آیا استقلال بانک‌های مرکزی مهم است؟

لوسیا دالا پلگرینا استاد اقتصاد دانشگاه میلان مترجم: مریم رضایی بحران جهانی چند سال گذشته، باعث شد سیاست‌گذاران در اتحادیه اروپا و آمریکا حوزه اختیارات بانک‌های مرکزی خود را افزایش دهند تا نظارت‌های بانکی بیشتری صورت گیرد. این مقاله بررسی می‌کند که چنین مسوولیتی باید به‌عنوان سیر تکاملی تخصص‌گرایی بانک مرکزی یک مرجع پولی در نظر گرفته شود، نه روند معکوس آن. بسیاری از کشورها در واکنش به بحران اقتصادی جهانی، اصلاحاتی را در رابطه با نقش بانک مرکزی در نظام‌ نظارت بانکی اجرا کردند یا حداقل آن را مد نظر قرار دادند.

• در ژوئیه ۲۰۱۰ باراک اوباما، رئیس‌جمهور آمریکا، قانون داد فرانک (Dodd-Frank Act) را امضا کرد. این قانون نقش فدرال رزرو را به عنوان یک ناظر بانکی افزایش می‌دهد و هدف آن جلوگیری از بروز یک بحران مالی دیگر با ایجاد فرآیندهای قانونی مالی جدید است که شفافیت و مسوولیت‌پذیری را اجرا می‌کند. این قانون در حالی تصویب شد که قانون‌گذاران آمریکا هنگام مذاکره در مورد لایحه آن، درباره محدود کردن برخی مسوولیت‌های قانونی فدرال رزرو بحث کردند.

• سیاست‌گذاران اروپا اصلاحات نظارت بانک مرکزی اروپا در سطح ملی و بین‌المللی را نهایی کردند.

در سال ۲۰۰۹، کمیسیون اروپا طرح پیشنهادی تشکیل «شورای ریسک سیستم اروپا» را برای نظارت کلان اقتصادی به تصویب رساند.

• در سال ۲۰۰۸، دولت آلمان برای انحلال تنها مرجع ناظر مالی خود یعنی موسسه BAFIN به نفع بوندس‌بانک اظهار تمایل کرد.

• در ژوئن ۲۰۱۰، دولت بریتانیا از طرحی اصلاحی برای سیستم نظارت بانکی پرده برداشت که هدف آن تحکیم قدرت درون بانک انگلستان بود.

• در تابستان ۲۰۱۰ مرجع قانون‌گذاری خدمات مالی ایرلند به صورت قانونی با بانک مرکزی ادغام شد.

آیا این روند در حال وارونه شدن است؟

به نظر می‌رسد این وقایع نوعی «وارونگی بزرگ» را منتقل کنند. قبل از شروع بحران، روند ساختارهای نظارتی کاملا برعکس و به سمت تخصص‌گرایی بانک‌های مرکزی بود تا سیاست پولی به‌عنوان یک اختیار منحصربه‌فرد دنبال شود.

اما با توجه به بحران اقتصادی چند سال گذشته، مسلم است که تصمیم‌های مربوط به نحوه واگذاری وظایف نظارتی باید تعاملات بین مسوولیت و نظارت بر فعالیت بانکداری و نقش بانک مرکزی را به دقت مورد توجه قرار دهد. با این حال، پژوهش‌های اقتصادی هیچ نشانه واضحی از روش بهینه واگذاری مسوولیت نظارت ارائه نکرده‌اند. در واقع، بانک‌های مرکزی ممکن است با تعارضاتی در رابطه با ثبات مالی مواجه شوند.

مبحث اصلی موافق دخالت بانک‌ مرکزی در نظارت بانکی، به اثر مثبت ناشی از کسب اطلاعات مرتبط است. اما این ملاحظات بر خلاف مبحث دیگری است که اغلب در پژوهش‌های اقتصادی مطرح می‌شود: اینکه اجرای در هم آمیخته سیاست پولی و نظارت بانکی می‌تواند به دلایل مختلف پرهزینه باشد.

• اول از همه، هر گونه افزایش قدرت بانک مرکزی در حوزه نظارتی می‌تواند ریسک‌های اقدامات پولی را افزایش دهد. اگر یک بانک مرکزی این قدرت را داشته باشد که دشواری‌های مالی را به مشکلات پولی تبدیل کند، احتمالا یک ریسک سیستماتیک ظهور می‌کند که هم ثبات پولی و هم ثبات مالی را بر هم می‌زند.

• دوم، اگر بانک مرکزی به‌طور عمیق درگیر امور نظارتی شود، ریسک ضررهای اعتباری افزایش می‌یابد؛ درحالی‌که احتمال ظهور مزایای اعتباری با توجه به ماهیت سیاست‌های نظارتی که شکست‌ها در آن بیشتر از موفقیت‌ها به چشم می‌آیند، کمتر است. بانک مرکزی برای جلوگیری از ضررهای اعتباری به احتمال زیاد با استفاده از ابزارهای نقدینگی فشارهای تزریق پولی را تعدیل می‌کند.

گره‌گشایی از بده‌بستان‌ها

به عبارت دیگر، معایب دخالت بانک مرکزی در امور نظارتی بر مبنای این دیدگاه است که وسوسه تسکین استانداردهای سیاست پولی برای کاهش مشکلات بخش مالی به نوبه خود بی‌ثباتی مالی و پولی را بدتر می‌کند. بنابراین، سیاست‌گذاران بین مزایا و هزینه‌های مورد انتظار برای تعیین دخالت بانک مرکزی در امور نظارتی با یک بده‌بستان روبه‌رو می‌شوند.

