فاطمه بهادری

با تصویب بسته سیاستی نظارتی بانک مرکزی توسط کمیسیون اقتصادی دولت، بانک مرکزی ناظر بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه شناخته شد. ماده ۱۸ بسته سال جاری بانک مرکزی، مشکل بلاتکلیفی صندوق‌های قرض‌الحسنه را حل کرده است؛ چرا که براساس این ماده، همه موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه بدون مجوز فعالیت را مکلف کرده تا پایان آذرماه سال جاری، مجوزهای لازم را از بانک مرکزی دریافت کنند. به این ترتیب دیگر نیروی انتظامی نمی‌تواند همچون گذشته به صندوق‌های قرض‌الحسنه مجوز دهد. آیین‌نامه اجرایی صندوق‌های قرض‌الحسنه چند سالی در هیات دولت باقی مانده بود تا اینکه با تصویب بسته سیاستی، به‌صورت رسمی نظارت بر این صندوق‌ها، جزو وظایف بانک مرکزی شناخته شد. از سال ۱۳۷۰ نیروی انتظامی ناظر بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه شناخته می‌شد تا اینکه در پی ایجاد بحران‌هایی در چند صندوق قرض‌الحسنه، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی در سال ۱۳۸۳ تصویب شد که بانک مرکزی را به‌عنوان مرجع ارائه مجوز و نظارت بر این صندوق‌ها معرفی می‌کرد. اما آیین‌نامه اجرایی آن از سال ۸۳ به بعد در هیات وزیران معطل مانده بود تا اینکه کمیسیون اقتصادی دولت در بسته سیاستی تصویب کرد که این نظارت از سوی بانک مرکزی صورت پذیرد.

آمار بانک مرکزی حاکی است که حدود پنج‌هزار صندوق قرض‌الحسنه در کشور وجود دارد. بنابراین پنج‌هزار صندوق قرض‌الحسنه کشور تا آذرماه فرصت دارند نسبت به دریافت مجوز از بانک مرکزی اقدام کنند.

پس از تصویب قانون بازار غیرمتشکل پولی در مجلس، بانک مرکزی دو دستورالعمل اجرایی به هیات دولت فرستاد که هیات دولت پس از بررسی موارد مربوط به صندوق‌های قرض‌الحسنه را تصویب نکرد. بلاتکلیفی آیین‌نامه ناظر بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه باعث شد تا نیروی انتظامی همچون گذشته به صدور مجوز برای این صندوق‌ها اقدام کند. در این مدت سازمان اقتصاد اسلامی نیز در پی کسب مجوز برای تاسیس بانک قرض‌الحسنه و سهامدار کردن صندوق‌های قرض‌الحسنه بود که به نوعی ناظر بر فعالیت این صندوق‌ها باشد.

به نتیجه نرسیدن این احتمال و با تصویب بسته بانک مرکزی به عنوان ناظر فعالیت‌های این صندوق‌ها شناخته شد.

اما در عین حال و براساس آیین‌نامه ناظر بر فعالیت صندوق‌های قرض‌الحسنه، متقاضیان می‌توانند نسبت به افتتاح و تشکیل بانک قرض‌الحسنه خصوصی نیزاقدام کنند. در این ارتباط و با مصوبه سفر اول رییس‌جمهور به استان کرمان، مقرر شد بانک کرمانی‌ها به عنوان بانک قرض‌الحسنه تاسیس شود. در این راستا صندوق‌ قرض‌الحسنه‌ای به نام رسالت برای اخذ مجوز به بانک مرکزی درخواستی فرستاد. این درخواست به عنوان تنها درخواست اخذ مجوز برای تاسیس بانک خصوصی قرض‌الحسنه در حال پیگیری است. در حال حاضر نیز تنها بانک قرض‌الحسنه شبه خصوصی بانک قرض‌الحسنه مهر ایران است که سرمایه اولیه آن توسط بانک‌های دولتی تامین شده است.

سکوت قانون تجارت

نبود قانون باعث شده تا صندوق‌های قرض‌الحسنه نتوانند به بانک خصوصی قرض‌الحسنه تبدیل شوند؛ چراکه صندوق‌ قرض‌الحسنه ماهیتی غیرانتفاعی دارد و بانک خصوصی دارای سرمایه اولیه است و بنابراین الزامی به تودیع سپرده قانونی ندارند؛ بنابراین متقاضیان می‌توانند جدای از صندوق، درخواست تاسیس بانک جداگانه‌ای داشته باشند.

همچنین بر اساس تعریف شورای پول و اعتبار در ۱۳ مرداد ماه سال ۱۳۶۹، صندوق قرض‌الحسنه موسسه‌ای اعتباری، غیربانکی و غیرتجاری است که بر اساس مقررات و ضوابط تعیین شده از سوی بانک مرکزی تشکیل می‌شود و مکلف به رعایت قوانین پولی و بانکی کشور است. در مصوبه فوق شورا نیز صندوق‌ها نمی‌توانند از محل سپرده‌های مردم به خرید دارایی‌های غیرمنقول اقدام کنند و اعطای وام قرض‌الحسنه نباید مشروط به سپرده‌گذاری یا شرایط دیگر باشد.

