برنامهریزی محدود با افق زمانی کوتاه
امیر حسین خالقی
دکترای سیاست‌گذاری دانشگاه تهران
از تنگ شیائو پینگ، معمار اصلاحات چین، نقل می‌کنند که سیاه و سفید بودن گربه اهمیتی ندارد، مهم این است که موش بگیرد. به همین سیاق در مورد برنامههای توسعه هم می‌توان گفت چهارساله یا پنج ساله بودن آن اهمیت ندارد، مهم این است که نتایج مطلوب به بار آورد. اما تا چه‌اندازه می‌توان به تدوین و اجرای چنین برنامههای موثری امید داشت؟
برخی از منتقدان گفتهاند در ایران افق پنج‌ساله برنامههای توسعه با دورههای چهارساله ریاست جمهوری انطباق ندارد و نمیتوان اجرای برنامه و حسابکشی از مجریان را به درستی پیش برد.
امیر حسین خالقی
دکترای سیاست‌گذاری دانشگاه تهران
از تنگ شیائو پینگ، معمار اصلاحات چین، نقل می‌کنند که سیاه و سفید بودن گربه اهمیتی ندارد، مهم این است که موش بگیرد. به همین سیاق در مورد برنامههای توسعه هم می‌توان گفت چهارساله یا پنج ساله بودن آن اهمیت ندارد، مهم این است که نتایج مطلوب به بار آورد. اما تا چه‌اندازه می‌توان به تدوین و اجرای چنین برنامههای موثری امید داشت؟
برخی از منتقدان گفتهاند در ایران افق پنج‌ساله برنامههای توسعه با دورههای چهارساله ریاست جمهوری انطباق ندارد و نمیتوان اجرای برنامه و حسابکشی از مجریان را به درستی پیش برد. به بیان دیگر، یک دولت (قوه مجریه) برنامه را تدوین میکند، ولی به ثمر رساندن آن بر دوش دولت بعدی می‌افتد و در عمل اجرایی نمیشود. چنین انتقادی روا است، ولی افق برنامه آنقدر مهم نیست که خود برنامه. اگر بتوان به واقع برنامهای موثر برای توسعه تدوین کرد، حتی ایرادی ندارد متناسب با آن در طول دوره ریاست جمهوری بازنگری شود! دلیل آن هم روشن است، وقتی می‌توان ابزاری چنین قدرتمند برای بازخواست دولت‌ها در اختیار داشت، جای نگرانی برای چند سال بیشتر شدن عمر یک دولت وجود ندارد. اما فارغ از چگونگی اجرا و پاسخگویی، در امکان تدوین چنین برنامههای جامعی هم باید تردید کرد. بسیاری از دولت‌ها جهتگیریهای خود در برخی حوزههای کلان را با عنوانهایی مانند برنامه، سیاست و استراتژی اعلام می‌کنند، ولی برنامههای توسعه به معنای طراحی سرفصلهای جزئی و دقیق برای هدایت اقتصاد این روزها خریداری ندارد.
کسانی آنها را میراث اندیشههای سوسیالیستی و سانترالیسم دولتی میدانند؛ اندیشههایی که در نگاه فون هایک بزرگ «راهی به سوی بردگی» است! بسیاری به این جمعبندی رسیدهاند که بازار در تخصیص منابع بسیار بهتر از دولت عمل میکند، دست نامرئی بازار چنان کارآمدی خود را نشان داده که جایی برای دست مرئی دولت و برنامهریزی کلان مرکزی نمانده است. از این روست که به اصطلاح برنامههای توسعه ملی امروزی بیشتر چارچوبهایی هستند که چشم‌انداز کلان و مسیر کلی عمل دولت را در قلمروهایی محدود نشان میدهند و با برنامههای سوسیالیستی اتحاد شوروی بسیار متفاوتند. با این حال، در روند توسعه بسیاری ازکشورها نقش دولت همچنان برجسته است. چین از سال ۱۹۵۳، ۱۲ برنامه توسعه پنج ساله را اجرا کرده است و تا سال ۲۰۲۰ هم بنا است سیزدهمین برنامه را به فرجام برساند. از تراژدی برنامههای نخستین چینیها که بگذریم، در سالهای اخیر با بازنگری در رویکرد رادیکال خود، ناموفق هم نبودهاند.
