همیلتون: بدهی ملی اگر کلان نباشد، رحمت ملی است
تحولات بودجه دولت آمریکا برای مقابله با رکود اقتصادی
مترجم: هما کریمی * اولین اوراق قرضه آمریکا با نام «اوراق قرضه جورج واشنگتن» به دنبال کسری ۶۵ میلیون دلاری ناشی از جنگ‌های داخلی صادر شد. ۲۰۰ سال پس از آن تاریخ، بدهی ملی آمریکا و تاثیر بودجه‌های سنواتی بر آن دچار جهش‌های نجومی شده است. افزایش این قروض در دوره‌های رونق و انباشته شدن آن در زمان تامین مالی جنگ‌ها و دوره‌های رکود اقتصادی و حتی در دوران آرام بودن فضای کسب‌و‌کار همواره ادامه داشته است. دولت آمریکا درآغاز سال ۲۰۱۳ میراث‌دار ۱۶ تریلیون دلار (یک تریلیون برابر هزار میلیارد- مترجم) بدهی بوده است.
مترجم: هما کریمی * اولین اوراق قرضه آمریکا با نام «اوراق قرضه جورج واشنگتن» به دنبال کسری 65 میلیون دلاری ناشی از جنگ‌های داخلی صادر شد.
200 سال پس از آن تاریخ، بدهی ملی آمریکا و تاثیر بودجه‌های سنواتی بر آن دچار جهش‌های نجومی شده است. افزایش این قروض در دوره‌های رونق و انباشته شدن آن در زمان تامین مالی جنگ‌ها و دوره‌های رکود اقتصادی و حتی در دوران آرام بودن فضای کسب‌و‌کار همواره ادامه داشته است.
دولت آمریکا درآغاز سال ۲۰۱۳ میراث‌دار ۱۶ تریلیون دلار (یک تریلیون برابر هزار میلیارد- مترجم) بدهی بوده است. حدود ۱۰ تریلیون دلار آن مربوط به کسری موازنه دهه اخیر، ناشی از کاهش مالیات‌ها، در گیر شدن در دو جنگ عراق و افغانستان، بسته‌های مشوق اقتصادی و از همه بالاتر بدترین رکود اقتصادی طی ۸۰ سال گذشته است.
رشد فزاینده این بدهی غیرقابل تحمل شده و آمریکایی‌ها را نگران کرده است. نظرسنجی وال‌استریت ژورنال نشان داده که از هر ده آمریکایی، ۸ نفر نگران میزان قروض ملی هستند. در سال ۲۰۱۳، به‌رغم روند رو به افزایش بدهی، کسری بودجه به‌طور چشمگیری کمتر شده و این تعداد از ۸ به ۷ نفر از ده نفر کاهش یافته است. بدیهی است که رشد فزاینده بدهی ملی، درصورت عدم برخورد جدی، یک خطر درازمدت تلقی می‌شود.
اما در کوتاه‌مدت، تعابیر غلط، وارونه‌‌سازی‌ها و دروغگویی در مورد آن، از خود این بدهی به مراتب خطرناک‌تر است. در حالی که بیشتر آمریکایی‌ها به مسوولان نظرسنجی‌ها راجع به نگرانی‌های خود از بدهی ملی می‌گویند؛ ولی درصد بالایی از مردم از عواملی که باعث کسری بودجه می‌شوند، سر در نمی‌آورند.
یک نظر سنجی در سال ۲۰۱۱ نشان می‌دهد که یک پنجم آمریکایی‌ها فکر می‌کنند که کمک‌های خارجی بیش از ۳۰ درصد از بودجه فدرال را تشکیل می‌دهد؛ در حالی که که عملا این رقم نزدیک به یک درصد است. نیمی از پاسخ‌دهندگان هم بودجه رسانه‌های جمعی را ۵ درصد بودجه تخمین می‌زنند؛ درحالی که رقم واقعی کمتر از یک درصد است. ۴۰ درصد از پاسخ‌دهندگان، سهم تامین اجتماعی و بهداشت و هزینه‌های دفاعی را بالاترین سهم از بودجه فدرال ارزیابی کرده‌اند.
منابع اصلی درآمد و هزینه دولت آمریکا
مخارج فدرال به دو گروه عمده تقسیم می‌شود: هزینه‌های ضروری و هزینه‌های صلاحدیدی.
