پیامدهای تصویب احتمالی طرح «معافیت پیمانکاران خاص از ارائه تضامین متعارف در معاملات دولتی» بررسی شد
«تبعیض دهه ۸۰» در انتظار پیمانکاران؟
تضمین یا به طور خاص تضمین معاملات دولتی چیست و چه مبنایی دارد؟
طبق «قانون آیین‌‌‌نامه معاملات دولتی» (مصوب ۱۳۴۹)، هر شخص یا سازمان که با بخش دولتی قرارداد می‌‌‌بندد، باید تضمین‌هایی را بابت «پایبندی به ادعاها و تعهدات خود و نیز اجرای درست کارهای خود» به دولت بسپارد. دولت، به عنوان نماینده و پاسدار حقوق مردم، پس از انجام یافتن کامل و بهنگام ادعاها و تعهدات شخص یا شرکت طرف قرارداد دولت، این تضمینها را به آن شخص یا شرکت بازمی‌‌‌گرداند. تضمین انجام تعهدات و حسن اجرای کارها از چنان اهمیتی برخوردار است که حتی سازمان‌های دولتی نیز وقتی در معامله با یک سازمان دولتی دیگر، انجام تعهد یا کاری را می‌‌‌پذیرند.
الزاما تضمینهای معاملاتی را به یکدیگر ارائه می‌کنند این اقدام عقلانی در عمل موجب تحکیم، توثیق و تنظیم بهتر روابط میان سازمان‌های دولتی نیز می‌شود. به علت همین کارکردهای عقلانی بوده است که ده‌ها سال است «تضمین معاملات دولتی» یک شاخه جدی و محکم در نظم حقوقی کشور بوده و قوانین و مقررات آن به تصویب مراجع قانونی رسیده و با بهسازی پی‌‌‌درپی، بهبود نیز یافته است.
آیا این تضمینها هزینه‌‌‌زا هستند؟
به دلایل عقلانی و به حکم احکام قانونی موجود؛ اشخاص، شرکت‌ها یا سازمان‌های طرف قرارداد دولت (یعنی طرف قرارداد با دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی)، بار مالی ناشی از این تضمینها را به هزینههای ارائه محصول خود اضافه کرده و پس از این محاسبات، قیمت خود را به خریداران دولتی اعلام می‌کنند. خریداران دولتی یا به طور اجمالی و کلی دولت نیز آگاهانه و به همان دلایل عقلی پیش‌گفته، این بار مالی را می‌‌‌پذیرد. چون در ازای پرداخت آن بار مالی، خطر (ریسک) عدم‌تحقق تعهدات مورد انتظار دولت، کاهش می‌‌‌یابد. نهادهایی مانند بانک‌ها نیز که ضمانت‌نامه‌‌‌های مربوطه را صادر می‌کنند به عنوان «نهادهای تخصصی پذیرش و مدیریت ریسک» سازوکارهای مربوطه را دارند و در اقتصاد ایران و جهان با قواعد مشخصی این خدمات را انجام می‌دهند.
می‌توان گفت، دولت هزینه‌‌‌ای می‌‌‌پردازد تا طرف‌های قرارداد با دولت، انجام تعهداتشان را تحکیم و توثیق کنند و احتمال عدم‌تحقق حقوق قراردادی دولت (به عنوان نماینده ملت) کاهش یابد. برای فهم بهتر و با استفاده از تشبیه یا تمثیل می‌توان گفت، «تضمین معاملات دولتی» شبیه آن است که دولت هزینه‌‌‌ای بپردازد برای «بیمه تعهدات طرف‌های قراردادی خود».
محاسبات این هزینه‌‌‌ها، بخشی از حسابداری ملی یا محاسبات بخش عمومی کشور است. طبق مطالعات و گزارش‌ها، در طرح‌های عمرانی کشور، حدود یک و نیم‌درصد هزینههای غیرمستقیم یا بالاسری پیمانکاران طرح‌های عمرانی کشور، هزینه «تضمین تعهدات قراردادی» در طول دوره قرارداد است. بنابراین هر پیمانکاری، حدود یک و نیم‌درصد از قیمت اولیه یا پیشنهادی که به دولت اعلام کرده است، همین هزینه انواع تضمین ادعا و تعهدات خودش در طول قرارداد است. هر پیمانکاری، این هزینه‌‌‌ها را در محاسباتش لحاظ می‌کند و بعد قیمتش را به دولت اعلام می‌کند.
