تاس. اچ. مک لئود، سرپرست اجرایی گروه مشاوران هاروارد که برای کمک به تهیه برنامه سوم عمرانی (۱۳۴۷-۱۳۴۲) به ایران آمده بود، تحلیل خود را از وضعیت نیروی انسانی در سازمان برنامه و بودجه وقت ارائه کرده است و در این راه از دیدگاه دیگران نیز استفاده می‌کند. او می‌نویسد مناصب دیوان سالاری در ایران را در سال‌های یاد شده عموما افرادی از طبقه ممتاز در اختیار گرفته بود. این افراد برای خود در نهاد برنامه‌ریزی باشگاهی درست کرده بودند که از دید یک ناظر خارجی پنهان نمانده بود.

زندگی سیاسی در هر جامعه در صورت فقدان ساختار نهادی توسعه‌یافته و مقبول جامعه به صحنه مبارزه علنی برای پیشرفت شخصی و کسب قدرت بدل می‌شود. علاوه بر این، اگر عرصه مناسبی برای این مبارزه سیاسی که نهادهای چنین ساختاری آن را مهیا می‌کنند، وجود نداشته باشد مبارزه فوق به حریم دیوان‌‌سالاری کشانده می‌شود. در چنین جامعه‌ای دیوان‌سالاری، یگانه شاهد محسوس موجودیت زندگی سیاسی سازمان‌یافته است. در این حالت، ایجاد هرگونه تمایز مفهومی بین سیاست و مدیریت دولتی ناممکن می‌شود. بقای هر صاحب‌منصب دولتی، دیگر نه به صلاحیت مدیریتی وی، بلکه به توانایی و مهارت او به عنوان یک سیاستمدار بستگی پیدا می‌کند. دیوان‌‌سالاری دیگر دائما با خود در حال جنگ است. حتی می‌توان گفت که اگر در چنین جامعه‌ای دیوان‌‌سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد، معرف مجموعه‌ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یک ساختار سازمانی. همان‌طور که انتظار می‌رود این قرارومدارها اغلب نه از وجود فکری مستدل در دل خود ساختار دیوان‌سالاری بلکه از نگرانی اجتناب‌ناپذیر افراد برای حفظ منافع شخصی ناشی می‌شود.

مطالب یادشده علاوه بر روابط گروه‌های سازمانی با یکدیگر، درباره روابط افراد هرگروه با هم نیز مصداق دارد. برای مثال، مفاهیم پذیرفته شده در زمینه نظم سازمانی (دست‌کم در حدی که احکام «علم مدیریت» را پذیرفته‌‌ایم) بسیار کمتر از حد مورد انتظار یک ناظر خارجی جامه عمل پوشانده می‌شود. در این سازمان‌ها مجموعه‌ای از نیروهای ذی‌نفوذ با هم می‌آمیزند و یکی از پیچیده‌ترین مسائل نظری را در سازمان اداری می‌آفرینند. سازمان نیاز به روابط مبتنی بر سلسله مراتب دارد که تماما در سطح افقی وجود داشته باشند. این مساله بخش اعظم انگیزش فکری را ایجاد می‌کند و با میزان مشابهی از موفقیت حل شده است که تمامی تلاش‌های تاریخی برای انجام امر ناممکن با آن روبه‌رو بوده‌اند. این وضع، وضعی است که تجویزات معمول کار مدیریت در آن قابل کاربرد نیست- لااقل تا حدی که مشاور شما آنها را می‌شناسد.

همان‌طور که اشاره شد، پست‌های کارساز دیوان‌سالاری را کسانی تصاحب کرده‌اند که اکثرا تعلق به یک گروه کوچک دارند. این گروه از گذشته گروه ممتازی در جامعه ایران بوده است. ما هم‌چنین دریافتیم که گروه فوق همیشه نگرانی آگاهانه‌ای درباره شهرت و موقعیت اجتماعی خود دارد، هر چند برخی از همکاران ایرانی ما که فهیم‌تر بودند صادقانه و حتی شجاعانه با این نوع نگرانی و ملاحظات جنگیدند، اما ویژگی‌ فوق به عنوان عامل مسلط بر تمام ابعاد حیات و رفتار سازمانی مدیریت امور اقتصادی سرایت کرد.اسکارونسکی درباره این جنبه از حیات سازمانی سازمان برنامه نظراتی دارد که به خوبی موید نتیجه‌گیری‌های ما است.