اما در تاریخ ۱۴ آبان ماه سال ۱۳۷۰ هیات وزیران بنا بر پیشنهاد وزارت کشور و موافقت بانک مرکزی، نظارت این بانک بر صندوق‌های قرض‌الحسنه لغو شد و استدلال این بود که صندوق‌های قرض‌الحسنه در امور خیریه فعالیت می‌کنند و لزومی ندارد که بر فعالیت آن‌ها نظارت صورت بگیرد.

با توجه به خلاء قانونی از سال ۱۳۷۰ تا ۱۳۸۱، صندوق‌های قرض‌الحسنه رشد بی‌رویه‌ای یافت و تعدادی از آن‌ها دچار بحران شدند. بر این اساس قانونگذار در ماده ۹۲ قانون برنامه توسعه و هیات وزیران در مصوبه مورخ ۹ بهمن ماه سال ۸۱ مجددا نظارت بر همه فعالیت‌های مالی و پولی سازمان‌ها، موسسات و صندوق‌ها را به بانک مرکزی محول کرد.

با تصویب قانون بازار غیرمتشکل پولی نیز بانک مرکزی به عنوان ناظر بر فعالیت‌ صندوق‌ها شناخته شد.

صندوق‌های قرض‌الحسنه بر اساس مواد ۵۸۴ و ۵۸۵ قانون تجارت به ثبت می‌رسند و از سال ۱۳۳۷ تا سال ۱۳۶۳ موظف به کسب اجاره‌نامه از شهربانی بودند. شاید مهم‌ترین دلیل برای وضع چنین مصوبه‌ای تحت نظر بودن فعالیت‌ مذهبیون در زمان شاه بود.

از سال ۱۳۶۳، صندوق‌های قرض‌الحسنه موظف شد زیر نظر وزارت کشور و بانک مرکزی براساس ضوابط مصوب فعالیت کنند.

تاریخچه صندوق‌های قرض‌الحسنه

اولین صندوق قرض‌الحسنه در سال ۱۳۴۸ هجری شمسی در یکی از مساجد جنوب تهران با نام «صندوق ذخیره جاوید» با سرمایه اولیه ۱۴۰هزار ریال تشکیل شد. ابتدا این صندوق وام‌های بلاعوض می‌داد و پس از مدتی به پرداخت قرض‌الحسنه مبادرت ورزید.

پس از آن صندوق‌های متعددی تاسیس شد تا در سال ۱۳۵۸، تعداد صندوق‌ها به بیش از ۲۰۰ صندوق افزایش یافت. پس از پیروزی انقلاب صندوق‌های قرض‌الحسنه گسترش یافت. تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه در سال ۱۳۵۹ به ۸۰۰ صندوق افزایش یافت.

از سال ۱۳۶۲ تا ۱۳۶۵، تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه به ترتیب یک‌هزار و ۴۰۰، یک‌هزار و ۶۵۰، دو هزار و دوهزار و ۲۵۰ صندوق بود. طبق گزارش نیروی انتظامی تعداد صندوق‌های قرض‌الحسنه در سال ۷۹ از ۶هزار صندوق تجاوز کرد.

همچنین براساس آمار منتشره توسط مرکز آمار ایران در سال ۱۳۷۹، از یک‌هزار و ۲۲۹ صندوق قرض‌الحسنه فعال در سطح کشور، ارزش سپرده‌های آنها ۲هزار و ۱۱۰میلیارد ریال و وام اعطایی آنها معادل یک‌هزار و ۵۷۳میلیارد ریال برآورد شده است.

مانده تسهیلات اعطایی بانک‌ها و موسسات اعتباری در سال ۷۹ به بخش غیردولتی حسب بخش‌های مختلف اقتصاد ۱۴۲هزار و ۹/۹۰۹میلیارد ریال بوده است.

در کل دو گروه صندوق قرض‌الحسنه وجود دارد، گروه‌ اول همچون صندوق‌های قرض‌الحسنه خانگی، مساجد، ادارات و... که افراد به قصد کار خیر وجوه مازاد خود را در یک جا جمع می‌کنند و به متقاضیان وام قرض‌الحسنه می‌دهند.

گروه دوم صندوق‌هایی هستند که برای مشتریان خود حساب افتتاح می‌کنند. اکثر صندوق‌های این گروه دارای شعب مختلف در سطح کشور هستند و به فعالیت گسترده قرض‌الحسنه مبادرت می‌ورزند.

این گستردگی نیز ایجاب می‌کند که بانک مرکزی بر فعالیت این صندوق‌ها نظارت کند تا دیگر نظام پولی کشور شاهد بحران‌های گذشته که در چند صندوق اتفاق افتاد، نباشد.