حذف این هزینه‌‌‌ها برای برخی از پیمانکاران خاص، چه اثری بر فضای رقابتی معاملات دولتی دارد؟
اگر این هزینه‌‌‌ها برای یک پیمانکار یا مناقصه‌‌‌گر صفر بشود، در واقع آن پیمانکار از آغاز به‌رغم درخواست قیمت تمام‌‌‌شده و سود برابر با دیگر پیمانکاران، می‌تواند قیمتی پایین‌تر از رقبا را در مناقصه پیشنهاد بدهد. حتی شاید سود بیشتری نسبت به دیگر رقبا برای خودش لحاظ کند و مجموع پولی که برای خودش می‌‌‌ماند بیشتر از دیگر رقبایش باشد اما ظاهر قیمت درخواستی وی در مناقصه، کمتر از دیگر رقبا به نظر برسد. چون در واقع تعهدات خودش را نزد یک نهاد تخصصی (مانند بانک) تضمین یا بیمه نکرده است و بابت تضمین تعهداتش چیزی هزینه نکرده است.
هر پیمانکاری که بتواند تضامین واقعی (مثل ضمانتنامه بانکی، اوراق خزانه یا مرهونه ملکی) به دولت ندهد، با دریافت پولی برابر و حتی دریافت مقداری بیشتر از رقبایش، در ظاهر قیمتش کمتر از رقبا به نظر می‌رسد و برنده مناقصه می‌شود و فرصت کاری را تصاحب می‌کند. طبق محاسبات طرح‌های عمرانی، از کل قیمت اعلامی هر پیمانکار، ۸درصد سود فرض می‌شود و یک‌و‌نیم‌درصد هم هزینههای تضمین. کسی که تضمین ندهد، در شرایط کاملا مساوی، در عمل به جای ۸درصد سود فرضی، در واقع ۵/ ۹درصد سود می‌‌‌برد. سودش از ۸درصد کل پروژه، به ۵/ ۹درصد مبلغ کل پروژه افزایش می‌‌‌یابد. این اندازه افزایش، یعنی سود پیمانکار معاف از تضمین ۱۹درصد رشد می‌کند. یعنی طبق محاسباتی ساده معافیت هر پیمانکار از سپردن تضمین، سبب ۱۹درصد رشد در اندازه سود وی می‌شود.
آیا چنین معافیت و چنین سودی برای پیمانکاران نظامی قبلا هم سابقه داشته است؟
بله، سابقه داشته است. طی سال ۱۳۸۰ و در ماده ۲۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، تصویب شد که «به نیروهای مسلح و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود با توجه به تخصص‌‌‌ها و توانایی‌‌‌ها و ظرفیت نیروهای تحت‌‌‌نظر خود با حفظ توان رزمی برای اجرای طرح‌ها و پروژه‌‌‌های اجرایی با دستگاههای اجرایی کشور قرارداد پیمانکاری منعقد نمایند.»
بعدا طی سال ۱۳۸۲ و در ماده ۴ آیین‌‌‌نامه اجرایی همین ماده (ماده ۲۲ قانون تنظیم) تصویب شد که «به دستگاههای اجرایی کشور اجازه داده می‌شود در قراردادهای پیمانکاری موضوع این آیین‌‌‌نامه علاو‌‌‌ه بر تضمینهای موجود، تضمینی به صورت نامه بالاترین مقام واحد اجرایی متضمن تاریخ صدو‌‌‌ر، مبلغی که باید تأ‌‌‌دیه شود، نام دستگاه اجرایی گیرنده و‌‌‌جه و تاریخ پرداخت (اعم از موعد معین یا عندالمطالبه) با امضای مقام مذکور را نیز برای شرکت در مناقصه به عنوان ضمانت پیش‌‌‌پرداخت و حسن انجام کار و انجام تعهدات قبول نمایند.» «واحد اجرایی» مندرج در این حکم هم در همان آیین‌‌‌نامه تعریف شده است: «واحد اجرایی» عبارت است از هر واحد مشخص و معین شده از سوی نیروهای سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا (ص)، ارتش جمهوری اسلامی ایران، نیروی انتظامی، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (قرارگاه خاتم‌الاوصیا (عج) و... البته بعدها بسیج هم در قالب بسیج سازندگی به این واحدها افزوده شد. بنابراین طبق آن آیین‌‌‌نامه، هر واحدی که نیروهای مسلح آن را برای اجرای پروژه معرفی کنند، برای هیچ یک از چهار تضمین قانونی، نیاز نیست که ضمانتنامه یا مال یا طلب و نقدینه‌‌‌ای را به دولت بسپارند و تنها یک نامه به کارفرمای دولتی ارائه می‌کنند.
