احکام مستعد «عدم شفافیت»

شهرام حلاج

پژوهشگر معاملات عمومی و نظام فنی و اجرایی کشور

حکم قانونی به‌شدت مستعد «عدم شفافیت»، با این مضمون که «دستگاه مناقصه‌گذار در رد هر یک یا تمام پیشنهادها مختار است» در یکی از قانون‌های قدیمی تدارکات عمومی یعنی در «قانون آیین‌نامه‌ معاملات دولتی» سال ۱۳۴۹ آمده‌ بود. طی چند دهه، مناقصه‌گذاران با توسل به این حکم از زیر تشریح و توضیح دلایل رد یا قبول مناقصه‌گران شانه خالی ‌کرده‌اند.

در قانون «آیین‌نامه‌ معاملات شهرداری پایتخت» مصوب ۱۳۵۵ که (اکنون مورد عمل در مراکز استان و شهرهای بالای یک میلیون نفراست) نیز آمده ‌است: «شهرداری در رد یک یا تمام پیشنهادها مختار است» و در دنباله هم تنها حقی که برای شرکت‌کنندگان در مناقصه قائل شده آن است که «در این صورت سپرده‌ها مسترد خواهد شد». باز در قانون «آیین‌نامه‌ مالی شهرداری‌ها» مصوب ۱۳۴۶ (که اکنون مورد عمل در دیگر شهرداری‌های کشوراست) به نحوی مشابه آمده ‌است: «شهرداری در رد یا قبول هر یک از پیشنهادها مختار است.» چنین مواد قانونی، مستند آن قرار می‌گیرد که مناقصه‌گذاران نسبت به ارائه‌ دلایل رد یا قبول مناقصه‌گران غیرشفاف عمل‌کنند و پاسخگوی نحوه‌ رد یا قبول پیشنهادها و دلایل رفتار خود نباشند. در حالی که شکل شفافیت‌زا برای این احکام مشابه این خواهد بود که: «شهرداری هر پیشنهادی را طبق معیارها و روش‌های ارزیابی [کیفی یا ارزیابی فنی و بازرگانی] که در اسناد مناقصه اعلان کرده ‌است ارزیابی و رد یا قبول می‌کند و روش و مراحل ارزیابی و نتایج آن و دلایل رد یا قبول را نیز اعلام‌ می‌کند.»

البته در نقطه‌ مقابل آن سه نمونه احکام پیش‌گفته‌ زمینه‌ساز «عدم‌شفافیت»،‌ نمونه‌های واقعی قانون‌گذاری بستر‌ساز «شفافیت در تدارکات عمومی» را می‌توان در «قانون برگزاری مناقصات» مصوب ۱۳۸۳ و نیز در «قانون اساسنامه هیات رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات» مصوب ۱۳۸۸ مشاهده ‌کرد. شاید اوج مواد قانونی بسترساز شفافیت در تدارکات عمومی ماده‌ ۲۵ «قانون برگزاری مناقصات» باشد که ناسخ تمام موارد رفتارهای دلبخواه و غیرپاسخگویانه‌ قبلی بوده ‌است. طبق این ماده هر یک از مناقصه‌گران نه‌تنها نسبت به رد شدن خود، بلکه نسبت به اجرا نشدن هریک از مواد «قانون برگزاری مناقصات» حق اعتراض‌ دارد و مخاطب این اعتراض نیز بالاترین مقام دستگاه مناقصه‌گذار تعیین‌ شده ‌است. متقابلا «دستگاه مناقصه‌گذار مکلف است در مهلت ۱۵ روز کاری از تاریخ دریافت» این اعتراض «رسیدگی‌های لازم را به عمل‌ آورده و در‌صورت وارد دانستن اعتراض، مطابق مقررات مربوط اقدام ‌نماید» و حتی اگر مناقصه‌گذار اعتراض واصله «را وارد تشخیص ‌ندهند» باز هم مکلف است که «ظرف مهلت تعیین‌شده جوابیه لازم را به مناقصه‌گر معترض اعلام ‌کند». طبق این ماده‌ قانونی، چه این جوابیه و چه آن رسیدگی و اقدام، هر دو، الزاما باید حدی از اثربخشی را داشته ‌باشد که مورد پذیرش معترض قرار گیرد وگرنه و «درصورت عدم پذیرش نتیجه» از نظر معترض، «هیات رسیدگی به شکایات» به‌عنوان یک مرجع ثالث ذی‌صلاح و تخصصی «موضوع را بررسی کرده و رأی قطعی را» اعلام خواهد‌ کرد.این احکام صریح و محکم ماده‌ ۲۵ قانون، بستری می‌سازد که به‌ هیج ‌وجه نتوان بدون اعلام دلایل و بدون ارائه‌ توجیه قانونی و عقلانی به مناقصه‌گران، اقدام به رد یا قبول آنان کرد یا حتی مراحلی از فرآیند مناقصه را اجرا یا ترک کرد.

