7 معیار نهادهای بیمه‌گر

محمد ارباب افضلی

پژوهشگر ارشد پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی

مروری بر تجارب بین‌المللی در زمینه به‌کار‌گیری سیاست‌های احتیاطی کلان نشان می‌دهد که سیاست‌گذاران به منظور تامین حداکثری ثبات مالی و جلوگیری از وقوع بحران‌های مالی و اقتصادی از راهکارهای پیشگیرانه‌ متعددی بهره می‌جویند. یکی از این راهکارها تاسیس نهادهای بیمه‌گر سپرده‌ها در نظام بانکی می‌باشد. این نهادها که اولین‌بار در دهه ۱۹۳۰ و در ایالات‌متحده مورد استفاده قرار گرفتند، بعدها در کشورهای مختلف و در مقاطع زمانی مختلف از ساختارهای متفاوتی برخوردار شدند. در این راستا با توجه به اینکه نظام بیمه‌گری سپرده در ایران تحت‌عنوان «صندوق ضمانت سپرده‌ها» در دوره طفولیت خود قرار دارد و همچنین نظر به وضعیت خاص نظام بانکی کشور که این روزها نیاز به این‌چنین نهادی را بیش از هر زمان دیگری احساس می‌کند، در این نوشتار سعی شده است آخرین وضعیت نهادهای بیمه‌گر سپرده‌های بانکی در کشورهای مختلف به همراه ویژگی‌های اصلی آنها بر پایه گزارش «انجمن بین‌المللی بیمه‌گران سپرده» (IADI)، مورد بررسی قرار گیرد.این انجمن که هر سال طی گزارشی وضعیت نظام بیمه‌گری سپرده در کشورهای مختلف جهان را مورد بررسی قرار می‌دهد، در آخرین گزارش خود که مربوط به سال‌های ۲۰۱۵-۲۰۱۶ می‌باشد، اطلاعات سیستم بیمه سپرده مربوط به بیش از ۱۰۰ کشور عضو این انجمن از جمله ایران را بررسی کرده و ویژگی‌های محوری آنها را در قالب هفت معیار اصلی موردارزیابی قرار داده است.

اولین معیار از سری معیارهای هفتگانه در این گزارش «نحوه مدیریت و استقلال حقوقی» است. بر اساس این گزارش در ۵۵ درصد کشورهای موردمطالعه، متولی مدیریت نهاد بیمه سپرده دولت بوده است. همچنین ۷۳ درصد از کشورها نهاد بیمه‌گر سپرده به لحاظ حقوقی از استقلال برخوردار است و در ۲۷ درصد دیگر نهاد بیمه سپرده زیرمجموعه سایر نهادها مانند بانک مرکزی هستند. بر اساس این معیار می‌توان دریافت که صندوق ضمانت سپرده‌ها در ایران، اگرچه همانند اکثریت کشورهای موردبررسی در این گزارش از ساختاری دولتی برخوردار است، اما از نظر استقلال به‌رغم آنکه مطابق با ماده ۹۵ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، صندوق ضمانت سپرده‌ها نهادی عمومی و غیردولتی تعریف شده است؛ اما به دلایلی همچون وابستگی این نهاد به بانک مرکزی در مسائلی مانند تدوین اساسنامه و تعیین حق عضویت بانک‌ها و موسسات اعتباری عضو این صندوق، به‌سختی می‌توان ایران را در زمره اکثریت ۷۳ درصدی کشورهای عضور قرار داد.

معیار دوم «الزامی بودن عضویت موسسات مالی در نهاد بیمه‌گر سپرده» است. بر اساس گزارش IADI، در ۹۴ درصد کشورها عضویت نهادها و موسسات اعتباری در نهاد ضمانت سپرده الزامی است و تنها در ۶ درصد کشورها موسسات در عضویت در نهاد بیمه سپرده مخیر هستند. از آنجا که بر مبنای ماده ۹۵ قانون برنامه پنجم توسعه، عضویت کلیه بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری در صندوق ضمانت سپرده‌ها الزامی است، ایران نیز در این دسته‌بندی در زمره گروه نخست قرار می‌گیرد.

