نا هماهنگی در دستگاه‌های متولی

علیرضا احسانفر

شهرساز و کارشناس حوزه نوسازی

سال ۱۳۲۷ هجری شمسی برای اولین بار در کشور لفظ برنامه ملی عمرانی مطرح شد و در همان سال‌ها برای اجرای این برنامه، دولت فقیر ایران مجبور به استقراض ۲ میلیون دلار وام شد. دولت با این وام اولین سازمان برنامه در کشور را راه‌اندازی کرد و کوشید تا تدوین برنامه ملی و تجربه داشتن نظام برنامه‌ریزی را تقلید کند و بکوشد در افق و چشم انداز طرح‌ها و برنامه‌های متعدد بعدی، تصویر و شکلی عاریه‌ای از کشوری توسعه یافته را به نمایش در آورد. اینکه در این راه چه کوشش‌هایی انجام شد و تا چه حد توانستیم به آن چشم اندازها دست پیدا کنیم پاسخی دارد که بر همه روشن است.

چندین عامل اصلی در این مسیر موجب عدم تحقق اهداف غایی توسعه‌های ملی، منطقه‌ای و شهری شد:

۱- برنامه‌های خلق الساعه که بیش و پیش از هرچیز آبستن دیدگاه‌های توتالیتر حکومت وقت بودند.

۲- تغییرات نابهنگام در الگوهای تولید، نظام بهره‌برداری از مازاد تولید و سایر جریان‌های سیل وار اقتصاد ملی

۳- تغییرات تدریجی در فرهنگ عامه و گرایش مفرط به شهرنشینی در جامعه سنتی روستا/ حومه نشین آن روزگار

در نتیجه همه این فرآیندها در سال‌های میانی دهه ۵۰، شهرهای بزرگ و به ویژه پایتخت کشور به شهرهایی چند قومیتی، چند زبانی و دارای چندین و چند خرده فرهنگ تبدیل شدند که همه این شهرها در یک نقطه مشترک بودند. محلات حاشیه و عمدتا محروم شهرها مورد توجه بخش زیادی از این جمعیت مهاجر قرار گرفت و رفته رفته در اثر گسترش شهرهای این دوره، محلات پیرامون هسته مرکزی و تاریخی شهرها شکل گرفت.نبود نظارت بر ساخت، عدم اهتمام به ارائه الگوی مناسب تفکیک زمین، عدم توجه به توسعه‌های آتی شهر و نیازهای خدماتی محلات به لحاظ افزایش‌های احتمالی جمعیت و به ویژه الگوی فزاینده ورود خودرو به زندگی شهری، عدم توجه به مخاطرات طبیعی و غیر طبیعی که همیشه ممکن است نواحی مسکونی را به ویرانه تبدیل کند و نهایتا عدم توجه به برطرف کردن این مسائل در طول دوران شکل‌گیری شهر تا پیش از دهه ۵۰ شمسی، سبب شد تا مساله‌ای پیچیده تر از قبل، به‌صورت ویژه، گریبان امروز شهرهای بزرگ به ویژه تهران به‌عنوان نماد شهرنشینی معاصر ایران را بگیرد. معضل بافت‌های فرسوده شهری.

تجارب

در سال‌های میانی دهه هفتاد تنها برخورد فراگیر میان رویکردهای توسعه‌ای شهری و معضل فرسودگی کالبدی شهر را می‌توان در مداخلات پیرامون بزرگراه نواب دید؛ جایی که این مداخلات نه به منظور اصلاح این مساله، بلکه به منظور ایجاد بخشی از کریدور شمالی - جنوبی شهر تهران اتفاق افتاد و ساخت و سازهای حاشیه این بزرگراه هم به‌عنوان راه‌حلی برای تامین مالی پروژه در بلند مدت طرح شد. جابه‌جایی وافر جمعیت، تغییرات محسوس در نظام اجتماعی این حوزه از شهر، تغییر در نظام اقتصادی زمین و مسکن و نیز تحمیل الگوی تازه سکونت در این محدوده را می‌توان از عمده مسائل پیرامون این رخداد بزرگ شهری برشمرد.در بررسی برنامه‌های ملی توسعه و احیای بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و با تاکید بر این برنامه‌ها در شهر تهران، تفاسیر ذیل قابل برشمردن است:

۱- دیدگاه مستقل هریک از دستگاه‌های متولی اعم از دولت (هریک از دولت‌ها) و شهرداری (در هر دوره از مدیریت شهری) سبب شده اقدامات بارز و بزرگ در هر دوره از تاریخ معاصر، به تنهایی نتواند راه‌حلی مساعد و مناسب برای حل مساله فرسودگی بیان کند.

