری انجام شده عموما برای مقاطع بلندمدت است که متغیر وابسته خود را سطح درآمد گذارده اند اما اگر متغیر وابسته رشد اقتصادی قرار داده شود و دوره زمانی کوتاهتر گرفته شود نتایج بدست آمده دیگر به آن شدت صادق نخواهد بود. به عنوان مثال چین در زمان شروع رشد سریع خود اقدامات ناچیزی در اصلاح وضعیت نهادها انجام داد اما نتیجه بسیار خوبی گرفت. هند که از حیث اصلاحات نهادی اقدامی نکرد ولی توانست اقتصاد خود را به حرکت درآورد. اینها نشان می‌دهد که درست است که نهایتا نهادها باید اصلاح شود اما در سیاستگذاران باید همه توان سیاسی و اقتصادی خود را صرفا در مهم‌ترین موانع رشد متمرکز کرده و از آنجا اقتصاد را به جلو به حرکت درآورند.
کسانی دچار اشتباه می‌شوند و گمان می‌کنند باید همه اصلاحات نهادی به طور همزمان انجام شود تا رشد اقتصادی ایجاد شود. این دیدگاه برای کشورهای فقیر ناامیدکننده است مضاف بر اینکه تا حدی بی‌معنا نیز هست چرا که به معنی آن است که شما باید توسعه یافته باشید تا توسعه بیابید! کسانی که وارد این راه شدند عملا به این مغلطه فرو رفتند که یک سری توصیه‌ها کردند اما وقتی اقتصاد به راه نیافتاد چنین جواب دادند که دلیل آن این است که هنوز در بازار کار اصلاحات انجام نشده است. وقتی این امر نیز انجام می‌شود و اقتصاد به راه نمی‌افتد، دلیل آن را نبود تور ایمنی معرفی می‌کنند. به این ترتیب همیشه دلیلی برای توجیه عدم کارکرد توصیه‌هایشان خواهند داشت.
بدیل 2: کمک‌های خارجی
گزینه دیگری برای استراتژی‌های رشد توسط برنامه هزاره سازمان ملل مطرح شده است که توسط جفری زاکس، به لحاظ نظری پشتیبانی شده است. این برنامه نیز بر اقداماتی نظیر سرمایه‌گذاری عمومی، ایجاد ظرفیت‌ها، تجهیز منابع داخلی و مسائلی از این دست تاکید دارد اقدامات زودبازدهی را نیز مطرح می‌سازد. اقداماتی نظیر ارائه تورهای خواب برای جلوگیری از مالاریا، ارائه تحصیلات رایگان در سطح دبستان، ارائه غذای رایگان در مدرسه خصوصا در مناطق قحطی زده، دادن کود و سموم رایگان و گسترش بهداشت عمومی. تئوری پشتیبان این دیدگاه آنست که کشورهای آفریقا در دام درآمد کم، اسیر شده اند و راهی برای خارج شدن از آن ندارند.