در نظام انگیزشی مردم ایران شهرت و اعتبار نقشی ایفا می‌کند که به نظر غربی‌ها نامعقول است. کارکنان مدیریت امور اقتصادی نیز از این قاعده مستثنی نبودند. در حقیقت، غرب‌زدگی این کارکنان خودآگاهی و توجه آنان به اهمیت شهرت و اعتبار را از جنبه‌هایی بیشتر کرده است، زیرا آنان ضمن آنکه به گروه قدرت سنتی تعلق دارند به دلیل تحصیلات خارج از کشور، خود را روشنفکر و ترقی‌خواه و گاهی ناجی ملت تصور می‌کنند.اسکارونسکی در ادامه، از بروز این نگرش در رفتار سازمانی سخن می‌گوید:

برای مثال، کارکنان سازمان، هر یک به نحوی انضباطی را به مفهوم اعمال آن در مورد کارکنان زیردست خود تعبیر می‌کند. انضباط شرط توفیق گروه در عملکرد خود محسوب نشده، بلکه با ملاحظات خاص کسب و شهرت و امتیاز مخلوط می‌شود. در چند مورد استثنایی، مدیران متهور برخی از واحدهای مدیریت امور اقتصادی کوشش کردند تا رژیم اداری منضبطی برپا کنند. این تلاش‌ها بدون استثنا به ایجاد تشریفات بی‌حدوحصر اداری بین مدیر و کارکنان منجر شد و بار سنگین‌ کارها را تمام به دوش مدیران منتقل کرد. نیاز به گفتن ندارد که تحت چنین شرایطی تمام کارکنان ناراحت و رنجیده خاطر می‌شوند.

اسکارونسکی نتیجه همه این اقدامات را بدین صورت توصیف می‌کند:

مدیریت امور اقتصادی از ابتدا ویژگی‌های یک باشگاه را داشت و در نتیجه، هرگونه تغییری در کار آن رضایت کلیه اعضا را می‌طلبید. ویژگی‌های منحصر به فرد اعضای این باشگاه سبب می‌شود که امور پرسنلی همچون ارتقا و تنزل و تغییر وظایف کارکنان آن اموری ساده نبوده و نباشند. این امور سلسله حوادث طولانی را پدید می‌آورند که می‌توانند بر موقعیت و وحدت مدیریت امور اقتصادی اثر بگذارند...

مدیریت امور اقتصادی برای آنکه بتواند روش‌های پرسنلی معقولی را برپا کند باید بر عادت‌ها و نگرش‌های دیرپایی غلبه کند. برای مثال، کارکنان آن امور ساده‌ای چون کنترل حضور و غیاب را توهین‌آمیز می‌دانند. در گذشته حتی کارکنان اداری مدیریت نیز توانسته بودند از چنین انضباطی بگریزند.