همچنین نباید از یاد برد که دوران برنامههای بلندمدت در دنیا به پایان رسیده است. پیچیدگی و پویایی محیطی چنان افزایش یافته است که دیگر نمیتوان افقهای بلندمدت را برای تعیین مسیر آینده به کار گرفت. در گذشته و اکنون کسانی در کشورهای شرق آسیا از برنامههای ۱۰۰ ساله، ۳۰۰ ساله، ۵۰۰ ساله یا حتی ۷۰۰ ساله صحبت کردهاند، ولی نباید چنین ادعاهایی را جدی گرفت. هرچند آفریقای جنوبی هم یک برنامه توسعه ملی را برای سال ۲۰۳۰ به اجرا گذاشته است، به نظر نمی‌رسد بتوان آن را برنامه به معنای متعارف آن دانست. امروزه در دورههای کوتاهمدت هم پیشفرضهای برنامهها چنان دچار دگرگونی میشود که بعید است بتوان در افقهای بیش از دو سال برنامهریزی موثری کرد. کافی است پیشینه برنامههای توسعه ایران را پیش و پس از انقلاب بررسی کنیم، می‌توان دید که حتی در گذشته هم برنامهریزی ۷ ساله و ۵ ساله کار دشواری بوده است. تا اینجا می‌توان گفت برنامههای توسعه باید در حوزههای محدودتر و افق زمانی کوتاهتر تدوین شوند، ولی اگر به یک بدفهمی رایج اشاره نشود، نتیجهگیری ناقص خواهد بود.
اهل فن استفاده از واژه «برنامه» (Plan) را برای موضوعی کلان مانند توسعه دقیق نمیدانند و «سیاست» (Poilcy) را بهتر می‌پسندند. بنای لغتبازی و تفنن زبانی نداریم، ولی اجازه دهید این دو واژه را بیشتر بررسی کنیم، چراکه با توجه به موضوع این یادداشت روشنگر است. وقتی از «برنامه» صحبت میشود، یعنی بوروکراتهایی با نگرش فنی و ملاحظات علمی تخصیص منابع را برای رسیدن به هدف طرح‌ریزی می‌کنند، اما در «سیاست» چنان‌که از نام آن هم برمی‌آید، فراتر از ابعاد فنی و علمی بر مناسبات قدرت و جنبههای سیاسی کار تاکید میشود. اما این تفکیک «سیاست» و «برنامه» چه اهمیتی دارد؟ سخن از «برنامه» برای توسعه، یعنی موضوعی کلان، چندوجهی، بلندمدت و سیاسی، به کلی بیمعنا است. شوخی است انتظار داشته باشیم «برنامه» دقیق و مشخص و گامبهگام برای دستیابی به توسعه تدوین کرد، فرقی هم نمیکند افق آن دو، پنج یا ۱۰ سال باشد. توسعه را باید امری سیاسی و گستردهتر از ملاحظات فنی بوروکراتها دید. «سیاست» توسعه نسخهنویسی دانشمندان و بوروکراتها نیست، بلکه اجماع همه دستاندرکاران نظام تدبیر کشور بر سر آیندهای مشترک است.
به جای تاکید بر «برنامه» توسعه، نخست باید دستگاه فکری منسجم و بستری برای «سیاست» توسعه فراهم آورد. مادامی‌که ذی‌نفعان توسعه به ویژه اهالی سیاست قاعده بازی مشخصی را نپذیرند و بر اصولی توافق نکنند، دنبال توسعه رفتن بیحاصل است. دشواری اینجا است که رسیدن به چنین اجماع و توافقی بدون برخی مقدمات ممکن نیست، پیش از آن باید از عدم قطعیتها کاست و نظمی حداقلی در مناسبات میان ذی‌نفعان توسعه حاکم کرد. به این منظور باید تعامل و ارتباط میان آنها از مجراهای مشخص و با شیوههای معینی پیش برود تا مجالی برای گفت‌وگو و مفاهمه پیدا شود. این تنظیم و تسهیل ارتباط کار نهادها و ساختارهای قانونی جامعه است که آنها را زیرساخت نهادی و قانونی هم مینامند. با نهادهای کارآمد و قانونهای مناسب می‌توان به حرکت در مسیر توسعه امیدوار بود. بد نیست در همین مورد از گزارش اخیر رقابتپذیری جهانی هم یادی کنیم، رتبه ما در حوزه نهادها (رکن اول رقابتپذیری) از میان ۱۴۰ کشور ۹۴ است و نشان میدهد از وضع مطلوب فاصله داریم. ماکیاولی در جایی بر ضرورت قانونهای خوب و نهادها برای بقای حکومتها انگشت گذاشته است، به پیروی از او باید گفت، برای توسعه پیش و بیش از «برنامه»، خوب نیازمند نهادها و قانونهای خوب هستیم.
ارسال نظر