اثر این روش کار در عمل چیست؟
اثرش این است که این واحدهای اجرایی یعنی پیمانکاران نظامی، اولا زمان مناقصه را برای تهیه تضمین از دست نمی‌‌‌دهند و نسبت به رقبا می‌توانند زودتر پیشنهاد مناقصه را آماده کنند و ارائه دهند. همچنین در هنگام انعقاد قرارداد و سپردن تضمین انجام تعهدات، ریسک از دست دادن مهلت امضا را تحمل نمی‌‌‌کنند. چنین امتیازهایی، امتیازهای فرصت است. گذشته از این، ثانیا همان یک و نیم‌درصد هزینه را که در عرایض قبلی شرح دادم، نمی‌‌‌پردازند.
روشن است که این روش‌ها، زمین بازی و رقابت را به سود پیمانکاران خاص ناتراز می‌‌‌ساخت. به همین دلیل یکی از موارد نیازمند بررسی در آسیب‌‌‌شناسی نحوه کنونی ورود نیروهای مسلح به قراردادهای دولتی، همین نحوه سپردن تضمین است. چون در واقع، چنان نامه‌‌‌ای نوعی تبعیض بین پیمانکاران غیرنظامی و نظامی ایجاد می‌کند. اگر واقعا این نامه تضمین هست، پس باید بگوییم که تمام دستگاههای دولتی نیز در قرارداد با یکدیگر، به جای تضامین مندرج در «آیین‌‌‌نامه تضمین معاملات دولتی» یک برگ نامه به یکدیگر بدهند و ریسک‌های قراردادی را به اقدامات پر‌پیچ و خم نظام اداری بسپارند. این نگرش قبلا آزموده و معلوم شده است که عدالت و نیز شفافیت محاسباتی را به هم می‌‌‌ریزد.
آنچه در این روزها مطرح شده است چیست؟
از سال ۱۳۹۴ در «آیین‌‌‌نامه تضمین معاملات دولتی» مقرر شد: در قراردادهای پیمانکاری همه طرف‌های قرارداد دولت (اعم از پیمانکاران نظامی و غیرنظامی)، تضمینهای مشابه بسپارند. این روش تنظیم‌‌‌گری، از نظر بخش خصوصی و مهم‌تر از آن از نگاه ناظران و پایشگران فضای کسب‌و‌کار کشور، بخشی از نابرابری‌های میان بخش خصوصی و بخش نظامی در اقتصاد کشور را مرتفع ساخت. اما از همان هنگام تاکنون، بارها نیروهای مسلح و وزارت دفاع درخواست کرده‌‌‌اند که در بخش تضمین معاملات دولتی، وضع به پیش از سال ۱۳۹۴ بازگردد. نیروهای مسلح درخواست دارند که مانند دوره پیش از «آیین‌‌‌نامه تضمین معاملات دولتی» (۱۳۹۴)، نامه هر واحد مورد معرفی نیروهای مسلح، جایگزین تضمینهای واقعا نقدپذیر شود. موضوع روزهای جاری هم همین است که آیا بار دیگر دولت دارد عدم‌تساوی یا نابرابری در شرایط سپردن تضمین را وارد مقررات می‌کند؟ البته اگر بخواهیم دقیق و بر اساس مستندات صحبت کنیم، طبق مکاتباتی که بخش خصوصی به آن استناد می‌کند تنها یک درخواست تازه به دولت رسیده است. یا به بیان دیگر، درخواستی که قبلا بارها در دولت اعلام شده بود که منصفانه و به صرفه و صلاح نیست، بار دیگر به دولت رسیده است. در حالی که دولت و کمیسیون‌های آن هنوز آن را تایید نکرده‌‌‌اند. این موضوع باید در سطوح مختلف کارشناسی و تنظیم‌‌‌گری کمیسیون‌های دولت و البته در هر یک از این سطوح با حضور بخش خصوصی و تمام ذی‌نفعان بررسی و ارزیابی شود. طبعا با ملاحظه این جوانب تصمیم‌گیری می‌شود.
