تجارب جهانی قانون‌گذاری

عباس پرهیزگاری

دانشجوی دکترای اقتصاد شهید بهشتی و پژوهشگر اقتصادی

جلوگیری از فساد، یکی از اساسی‌ترین خواسته‌های مردم از حکومت‌هاست. اهمیت این مساله برای جوامع تا حدی است که علت برخی از انقلاب‌ها و تغییر حکومت‌ها را فساد موجود در حکومت پیشین معرفی می‌کنند. فساد موجود در حاکمیت‌ها را می‌توان به شیوه‌های مختلف دسته‌بندی کرد. با این حال می‌توان گفت شاکله همه این فسادها به‌وجود آمدن موقعیت‌های تعارض منافع است. به این معنی که فرد یا سازمان در جایگاهی قرار می‌گیرد که در آن، بین منافع شخصی و منافع اجتماعی تعارضی وجود دارد. اگر در این موقعیت‌ها انتخاب شخص یا سازمان به سمت منافع خودشان باشد، فساد رخ خواهد داد.

مثال‌هایی از مساله تعارض منافع

مردم در صحنه‌های مختلف ممکن است شاهد نمونه‌های گوناگون تعارض منافع باشند. به‌عنوان مثال ممکن است وزیری با تشکیل یک شرکت خانوادگی در مناقصات شرکت ‌کند یا رئیس دانشگاهی، ساخت ساختمان‌های دانشگاه را به شرکت پسرش بسپارد یا مشاور خرید یک کارخانه، خود نمایندگی واردات این کالا را داشته باشد، یا اینکه وارد‌کننده یک کالا به‌عنوان عضوی از انجمن تولیدکنندگان داخلی آن کالا تصمیم‌گیری ‌کند. همه این موارد از جمله مفاسد اقتصادی خرد و کلانی است که عموم مردم آنها را در تعاملات اقتصادی روزمره مشاهده می‌کنند و وجه اشتراک تمامی آنها، وجود نوعی از تعارض منافع در افراد یا نهادهای درگیر است.به‌عنوان مثال دیگر می‌توان به کارشناسان ارزشیابی، نظارت، استانداردگذاری و قضات اشاره کرد. این افراد در جایگاه‌هایی قرار گرفته‌اند که در معرض تعارض منافع قرار دارند. در این جایگاه‌ها کارشناس، بازرس یا ناظر مورد اعتماد حاکمیت، خود را در دوراهی منافع شخصی و حرفه‌ای می‌یابد؛ به این معنی که آیا صادقانه مسوولیت خود را انجام دهد یا اینکه اقدام به معامله منافع حاکمیت کند و به این ‌وسیله نفع شخصی خود را افزایش دهد. شرکت‌های حسابرسی نیز به نوع دیگری با مساله تعارض منافع روبه‌رو هستند. به‌عنوان مثال، بررسی و دقت در پروژه‌های بازرسی می‌تواند منجر به بروز نارضایتی در کارفرما شود و این موضوع در عقد قرارداد بعدی تاثیرگذار خواهد بود. نمونه دیگری از مساله تعارض منافع می‌تواند در زمان واگذاری اختیارات حاکمیتی به اصناف رخ دهد به‌عنوان مثال واگذاری اختیارات حاکمیتی به صنف پزشکان،‌ وکلا، حسابرسان و... ممکن است موجب درگیری آنها با مساله تعارض منافع شود. مساله‌ای که اخیرا در رابطه با حقوق‌های نامتعارف مطرح شد نیز (حداقل در برخی دستگاه‌ها) نشات گرفته از تعارض منافع بود. به این ترتیب که در برخی از دستگاه‌ها، برخی مدیران، تعیین‌کننده میزان حقوق خود بودند.

دسته‌بندی انواع تعارض منافع

بر اساس ادبیات موجود می‌توان به دسته‌بندی و مفهوم‌شناسی مساله تعارض منافع پرداخت. بنا بر این گزارش، با توجه به منابع موجود مساله تعارض منافع را می‌توان در دو دسته اصلی تعارض منافع شخص‌محور و ‌سازمان‌محور معرفی کرد.