سومین معیار «حدود وظایف نهاد بیمه‌گر سپرده» است. در بیشتر کشورهای موردمطالعه، وظیفه نهاد بیمه‌گر سپرده فقط بازپرداخت سپرده‌های مردم در شرایط درماندگی موسسات اعتباری عضو است و تنها در ۳۶ درصد از کشورها این نهاد از وظایف دیگری مانند مدیریت ریسک، حداقل‌سازی زیان یا بر عهده گرفتن نقش گزیر (Resolution) برخوردار است. در این طبقه‌بندی نیز با توجه به متن قانون برنامه پنجم که هدف از تاسیس صندوق ضمانت سپرده‌ها را «تضمین بازپرداخت وجوه متعلق به سپرده‌گذاران بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری در صورت ورشکستگی» ذکر کرده، ایران جزو کشورهای گروه نخست قرار می‌گیرد.«ارائه پوشش به سپرده‌های دولتی یا سپرده‌های ارزی توسط نهاد بیمه‌گر سپرده» چهارمین معیار از سلسله معیارهای هفتگانه گزارش یاد شده است که بر مبنای آن سپرده‌های دولتی تنها در ۲۳ درصد از کشورها تحت‌پوشش نظام بیمه سپرده قرار می‌گیرند، در حالی که در حدود ۷۰ درصد از کشورها سپرده‌های ارزی مشمول پوشش‌های نظام ضمانت سپرده می‌شوند.

معیار پنجم «نحوه تامین مالی سیستم بیمه سپرده» است که بر این اساس در ۸۴ درصد از کشورهای موردبررسی، مدیریت بحران توسط سیستم بیمه سپرده به‌صورت «پیشینی» (ex-ante) بوده است؛ یعنی این نهاد قبل از وقوع یک بحران یا ورشکسته شدن یک موسسه مالی، با ایجاد یک صندوق اقدام به جمع‌آوری منابع لازم برای بازپرداخت سپرده‌های تحت‌پوشش خود می‌کند. از سوی دیگر مدیریت بحران نهاد بیمه‌گر تنها در ۱۶ درصد کشورها، از جنس «پسینی» (ex-post) است؛ به‌نحوی که نهاد بیمه‌گر سپرده بعد از بروز ورشکستگی اقدام به تامین منابع مربوط به آن می‌کند. در این راستا اگرچه طی دوره کوتاهی که از عمر صندوق سپرده‌ها در ایران می‌گذرد، بخش بانکی با بحرانی مواجه نشده که نیازمند ورود این صندوق جهت مدیریت بحران باشد؛ اما به نظر می‌رسد ساز و کارهای قانونی موجود در این زمینه که بسیار نیز نوپا هستند، باعث می‌شوند تا انتظارات از صندوق ضمانت سپرده‌ها در عرصه مدیریت بحران‌های احتمالی، بیشتر متوجه اقدامات پس از وقوع بحران باشد. همچنین بر مبنای همین معیار، در ۵۲ درصد موارد نرخ حق‌عضویت دریافتی از موسسات عضو ثابت است؛ در حالی که در ۴۸ درصد دیگر نرخ حق‌عضویت دریافتی براساس شرایطی مانند درجه ریسک موسسه اعتباری تغییر می‌کند که ایران در این زمینه جزو کشورهایی قرار دارد که میزان حق‌عضویت دریافتی توسط نهاد بیمه‌گر سپرده در آن متغیر است و متناسب با گردش مالی بانک‌ها و موسسات مالی و به پیشنهاد بانک مرکزی تعیین می‌شود.

معیارهای ششم و هفتم در دسته‌بندی نهادهای بیمه‌گر سپرده در گزارش مذکور نیز ناظر به بحث ورشکستگی بانک‌ها و موسسات است. «نقش نهاد بیمه‌گر سپرده در فرآیند ورشکستگی» ششمین معیار دسته‌بندی کشورها در گزارش IADI، است که بر مبنای آن در ۳۰ درصد از کشورهای مورد بررسی نهاد بیمه سپرده نقش متولی یا مسوول اجرایی ورشکستگی را دارد. همچنین در ۳۲ درصد از موارد این نهاد مسوول نقدکردن دارایی‌های موسسه مالی ورشکسته است. هفتمین و آخرین معیار نیز «زیرساخت‌های حقوقی فرآیند ورشکستگی» است که براساس بررسی انجام شده در ۵۰ درصد از کشورها ورشکستگی برمبنای قوانین انحلال و ورشکستگی عمومی نیز قابل‌اجرا می‌باشد. همچنین ۵۳ درصد از کشورها روش‌های مشخصی برای ورشکستگی بانک‌ها در قوانین خود پیش‌بینی کرده‌اند. در این راستا قوانین مربوط به انحلال و ورشکستگی بانک‌ها در ایران از جامعیت لازم برخوردار نبوده، به‌طوری که مفاد قانون تجارت در مبحث ورشکستگی و تصفیه امور ورشکسته، از یک‌سو و مقررات موضوع فصل سوم قانون پولی و بانکی کشور درخصوص ترتیب انحلال و ورشکستگی بانک‌ها از سوی دیگر بسیار مجمل و نارسا بوده و از کارآیی لازم برخوردار نیستند. اما به هر طریق از آنجا که در هیچ‌یک از دو قانون مورد اشاره نقشی برای نهاد بیمه‌گر سپرده تعریف نشده، باید گفت ایران در معیار ششم جزو گروه اکثریت و در معیار هفتم در زمره گروه اقلیت قرار می‌گیرد.