۲- وجود بحران‌ها و مسائل مهم در عرصه اقتصاد کلان و شهری که هرکدام در دوره‌هایی منجر به توقف یا عدم تکمیل طرح‌ها و برنامه‌های جاری می‌شد.

۳- ضرورت مشارکت شهروندان در همه برنامه‌های توسعه شهری و عدم توجه به این امر در بیشتر تجارب ملی و شهری.

۴- غلبه سفته بازی در املاک و مستغلات بر بسیاری از جریانات توسعه‌ای شهر به دلیل نبود درآمد پایدار شهری.

به جرأت می‌توان مهم‌ترین عامل در شکل‌دهی جریان پولی مولد در شهرها را همین جریان مالی بخش‌های سوداگر بازار زمین و مستغلات دانست؛ بخشی که هم درآمد مدیریت شهری و هم خروجی کالبدی فرآیندهای دگردیسی شهر محصول فعالیت آن است. حال سوال این است که نقش دولت و مدیریت شهری کجا است و به چه ترتیب برای خود در این برنامه نقش تعریف کرده است.پیش‌تر هم گفتیم که برنامه‌های بازآفرینی، احیا و نوسازی بافت فرسوده شهری به‌صورت مستقل و فارغ از هماهنگی‌های لازم بین دستگاه‌های متولی تهیه می‌شود. اجرای این برنامه‌ها هم فارغ از ضرورت‌های موجود در نوسازی بافت فرسوده، بر اساس داشته‌ها و آورده هریک از بخش‌های دولتی یا عمومی صورت می‌پذیرد. به‌عنوان مثال می‌توان گفت که تامین، ارتقا و اصلاح زیرساخت‌های شهری که جزء مهمی از فرآیند نوسازی و بهسازی یک محله یا ناحیه فرسوده قلمداد می‌شود برعهده دستگاه‌های دولتی است. طبق دستورالعمل‌های رایج، هرگونه اصلاح، ارتقای ظرفیت‌ها و نیز نوسازی شبکه تجهیزات و تاسیسات شهری بر عهده هریک از دستگاه‌های متولی نظیر آب و فاضلاب، برق، مخابرات و گاز است ولی در جریان نوسازی مسکن که برنامه‌های آن با توجه به ظرفیت‌های مدیریت شهری به پیش می‌رود و دولت نقش اندکی در آن دارد، دستگاه‌های متولی زیرساخت کمترین نقش را دارند. مسکن نوسازی می‌شود و آماده می‌شود تا پذیرای جمعیت جدید باشد ولی در عین حال یا انشعابات آب و برق ساختمان‌ها فراهم نیست یا ظرفیت محله یا ناحیه نوسازی شده به درستی ارتقا نیافته است. نمونه دیگر را می‌توان در اعطای تسهیلات نقدی به مالکان و سازندگان برشمرد. جایی که در نظام بانکی، اعطای تسهیلات ارزان قیمت جهت نوسازی بافت فرسوده عملا جایی ندارد و سودی که به جهت اعطای این وام‌ها دریافت می‌شود، عملا اقتصادی نیست.

این موضوع زمینه دیگری است از ناهماهنگی بین دستگاه‌های متولی امر در نوسازی و بازآفرینی شهری که شاید اهمیتی به اندازه مورد نخست داشته باشد، البته شاید در این زمان که کشور مدت‌ها است با مسائل و دشواری‌های اقتصادی روبه‌رو بوده است جایگاهی نداشته باشد و اصولا امکانی برای تامین وام با بهره‌های پایین و از محل منابع دولتی وجود نداشته باشد، ولی سخن را به جهت یادآوری به تجربه مسکن مهر می‌توان سوق داد. جایی که منابع مالی قابل توجهی جهت تولید مسکن در حومه ها، شهرهای کوچک و حاشیه شهرها صرف شد و این امکان وجود داشت که با جهت دادن این منابع به بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری، هم نسبت به تولید مسکن و محلات پایدار اقدام کرد و هم در مسیر ناهموار تامین زیرساخت‌های فراوان مورد نیاز در حومه‌ها وارد نشد.هماهنگی بین دستگاه‌های متولی، به کارگیری منابع بخش خصوصی در قالب صندوق‌های توسعه محلی، امکان بهره‌برداری از حق انتقال توسعه از نقاط غنی شهرها به محدوده‌های فرسوده و نیز بهره‌مند شدن مالکان و سازندگان از یارانه‌های دولتی از مبدا، می‌توانند مجموعه راه‌حل‌هایی باشند که با دنبال کردن آنها بتوان بر بخشی از مشکلات دامنگیر نواحی مساله‌دار شهری غلبه کرد.