هزینه‌های ضروری هزینه‌هایی هستند که نیاز به مصوبه‌های سالانه ندارند. طبق قوانین موجود، این مخارج بدون توجه به موافقت کنگره و رئیس‌جمهور در بودجه سالانه گنجانده می‌شوند. اقلامی مانند امنیت اجتماعی، بهداشت، بیمه بیکاری، بن غذا و بازنشستگی کهنه‌سربازان و کارمندان دولت، همگی جزو هزینه‌های ضروری هستند. از ۸/۳ تریلیون دلارمخارج بودجه سال ۲۰۱۴، ۶/۲تریلیون دلار یعنی حدود ۷۰ درصد کل بودجه، از جنس «هزینه‌های ضروری» هستند.
کنگره و رئیس‌جمهور می‌توانند در هر زمانی که بخواهند با تغییر و بازنویسی در قانون و ایجاد تعبیر نسبت به «هزینه‌های ضروری»، به‌طور مثال بازنگری در بخش تامین اجتماعی یا حقوق بازنشستگی این‌گونه هزینه‌ها را کاهش دهند. اما در عمل تغییر این هزینه‌ها بسیار دشوار و پیجیده است و بر رابطه بلندمدت شهروندان و دولت تاثیر می‌گذارد.
در مقابل، هزینه‌های صلاحدیدی، هر ساله باید طی پروسه قانونی تصویب شوند. مواردی شبیه هزینه‌های دفاعی، هزینه‌های ایجاد بزرگراه‌ها، تحقیقات و آموزش، انرژی، سیستم دادرسی فدرال و حمل‌ونقل همگی بخشی از هزینه‌های صلاحدیدی هستند. جدول یک هزینه‌های ضروری و صلاحدیدی دولت آمریکا در سال ۲۰۱۴ را نشان می‌دهد.
مخارج فدرال به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۱۴ از میانگین بلندمدت آن بالاتر است. مخارج دفاعی که همواره مقصر به باد دادن بودجه اعلام می‌شود، کمتر از میانگین بلندمدت آن است؛ با این‌همه آمریکا بسیار فراتر از هر کشور دیگری در جهان در این زمینه هزینه می‌کند.
بخش‌هایی مثل تامین اجتماعی و خدمات درمانی عمدتا به‌دلیل افزایش سهم سالمندان در جمعیت، بالای حد متوسط هستند. پرداخت‌های حمایتی، شامل برنامه‌هایی مانند حقوق ایام بیکاری و کوپن غذا، خودمعلول بروز کسادی در اقتصاد و کاهش اشتغال و مزد است.
با این حال بیشتر مقوله‌های فوق در محدوده یا حتی زیر میانگین دوره بلندمدت هستند. هزینه‌های صلاحدیدی نیز به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۱۴ کمترین میزان را در نیم قرن گذشته دارد. نمودار یک روند تحولات هزینه‌های ضروری و صلاحدید را در فاصله سال‌های ۲۰۱۴-۱۹۶۰ نشان می‌دهد.
نمودار ۱. تحولات هزینه‌های «ضروری» و «صلاحدید» در بودجه آمریکا و پیش‌بینی روند آتی آن (۲۰۱۷-۱۹۶۰)
رنگ سبز: هزینه‌های ضروری / رنگ نارنجی: هزینه‌های صلاحدید/ رنگ سورمه‌ای: خالص بهره پرداختی برای اوراق قرضه.
درآمد مالیاتی
درآمد مالیاتی دولت به سه مقوله تقسیم می‌شود: مالیات بردرآمد، مالیات بر حقوق و مالیات مشاغل.
درآمدهای مالیاتی ناشی از درآمد - هر چیز از دستمزد گرفته تا سود سرمایه - را در برمی‌گیرد. مالیات حقوق، که پشتوانه اجرای تامین اجتماعی و خدمات درمانی است، در وهله اول از دستمزدها توسط کارفرمایان کسر و پرداخت می‌شود. درآمد عملیاتی شرکت‌ها (همان‌طور که از نامش پیدا است) از شرکت‌ها اخذ می‌شود. بخش بزرگ و فزاینده درآمد مالیاتی دولت آمریکا شامل مالیات بر درآمد فعالیت‌های تجاری است که از اشخاص دریافت می‌شود. جدول ۲ برآورد درآمدهای مالیاتی در سال ۲۰۱۴ را نشان می‌دهد.