البته ماده‌ ۲۵ به‌عنوان نقطه‌ عطفی درخشان و مثال‌زدنی برای تامین شفافیت و پاسخگویی تدارکات عمومی کشور قابل‌مطالعه و مطالبه است. اما مواد متعدد دیگری هم در دو قانون اصلی کنونی تدارکات عمومی (یعنی «قانون برگزاری مناقصات» و «قانون اساسنامه‌ هیات رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات») وجود دارد که سازوکارهای شفاف تدارکات عمومی را بستر‌سازی کرده‌اند. نکته‌ کلیدی آن است که این قانون‌ها تا هنگامی که مورد ‌مطالعه و مطالبه‌ اجتماعی نباشند، از اثربخشی کافی برخوردار نمی‌شوند. یکی از مهم‌ترین وظایف رسانه‌ها و به‌ویژه رسانه‌های ترویجی و تخصصی همین تبیین و تشریح این گونه بسترهای قانونی زمینه‌ساز شفافیت است.

در همین راستا گفتنی است که به تازگی مجلس با الحاق یک بند به تبصره‌ ۲۰ لایحه‌ بودجه‌ سال ۱۳۹۶ اقدام مشابهی برای بسترسازی شفافیت در معاملات بخش عمومی انجام داده ‌است. در پانزدهم اسفندماه جاری، بند پیشنهادی کمیسیون عمران برای الحاق به تبصره‌ ۲۰ بودجه، با رأی موافق اکثریت نمایندگان حاضر در صحن مجلس تصویب ‌شد. طبق این بند:

سازمان برنامه و بودجه مکلف است «بازار الکترونیک طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری زیرساختی» را ایجاد و دو گونه اطلاعات را به‌‌صورت عمومی در آن منتشر کند:نخست اطلاعات مصداقی، شامل: «گزارش توجیهی» طرح‌ها به همراه «شرایط و مفروضات مشارکت یا واگذاری» آنها و «فهرست دارایی‌های مشهود و نامشهود» آنها. البته برای تمهید عملی این بخش مصداقی شفاف‌سازی، ابزار لازم نیز در اختیار سازمان قرار گرفته ‌است: جواز خرید خدمات مشاوره، انعقاد قرارداد و پرداخت حق‌الزحمه.

دوم اطلاعات رویه‌ای یا روشی، شامل: «روش‌ها و شرایط قراردادی»، «کلیه‌ مقررات تضمینات طرفین» و نیز «دیگر مقررات مربوط» و به‌ویژه «چارچوب‌های نظارتی متناسب با انواع طرح یا پروژه». شاید اوج این بند قانونی نیز جایی باشد که درباره‌ مصداقی شدن یا تدقیق اطلاعات روشی مقرر داشته ‌است: «هرگونه تفسیر مقررات نیز، فقط درصورتی معتبر است که در این پایگاه منتشر شده ‌باشد» و سپس افزوده ‌است «هرگونه حذف و تغییر اطلاعات در این پایگاه نیز باید قابل ‌مشاهده و ‌پیگیری بعدی باشد.»

در بخش دیگر این بند، «اصول» یا اوصاف بنیادین فرآیندها (که برخی از آنها نوآوری‌هایی در ادبیات حقوقی کشور محسوب می‌شود) تعیین شده ‌است، به این ‌شرح: «رقابتی، پیش‌بینی‌پذیر، شفاف، همراه پاسخگویی و با قابلیت رسـیـدگـی به اعـتـراضـات». در پایان بند الحاقی نیز بر تامین شفافیت از طریق «اطلاع‌رسانی» الکترونیک در کنار ارائه‌ گزارش‌های جامع و منظم به مجلس تاکید شده ‌است. صد البته تدوین و تصویب چنین احکام قانونی، آغاز راه است و برای اجرا و حصول نتایج، نخست نیازمند گفت‌وگو و فهم مشترک و سپس همکاری واقعی بخش‌ها و دستگاه‌های مختلف مربوطه هستیم.