اولویت‌بندی اصلاح نظام مالی و بانکی مختص کشور ما نیست و در دنیا از سابقه طولانی برخوردار است. در عین حال که این اصلاح در نظام مالی و بانکی ما یک ضرورت گریزناپذیر محسوب می‌شود، اما چگونگی پیاده‌سازی اولویت‌ها و پایش همزمان اجرا به طوری که گرفتار سیکل‌های معیوب نشویم از اهمیت اساسی برخوردار است. در گفت‌وگو با محمدهادی مهدویان با سایت پژوهشکده پولی و بانکی، بستر تحقق اصلاح نظام مالی و بانکی بر اساس اولویت‌ها مورد بررسی قرار گرفته است. اولویت‌بندی اصلاح نظام مالی و بانکی بیشتر به چه مقوله‌هایی می‌پردازد؟ نظام مالی و پولی در دو شاخه نظری و تجربی در دنیا سابقه چند دهه دارد. اولا در زمینه چارچوب مفهومی، نظام مالی و پولی بررسی مفهومی شده و مبانی نظری‌اش به شدت واکاوی شده است؛ بنابراین روشن است که چارچوب‌های مفهومی که با قالب‌های عملیاتی سازگاری دارد می‌تواند صاحب ساختار نظام انگیزشی و قائم به ذات و قابل آشتی و تلفیق با مفاهیم اقتصاد بازار باشد. به این ترتیب ما راجع به یک چنین چارچوب و الگوی مفهومی صحبت می‌کنیم و این الگو مورد نظر ماست. ما وارد مفاهیم انتزاعی و غیرقابل اجرا یا مفاهیم اقتصاد دولتی که با ضرب و زور پول و منابع عمومی قابلیت اجرا پیدا می‌کند و ممکن است وبال گردنمان شود نباید بشویم. اهمیت اولویت‌بندی‌ در این است که تجربه در حوزه بانکی و مالی به ما نشان داده که اگر ما در استقرار این نظام و عملیاتی کردن این چارچوب مفهومی دچار اقدامات شتابزده شویم، ممکن است قبل از اینکه توسعه عاید ما شود، آثار منفی‌اش گریبان ما را بگیرد. به عنوان مثال در حوزه مسائل پولی و بانکی و مالی یکی از جنبه‌های آزاد سازی مالی، آزادسازی جریانات سرمایه‌ای است. آزادسازی جریانات سرمایه‌ای در حوزه فعالیت‌های پولی و مالی، یکی از مراحل نهایی بحث آزادسازی مالی است و اگر شما به شکل شتابزده وارد این حوزه شوید قبل از اینکه پیچ و مهره‌های امر نظارت را محکم کرده وپیش از اینکه چارچوب‌ها و استانداردها را پیاده کرده باشید، ممکن است بازارهای شما را بی‌ثبات کند و اگر بازارها بی‌ثبات شود، شما از اجرای ماموریت‌های اولیه هم باز می‌مانید. پس به نظر شما این اولویت‌بندی بسیار مهم است؟ بله بسیار اهمیت دارد. در هر الگویی، هم چارچوب مفهومی روشن (با توجه به آن ویژگی‌هایی که عرض کردم) و هم فازبندی مراحل اجرا هر دو اهمیت دارد. تقریبا تمام کشورهایی که در این عرصه شکست خورده‌اند متوجه شده‌اند بحث توسعه مالی، گره کور توسعه اقتصادی است. اگر به تجربه سایر کشورها نگاه کنیم می‌بینیم که تا یک‌جایی توسعه و رشد اقتصادی‌شان اتفاق می‌افتد و از آنجا به بعد نظام مالی حتما باید توسعه بیاید وگرنه طی مراحل بالاتر توسعه و رشد اقتصادی که رسالت و ماموریت‌های بسیار سنگینی به دوش بخش مالی می‌گذارد از آنجا که بخش مالی رشد پیدا نکرده رجعت به عقب می‌کند. هیچ دلیلی هم ندارد که این اتفاق چند بار تکرار نشود. ما کشورهایی در دنیا داریم که رشد و توسعه اقتصادی‌شان به نقطه عطف رسیده و دوباره به عقب برگشته‌اند. چون توسعه مالی‌شان اتفاق نیفتاده است، زیرا هم در چارچوب الگو و مفهوم‌بندی آن و هم در اجرا مشکل داشته‌اند و گاه ممکن است که گره کور را پیدا نکرده و نفهمیده‌اند که مشکل از کجاست. نمی‌دانند که وقتی که به این نقطه اوج رسیدند باید در این نقطه یک تجدیدنظر اساسی در سامانه‌ها، ساختارها و ماموریت‌های نظام مالی‌شان انجام شود و باید فرآیند تجهیز، تخصیص، توسعه و نظارت ساختارها و غیره واکاوی شود و شتاب بگیرد. در حال حاضر شاهد توسعه ساختارهای مالی طی ۱۵-۱۰ سال اخیر در کشور هستیم که در حد غیرقابل تصور و پیش بینی بوده است و همه می‌پرسند این همه بانک و نهاد برای چه؟ برای این است که سرعت رشد بالا بوده، اما اگر ساختار یا الگوی مناسب برای توسعه آن نداشته باشیم مجددا عودت می‌کند و به نقطه عقب برمی‌گردد و به ناچار باید فرآیند را دوباره طی کنیم. پس اقدامات به مرور باید انجام شود و بعد به تدریج به سمت این برویم که الان کجا هستیم، یعنی ما این مسیر را خیلی معمولی طی کرده‌ایم و به اولویت‌بندی توجه نداشته‌ایم. اول بفرمایید چگونه باید گام برداریم و بعد اینکه تا حالا چطور برداشته‌ایم.آنچه در واقع اجرا شده ممکن است از باب فقدان یک الگوی مناسب دچار ضعف‌های جدی باشد. یعنی الگویی وجود ندارد، بنابراین: ۱- ما باید الگوی بهینه را تنظیم کنیم و آن الگو را در کنار الگوی موجود مقایسه کنیم و ببینیم شکاف‌هایش کجاست؟‌ و چه چیزهایی باید داشته باشیم که نداریم و ۲- چه چیزهایی داریم که بی‌معناست و باید حذفش کنیم و تا الان هم دست به گریبان مشکلاتش بوده‌ایم؛ ولی تشخیص کلینیکی درستی درباره‌اش نداشته‌ایم. بنابراین اهمیت دارد که الگوی موردنظر را شناسایی‌ و طراحی‌ کنیم و بعد به مراحل فازبندی‌اش برسیم. یقینا فقدان این بررسی یکی از مشکلات بزرگ توسعه نظام مالی کشور است. وقتی که وارد فرآیند اصلاح می‌شوید چند حالت وجود دارد. یکی اینکه صاحب یک سیستمی هستید که پیشاپیش وجود داشته و می‌خواهید آن‌را اصلاح کنید. حالت دیگر زمانی است که یک سیستم را می‌خواهد از صفر کلید بزنید. به عنوان مثال کشورهای اروپای شرقی و مرکزی بعد از سقوط نظام شوروی سابق کارشان راحت‌تر بود چون اینها سیستمی نداشتند و اصلا بانک مرکزی نداشتند. کارهای بانک مرکزی‌شان توسط بانک‌های تجاری انجام می‌شد؛ بنابراین یک هیات بین‌المللی از طرف صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی آمد و از نقطه صفر برایشان کلید زد و خیلی راحت ظرف پنج سال نهادها، ماموریت‌ها، قوانین و ساختارها را تعریف، مدون و تصویب کردند و ظرف ۴-۳ سال صاحب ساختاری شبیه کشورهای صنعتی شدند. این کار خیلی راحت‌تر است، اما یک موقعی هست که یک وضعیتی دارید و به شدت آشفته و به هم ریخته است مثل این است که شما یک هواپیمای در حال پرواز را می‌خواهید تعمیر موتور روی آن انجام دهید. شما یک ساختاری دارید که کار نمی‌کند و می‌خواهید اصلاحش کنید، این کار بسیار دشوار است. مطلب دیگر در فرآیند اصلاح، بحث‌گذار و مراحل گذار است. دیگر اینکه در این فرآیند شما با یک هدف متحرک روبه‌رو هستید، اصطلاحا می‌گویند moving target یعنی الگو به صورت مستمر در حال تغییر است و ثابت نیست. بخش مالی یکی از بخش‌هایی است که به شدت و سرعت‌ در حال تغییر است مانند IT که دائم در حال تحول و نوآوری است. بنابراین شما یک هدف متحرک دارید. الگو هم این طور نیست که به شکل ثابت وجود داشته باشد و این کار را به شدت پیچیده‌ و دشوار می‌کند برای اینکه به طور مستمر باید بهنگام‌سازی کرده و مراحل گذار را طراحی کنید. یک نکته خیلی مهم آن متخصصی است که می‌خواهد این سیستم در حال حرکت را با قلب و جریان خون حفظ کند و مقدماتی را برای جراحی فراهم کند و هر دو مهمند و شاید این پزشک بسی مهم‌تر از بیمار است و آیا این پزشک در کشور ما هست؟ اگرچه که هر دو مهمند، ولی پزشک هم به نظر بسیار مهم می‌باشد. ما باید بپذیریم که در چند سال اخیر دچار فرسایش نهادی شده‌ایم، یعنی نهادهای ما در اجرای ماموریت دچار گرفتاری شده‌اند و این ناشی از این بوده که دو بخش از نهادهای نظارتی و بسیار کلیدی ما مثل سازمان برنامه و شورای پول و اعتبار در یک مقطعی منحل شدند و کارکردها و ماموریت‌هایشان مورد فراموشی قرار گرفت. این یک جنبه‌اش بود. جنبه دیگر هم این بود که آدم‌هایش از دست رفتند؛ یعنی سیستم آدم‌هایش را از دست داد. البته من وارد جزئیات آن قضیه نمی‌شوم، اما یقینا در مورد بخش مالی و ارتباطش با بخش واقعی اقتصاد بحث‌های الگوسازی، اجرای الگو و چگونگی فازبندی مطرح است. بحث تشخیص و شناخت یک مقوله کلیدی است. اینکه کشوری این مقوله را شناخته و اصلاحات را انجام داده و بخش مالی را به کمک بخش واقعی رسانده و خوراک و رگ حیاتی را تامین کرده که در کشورهای دیگر نمونه زیاد است، اما نمونه‌های غیرموفق هم از آنها بیشتر است که اصلا تشخیص نداده‌اند. سوال من این است که ما چطور آن پزشکی که قرار است تشخیص درد بدهد به آن حاذقیت لازم برسد، در مورد آدم‌ها ممکن است آن بیمار بمیرد ولی در جامعه جهانی این طور نمی‌شود و جامعه همچنان هست، چون یک سیکل را می‌رویم و اگر درست نرفته باشیم دوباره می‌رویم... این پیچیدگی مسائل اقتصادی و اجتماعی است. چون در جامعه بقا و حیات وجود دارد پس ممکن است که اصلا به تشخیص غلط پی برده نشود. برخلاف زمینه‌های پزشکی که اگر پزشکی مریضش بمیرد مردم او را می‌شناسند، ولی چون جامعه نمی‌میرد و وجود و حیات و بقا دارد بنابراین پی به تشخیص غلط شما نمی‌برند و داستان همچنان ادامه دارد و حکایت همچنان باقی است. چطور می‌شود که این ضریب خطا را به حداقل رساند؟ هر کشوری به فراخور شرایط خودش باید بتواند در این زمینه‌های خاص تیم‌های کارشناسی داشته باشد که به طور مرتب بازارهای مالی را مانیتور کنند و به طور مرتب در جریان تحولات بازار در سطح منطقه و جهان و نوآوری در این زمینه باشند و به طور مستمر بتوانند قوانین و مقررات لازم را تدوین کنند و این قوانین از مسیرهایی که باید عبور کند بدون اینکه دچار تغییر مفهومی و دستکاری‌های غیرکارشناسی شود که یک مقوله اساسی است؛ یعنی قدرت و قوت در نظام مقننه یک بحث پیچیده‌ای است. تجربه کشورهای موفق چه چیزی را نشان می‌دهد در داشتن این نهاد حاذق که بتواند تشخیص درد را داشته باشد و الگو را اجرا کند. در کشورهای دیگر قوه مقننه اغلب دو مرحله‌ای است، مجلس شورا و مجلس سنا. آنهایی که در سنا نشسته‌اند اغلب ۷۰-۶۰ سال کار تضمینی کرده‌اند و تا زمانی که آنها مهر نزنند مجلس پایین نمی‌تواند قانون تصویب کند. ما در این زمینه ضعیف هستیم و آنها وقوف دارند و آگاه هستند ما اصلا نهادش را نداریم. اینکه یک لایحه یا طرح ناپخته‌ای برود به مجلس ما و تبدیل به قانون شود و ۴۰-۳۰ سال کشور را دچار هزینه سنگین کند، عادی است چون ما آن فیلترها را نداریم. آن فیلترهای مکرر را نداریم نه در حوزه کارشناسی مربوطه‌اش و نه در حوزه قانونگذاری. در هیچ کدام از حوزه‌هایش این فیلتربندی و لایه‌گذاری را نداریم. پس باید این را انجام دهیم. سوال من این است که در سه مرحله‌ای که مطرح کردید چه طور باید مقدمات را فراهم کنیم، چطور گذار کنیم و بعد از گذار همچنان مواظب باشیم به عبارتی در مرحله مقدماتی چه چیزهایی مهم است که باید به آنها توجه کنیم و بعد به مرحله گذار برسیم. در بحث الگوسازی و تدوین الگو یا نقشه راه در بخش مالی و بانکی خلأها و شکاف‌های بزرگی داریم که یکی از آنها بحث فقدان بازار مالی برای بدهی‌های دولتی است که به این دلیل هر گونه آشوبی