به عنوان صاحب‌نظر طرح‌های عمرانی، چه ارزیابی نسبت به این موضوع دارید؟
چنین استثناگذاری‌هایی، بازگشت به شرایط تجربه‌‌‌شده و نامساعد است. این بازگشت، مغایر تقسیم کار مدرن است و به عدالت و شفافیت کمکی نمی‌‌‌کند. حتی باید گفت، دقت در نظارت و گردش‌های مالی را کاهش می‌دهد. ما باید بکوشیم که دائما زمین بازی را تراز و مسطح و نیز محاسبات را شفاف و یکسان بسازیم. این نکات، مسلمات ایجاد شرایط رقابتی است. اجازه بدهید با مثال عددی درهم‌ریختگی محاسبات را نشان دهم. طبق «آیین‌‌‌نامه تضمین معاملات دولتی» (۱۳۹۴) در یک کار ۶۰۰ میلیارد تومانی، ضمانت شرکت در مناقصه، هشت میلیارد و ۶۰۰ میلیون تومان، یعنی ۴۳/ ۱درصد (یک و چهل و سه صدم درصد) مبلغ کل پیمان است.
وقتی محتوای قیمت‌ها ۵/ ۱درصد (یک و نیم درصد) به هم بخورد و فاقد تراز و تناظر واقعی اجزای قیمت باشد، چه می‌شود؟ در این شرایط، نفر اول با معافیت تضمین، نسبت به نفر دوم یک کاهش به‌ظاهر یک و نیم درصدی دارد که این بیش از ۴/ ۱درصد ارزش ضمانت شرکت در مناقصه است. پس این مناقصه اساسا نمی‌تواند برنده دوم داشته باشد. پس احتمال تجدید مناقصه تشدید می‌شود. این به صرفه و صلاح پروژه آسیب می‌‌‌زند. چرا؟ چون مبانی محاسباتی ما به هم ریخته است. یعنی در حالی که اختلاف واقعی نیست و واقعیت این است که مناقصه برنده دوم دارد، اما باید مناقصه تجدید شود. بدتر این است که شاید این برنده دوم ظاهری، حتی برنده اول واقعی باشد، اما قرارداد به آن رقیب برخوردار از معافیت اعطا می‌شود. البته این اعداد، تنها آشفتگی از دیدگاه هزینههای ریالی است. دلایل دیگر نیز وجود دارد: در بسیاری از مناقصات تطویل فرآیند تهیه و تسلیم تضمینها مانند اخذ ضمانتنامه بانکی یا آماده ساختن ضمانت ملکی عملا اصل انصاف و یکسانی را متزلزل می‌‌‌سازد. اینها همه در حالی است که طبق قانون و سیاستهای اعلامی، باید کاملا برعکس باشد. طبق سیاستهای اعلامی «باید امتیازی برای بخش خصوصی و تعاونی در برابر بخش عمومی غیردولتی در نظر گرفت».
مثلا طبق ماده ۲۲ قانون بهبود مستمر کسب‌و‌کار: «کلیه دستگاههای اجرایی مکلفند در انتخاب طرف قرارداد در معاملات خود از جمله پیمانکاری‌ها و امثال آنها، چنانچه اشخاص حقوقی بخش عمومی اعم از دولتی و غیردولتی و اشخاص حقیقی و حقوقی بخش‌های تعاونی و خصوصی از لحاظ ضوابط عمومی انتخاب طرف قرارداد در شرایط برابر باشند، اشخاص حقیقی و حقوقی بخش‌های تعاونی و خصوصی را در اولویت قرار دهند.» یا در ماده ۲۷ همان قانون آمده است: «آن دسته از اشخاص حقوقی که دولت و دستگاههای اجرایی، مستقیم یا غیرمستقیم در آنها سهام مدیریتی اعم از سهم‌‌‌الشرکه، دارایی یا سهام دارند، نمی‌توانند از امتیازات و منافع تخصیص‌‌‌یافته به بخش‌های تعاونی و خصوصی استفاده کنند. مصادیق این امتیازات و منافع به پیشنهاد هر یک از اتاق‌ها، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین می‌شود.» این شواهد نشان می‌دهد که سیاستهای اعلامی، رجحان بخش خصوصی بر بخش‌های دولتی و وابسته به دولت و بخش عمومی است. بنابراین چنین خواسته‌‌‌هایی حتی در صورت پذیرش در هیات وزیران ممکن است در هیات تطبیق مقررات مجلس محل اشکال اعلام شود.
جمع‌بندی شما در یک جمله چیست؟
باید برای حاکمیت قانون و شرایط برابر همه بازیگران اقتصادی تلاش کرد و امیدوار بود؛ چون نقض قاعده برابری به صلاح نیست بلکه سبب تشدید چالش‌‌‌های اقتصادی و آشفتگی‌‌‌های کنونی در پروژهها خواهد شد.