در یک تحلیل تجربی، تحقیق ما نشان داد سیاست‌گذاران سازمانی بیشتر تمایل دارند بانک‌های مرکزی را در امور نظارت بانکی دخیل کنند. ما تمرکز خود را بر ویژگی کلیدی نظام پولی قرار می‌دهیم که رابطه بین دولت‌ها و بانک‌های مرکزی یا به عبارتی میزان استقلال بانک مرکزی را شکل می‌دهد.

استقلال بانک مرکزی از ابتدا یک فاکتور مهم و تعیین‌کننده در عملکرد اقتصاد کلان و گزینه‌های سیاست پولی تلقی شده است. پژوهش‌ها همچنین بر فاکتورهای سیاسی و سازمانی که می‌توانند بر کارآیی استقلال بانک مرکزی اثرگذار باشند، تاکید دارند.

استقلال عملیاتی، نظارت و اهداف قانونی

مطالعه تجربی ما بر دو واقعیت اساسی سایه افکنده است:

• اول، تحلیل‌های اقتصادسنجی نشان می‌دهد استقلال عملیاتی بیشتر بانک مرکزی نشان‌دهنده قدرت نظارتی کمتری است، در حالی که استقلال سیاسی آن - یعنی عدم حضور محض اعضای دولت در هیات مدیره بانک مرکزی - هیچ تاثیری بر انتقال وظایف ندارد. نتیجه تحقیق را می‌توان از طریق عدم تمایل دولت‌های دست و دلباز به واگذاری مسوولیت نظارت به بانک‌های مرکزی توضیح داد، چون باعث می‌شود از سیاست پولی به عنوان وسیله‌ای برای مخفی کردن سوء مدیریت نظارتی، استفاده ابزاری کنند.

• دوم، ما اثبات می‌کنیم که یک ویژگی عجیب استقلال سیاسی، یعنی حضور اهداف قانونی سنجش‌پذیر، می‌تواند بر نحوه رفتار بانک مرکزی که دست خود را برای استفاده از سیاست پولی می‌بندد اثر بگذارد و بنابراین قدرت نظارتی بیشتری به سیاست پولی می‌دهد. واگذاری مسوولیت نظارت به آژانس‌های به شدت عملیاتی خودمختار می‌تواند برای سیاست‌گذاران ریسک باشد. وجود اهداف قانونی که دست بانک مرکزی را می‌بندد و بنابراین سوء مدیریت عملیاتی نقدینگی را به حداقل می‌رساند، می‌تواند به کاهش این بده‌بستان کمک کند.

از نظر سیاست‌گذاران، دخالت بانک مرکزی در حوزه نظارت کلان به معنی مزایای بالقوه بیشتر از نظر اطلاعات است. همچنین آنها می‌توانند فرض کنند که هزینه‌های بالقوه دخالت بانک مرکزی در مقایسه با هزینه‌های مربوط به نظارت کلان کمتر است. به عبارت دیگر، می‌توان از تفکیک بین نظارت کلان و نظارت خرد استفاده کرد تا اظهارات علیه دخالت بانک مرکزی را کاهش داد.

سطح استقلال بانک مرکزی چه تاثیری دارد؟

بانک‌های مرکزی مستقل هم در اتحادیه اروپا و هم در بریتانیا، متعهد به حفظ ثبات پولی هستند. بنابراین، استقلال بانک مرکزی عاملی تسهیل‌کننده در افزایش دخالت بانک مرکزی در امور نظارتی است. همین منطق را می‌توان در موارد آلمان و ایرلند که هر دو عضو حوزه پولی یورو هستند، به کار برد. از یک طرف، بانک‌های‌ مرکزی‌ این دو کشور دیگر مسوولیت کامل سیاست پولی را بر عهده ندارند، اما از طرف دیگر، عضو یک نظام پولی با بانک مرکزی مستقل هستند که به ثبات پولی متعهد است. هر دو عامل در یک جهت حرکت می‌کنند، یعنی تسهیل راهکار سیاسی به سوی دخالت بیشتر بانک مرکزی در نظارت بانکی.

اما بانک مرکزی آمریکا از استقلال عملیاتی بدون هدف قانونی سنجش‌پذیر و مشخصی برخوردار است. دیدگاه ما نشان می‌دهد ریسک‌های تخصیص نادرست خط مشی در این مورد بسیار بالاتر است. رفتار قانون‌گذاران آمریکا را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. یکی سیاستمداران بخشنده‌ای که معایب بالقوه دخالت عمیق فدرال رزرو در نظارت بانکی را دست کم می‌گیرند و دیگر سیاستمداران دریافت‌کننده‌ای که طرفدار نظامی هستند که در آن فدرال رزرو محتاط و قدرتمند می‌تواند مشکلات مالی را با استفاده از ابزارهای پولی تعدیل و اصلاح کند. بنابراین به این نتیجه می‌رسیم که حوادث سال‌های اخیر مبنی بر دخالت بیشتر بانک مرکزی در امور نظارت از طریق واگذاری مسوولیت‌های کلان، بیشتر سیر تکاملی تخصص‌گرایی بانک مرکزی به عنوان مرجع پولی به نظر می‌رسد تا روندی معکوس به سوی تخصص‌زدایی.

آیا استقلال بانک‌های مرکزی مهم است؟