در مالیه دولت بلافاصله به بازارهای مالی ما سرایت می‌کند. ریشه اصلی قضیه این است. دولت بزرگ‌ترین نهادی است که کار مالی انجام می‌دهد. پس اگر که سامان نداشته باشد آثار سرریزش به همه‌جا سرایت می‌کند. لذا اگر شما در کشورمان می‌بینید که این آشوب مالی و بانکی اتفاق افتاده به خاطر این است که سرمنشأ این رودخانه (دولت)، دچار آشوب مالی است، زیرا حجم بدهی‌هایش به پیمانکارهایش، شرکت‌ها و موسسات خودش و خصوصی و بانک‌ها در حد ارقام نجومی است و این اثر به بازارها سرریز کرده و یک اثر کوچکش هم مثلا نسبت معوقات بانکی است که به عددهای نجومی ۲۵-۲۴ درصد دارایی‌های بانک‌ها رسیده است. پس ساماندهی بازار بدهی‌های دولت یکی از اولویت‌ها است؛ یعنی دولت برای خودش بازار خرید و فروش و معامله اوراق کوتاه‌مدت، اوراق بلندمدت و گواهی داشته باشد. خلاصه کلام این است که هر کسی که از دولت طلبکار است برود و دولت یک مهر بزند تا بلافاصله در بازار تبدیل به پول شود با یک نرخ پایین. آن نرخی که از این بازار به دست می‌آید کف نرخی است که بازار با آن دارد کار می‌کند. ما این سیستم را نداریم و این به این آسانی نیست و خودش داستانی طولانی دارد، و یک تجدیدنظر طولانی در دولت لازم دارد که باید وزارت اقتصاد از وزارت دارایی جدا شود. و قابلیت تبدیل به پول شدن را دارد؟ بله قطعا، این آشوبی که ما الان ناظرش هستیم منحصر به فرد نیست و استثنا هم نیست. قاعده است. همین الان که با هم صحبت می‌کنیم کشورهایی در اتحادیه اروپا مثل قبرس، یونان حتی ایتالیا و اسپانیا هم تا حدودی دچار آشوب مالی هستند. حتما توجه کرده‌اید که این آشوب مالی بلافاصله به دنبال آشوب بازار بدهی‌های دولت‌ها اتفاق افتاده است؛ یعنی دولت‌ها نتوانسته‌اند که بدهی‌هایشان را به سازمان‌ها، موسسات و اشخاص ایفا کنند چون چاپخانه‌ اسکناس دست خودشان نیست. قبلا در ایتالیا چاپخانه اسکناس دست خودش بود چاپ می‌کرد و ضرب می‌کرد، اما الان دیگر این گونه نیست، زیرا الان یورو آمده و دیگر نمی‌تواند این کار را بکند. به محض اینکه بازار بدهی‌هایش سقوط می‌کند، آشوب مالی توسعه پیدا می‌کند مثل یک سونامی یا زلزله است و آشوبش همه‌جا را می‌گیرد. عینا همین اتفاقی است که در یونان افتاده در قبرس و تا حدودی در اسپانیا و دیگر کشورها؛ بنابراین به هم ریختن بازارهای مالی متاثر از آشوب مالی در بخش دولت یک امر عادی و قاعده کار است. نظام مالی اساس کار است و این نظم مالی نقطه شروعش از جانب دولت است و اگر در دولت این نظم نباشد، بقیه همینی می‌شود که شاهدش هستیم. بحث دوم، ساماندهی اجزای بازار پول است. در حوزه بازار پول به اندازه کفایت، گوناگونی نهادهای بازار پول را داریم، اما این گوناگونی بازار پول، سازمان‌ها و موسسات بازار پول بر اساس ماموریت‌های تعریف شده دقیقی انجام نشده است. به عنوان مثال موسسه اعتباری غیربانکی نسبت به بانک، تمایز و تفاوتش در شرح ماموریتش به خوبی تعریف نشده است. یک تعریف غیردقیق دارد در حالی که در بازارهای پولی دنیا برای این قضیه ویژگی این گونه است که بانک می‌تواند اسناد بدهی اولیه و ثانویه صادر کند، ولی موسسه اعتباری غیربانکی نمی‌تواند، بلکه باید با آن اسناد، عاملیتی کار ‌کند. ویژگی موسسه اعتباری غیربانکی این است که اسناد بدهی ثانویه نمی‌تواند صادر کند، بلکه باید به صورت عاملیتی با اسناد بانک‌ها معامله ‌کند. این ویژگی و این ماموریت درست تعریف نشده است پس ما یک بازبینی دقیقی در شرح ماموریت موسسات اعتباری باید داشته باشیم.