الف - تعارض منافع شخص محور

تعارض منافع شخص محور موقعیتی است که در‌ آن شخصیت‌های حقیقی درگیر تعارض منافع می‌شوند. به‌عنوان مثال برنامه‌ریزی برای توسعه شهر یک جایگاه تعارض منافع است، اگر فردی که یک هکتار زمین در اطراف شهر دارد مسوول برنامه‌ریزی توسعه شهر شود، مساله تعارض منافع به وجود خواهد آمد. به‌عنوان مثالی دیگر، دوباره جایگاه تعارض منافع در برنامه‌ریزی شهری را مورد توجه قرار می‌دهیم؛ اما این بار هیچ یک از افراد تصمیم‌گیر به‌صورت شخصی منفعتی مرتبط با جایگاه برنامه‌ریزی شهری ندارند ولی درآمد دستگاه تصمیم‌گیر با افزایش تراکم در شهر افزایش می‌یابد. در این موقعیت نیز ما با مساله تعارض منافع رو‌به‌رو هستیم. بنابراین در برخی از موارد اگر بتوانیم شخص دیگری را که دارای ویژگی‌های این‌چنینی نیست در موقعیت تصمیم‌گیری قرار دهیم، مساله تعارض منافع از بین خواهد رفت؛ اما در برخی دیگر از موارد حتی با تعویض افراد نیز مساله تعارض منافع از بین نخواهد رفت.

ب- تعارض منافع سازمان‌محور

در حالت مشابه سازمان‌های مختلف نیز در تعامل با حاکمیت ممکن است دچار تعارض منافع سازمانی شوند. این مساله بیشتر در برون‌سپاری خدمات پیمانکاری، تنظیم‌گری‌ها، مشاوره و ارزیابی ‌به‌ وجود می‌آید. به‌عنوان مثال شرکت الف مسوول اجرای یک پروژه می‌شود و شرکت ب به‌عنوان مسوول ارزیابی‌این پروژه انتخاب می‌شود. پس از‌مدتی روشن می‌شود که شرکت ب خود زیرمجموعه‌ای از شرکت الف بوده است. در این موقعیت گفته می‌شود شرکت ب درگیر تعارض منافع سازمانی بوده است. این تعارض‌ منافع سازمانی به علت ویژگی شرکت ب (وابستگی سازمانی به شرکت الف) به‌وجود آمده است. در برخی موارد دیگر ممکن است موجودیت سازمان به نحوی باشد که منجر به تعارض در رفتارش ‌شود. به‌عنوان نمونه ممکن است درآمد‌ها و وظایف یک سازمان در تعارض باشند.نوع دیگری از تعارض منافع سازمان محور را می‌توان در سازمان‌های صنفی مشاهده کرد که اختیار تنظیم‌گری حاکمیتی به آنها سپرده شده است. در این موارد هرچند هدف حاکمیت استفاده از خدمات خودتنظیم‌گری بوده است؛ ولی عدم طراحی سازوکار مناسب موجب بروز تعارض منافع در این سازمان‌ها شده است؛ به نحوی که در این موقعیت‌ها شاهد عدم نظارت صحیح، قاعده‌گذاری جانبدارانه و از بین رفتن منافع عمومی هستیم.

تجربیات سایر کشورها

بررسی‌ها نشان می‌دهد، کشور‌های مختلف از سال‌های گذشته اقدام به قاعده‌گذاری در این حوزه کرده‌اند. به‌عنوان نمونه آمریکا از سال‌های قبل از ۱۸۶۰ و قبل از شروع جنگ‌های داخلی به مساله تعارض منافع پرداخته؛ ولی می‌توان گفت شروع توجه جدی به این مساله در سال ۱۹۶۰ و در زمان ریاست جمهوری کندی بوده است که قوانین جزایی مرتبط با تعارض منافع بازنگری و در فصل مشخصی از قوانین جزایی آورده شد. همچنین مطالعات صورت گرفته نشانگر تدوین قوانین مدیریت تعارض منافع درکشورهای مختلفی همچون کره جنوبی،‌ کانادا،‌ بلغارستان، کرواسی، قبرس،‌ لتونی، آلمان، فرانسه، صربستان، اسلواکی، اسلوونی و...است. علاوه بر مثال‌های بین‌المللی ذکر شده، شواهد تاریخی نیز نشان‌دهنده توجه ائمه معصومین و علمای اسلام به مساله تعارض منافع است. با این وجود این مساله در نظام تنظیم‌گری کشور به‌صورت جامع مورد توجه قرار نگرفته است؛ هرچند برخی از مصادیق تعارض منافع به وسیله قوانین پراکنده محدود شده است. با توجه به مطالب ذکر شده به منظور پیشگیری از مفاسد، نیاز است قاعده‌گذاران و مسوولان حاکمیت پیشگیری از تعارض منافع را به‌عنوان راهکار اصلی پیشگیری از فساد مورد توجه قرار دهند و پس از بررسی دقیق جایگاه‌های تعارض منافع، با استفاده از قواعد مناسب و اقدام قاطع از وقوع فساد جلوگیری کنند.