کارکنان ارشد به خاطر استقلال عمل خود توانسته‌اند دستورات مدیریت را نادیده بگیرند. این پدیده به حدی شدید است که سازمان‌های خارجی آن را نافرمانی بزرگی قلمداد می‌کنند. این ضعف انضباطی به همه جا گسترش یافته و سبب می‌شود که کارکنان وظیفه خود را در موعد مقرر انجام ندهند؛ سیاست‌ها مستقل از یکدیگر باشد و حتی کارکنان بدون اجازه محل خدمت خود را ترک کنند. برای مثال، یکی از کارکنان مدیریت امور اقتصادی به مدت دو سال، بیشتر روز را به ترجمه داستان‌های فرانسوی و تدریس ادبیات در دانشگاه تهران گذراند. طی این مدت، ضمن آنکه وی را نتوانستند به سمت کار برنامه‌ریزی سوق دهند، بلکه معلوم شد که قدرت و نفوذ این شخص به تناسب بی‌توجهی‌اش به وظایف اداری افزایش یافته است.این معماها را نمی‌توان با صرف توسل به قواعد مدیریتی حل کرد. ریشه این مسائل عمیق‌تر از آن است که با راه‌حل‌هایی چون «ساختار سازمانی سالم» یا «روش‌های پرسنلی خوب» به سادگی بتوان آنها را پیدا کرد. حل این مسائل بیش از آنکه به شیوه‌های مکانیکی که برای تنظیم و هدایت انرژی افراد ذی‌ربط به کار گرفته می‌شود، بستگی به نوع نگرش‌ها و فلسفه‌های بنیادی آنان دارد. قبلا از «جامعه شخصی شده» ایران سخن گفتیم. «شخصی شدن» جامعه به اشکال گوناگونی متجلی می‌شود. متون مدیریت دولتی به کرات بین دو مفهوم نفع «عمومی» و نفع «خصوصی» یا «فردی» تمایز قائل شده است (با تمام پیامدهای این تمایز که براساس آن، دیوان‌سالارها باید با اتخاذ دیدگاهی بی‌طرفانه و غیرشخصی، خود را متمایز و جدا از موقعیت اداری خویش بدانند). در زندگی مردم ایران، رد پای چندانی از این تمایز دیده نمی‌شود. دیوان‌سالار ایرانی معمولا فقط شغل را تصاحب نمی‌کند، بلکه در واقع، آن شغل را مالک می‌شود. این مالکیت، معرف دارایی است که وی بدون زحمت چندانی آن را حفظ می‌کند. اگر چنین زحمتی وجود داشته باشد، قریب به یقین نشانگر دین وی نسبت به کسی است که این شغل را به وی ارزانی داشته است و این زحمت را نیز جدا از محدودیت‌های مستقیم و مترتب بر نفع شخصی می‌توان کاملا محدود کرد. اگر به این مایملک، به غیر از محدودیت‌های یاد شده، کوچک‌ترین تعرضی شود با قاطعیت تمام هدف مقابله قرار خواهد گرفت. تقریبا هر عمل اداری مثبت نشانه تضعیف این حقوق مالکیت قلمداد خواهد شد و پیش‌بینی تبعات نهایی آن نیز تقریبا غیرممکن است. علاوه بر این، کل نظام حقوقی مترتب بر مالکیت فوق نامتعادل است. ارتقای یک فرد (یا ارتقای حقوق مالکیت وی) عملا تنزل حقوق (یا آسیب رسیدن به حقوق) همکاران وی تلقی می‌شود. تنبیهات اداری، تعرض به قلمروی شخصی صاحب شغل قلمداد می‌شود و باعث رنجش خاطر وی و هرکسی می‌شود که همچون صاحب شغل به اهمیت این حقوق مالکیت اعتقاد دارند. حتی درخواست انجام نوع خاصی از کار ممکن است به منزله تعرض ناروا به حریم شخصی و مجاز صاحب شغل تلقی شود. در چنین محیطی ایجاد و توسعه دیوان‌سالاری عقلایی که به مفهوم ماکس وبری آن نزدیک باشد، مساله‌ساز می‌شود.البته مطالب فوق ساده‌سازی بیش از اندازه مسائل است، زیرا این مفهوم از حقوق مالکیت شغل را به‌سادگی نمی‌توان تبیین کرد. در واقع، این مفهوم با عناصر مرتبطی از مفاهیم جایگاه و موقعیت فرد در جامعه مخلوط شده است که نحوه توزیع این حقوق شغلی (و حمایت از آن) را به تناسب ساختار اجتماعی خود جامعه تضمین می‌کند. این پدیده‌ها به رده‌های بالای دیوان‌سالاری نیز منحصر نمی‌شود. برای مثال، بررسی قانون کار کشور نشان می‌دهد که در این قانون دیدگاه فوق نسبت به شغل- یعنی مایملکی که کاملا حرمت دارد- وجود دارد. البته این نگرش به تناسب موقعیت اجتماعی هر گروه تحت پوشش قانون کار تنظیم و تعدیل می‌شود.