حتی پس از حذف معافیت مالیات حقوق و افزایش نرخ مالیات بر برخی از درآمدهای بالا که در اوایل ۲۰۱۳ به اجرا در آمد، بخش درآمد مالیاتی هنوز هم در سال جاری اندکی کمتر از میانگین تاریخی آن است. نمودار ۲ تحولات درآمد مالیاتی آمریکا به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی را نشان می‌دهد.
دلیل کاهش نسبت درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی در سال‌های اخیر عموما بروز رکود و ضعف اقتصادی بوده است؛ زیرا هر قدر بیکاری افزایش یابد، درآمد مالیاتی کاهش می‌یابد و بالعکس.
در دوران اوج رونق اقتصادی، در سال ۲۰۰۰، درآمد مالیاتی به‌صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی همچنان بالا بوده است. در زمان اوج بحران اقتصادی در سال ۲۰۰۹، درآمد مالیاتی به‌صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی در پایین‌ترین حد در ۵۰ سال گذشته بوده است؛ این امر اتفاقی نیست.
مولفه دیگر درآمد مالیاتی که تقریبا از دید مستقیم به دور است، اما روی بودجه تاثیر جدی دارد، معافیت‌های مالیاتی و مفرهای قانونی است. این اقلام درآمدهای مالیاتی ازدست‌رفته را نشان می‌دهد که در صورت تغییر قانون می‌توانستند به‌صورت در آمد مالیاتی باشند.
واقعیت این است که درآمد آمریکا به اندازه‌ای مالیات جمع‌آوری نمی‌کند تا بتواند از عهده تقاضاهای عمده مالیات‌دهندگان مانند حقوق ایام بیکاری یا سایر خدمات عمومی برآید. اگر دولت فدرال هزینه‌های سه بخش سازمان FBI، کنترل ترافیک هوایی و سیستم دادرسی را کاهش دهد، کماکان با میزان بسیار بالایی از کسری درآمد جاری مالیاتی روبه‌رو خواهد بود و این کسری با گذشت زمان تشدید خواهد شد.
راه پیش رو: آینده مخارج دولت
پیش‌بینی تحقق یا عدم تحقق درآمدهای بودجه کار بسیار دشواری است. پیش‌بینی عملکرد سال پیش رو امری شدنی است و در معرض اشتباه محاسباتی نیز قرار دارد. برآورد درآمدهای پنج سال آتی به طرز خطرناکی مبهم می‌شود. ۱۰ سال آینده، حتی با استفاده از مدارک و شواهد دقیق و مجرب‌ترین کارشناسان بودجه نیز چیزی بیش از پیش‌بینی‌های احتمالی نیست. با وجود این در آمریکا حتی بودجه ۷۵ سال آینده نیز پیش‌بینی شده است. سعی در برآورد بودجه سال ۲۰۸۴، به همان اندازه نامعقول است که پیش‌بینی شود چه کسی در انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۲۰۸۴، پیروز خواهد شد.
با این حال، پیش‌بینی خطوط کلی بودجه‌های سال‌های آینده ممکن است. مشخص است که جمعیت آمریکا رو به کهنسالی نهاده است. همان‌طور که نسل دوران رشد سریع جمعیت در حال بازنشسته شدن است، می‌توان انتظار داشت که شمار مستمری‌بگیران افزایش یابد، بازنشستگان بیشتر به معنای سهم کمتر شاغلان از کل جمعیت است. در سال ۲۰۱۳، بر اساس تحقیقات «کمیته سرشماری» (Sensus Bureau) معادل ۹/۱۳ درصد از کل جمعیت آمریکا را افراد ۶۵ سال به بالا تشکیل می‌دهد. در سال ۲۰۳۳، این رقم به ۲۰ و برای سال ۲۰۵۰، به ۲۱ درصد خواهد رسید. تقریبا تمامی این افراد کهنسال مشمول حمایت‌های تامین اجتماعی و خدمات درمانی خواهند بود. بنابراین افزایش حقوق و مزایای مستمری‌بگیران در بودجه به ارقام هولناکی خواهد رسید.
برمبنای برآورد «انستیتوی مطالعات شهری» (Urban Institute) زوجی با درآمدی متوسط که در ۶۵ سالگی در سال ۲۰۱۰ بازنشسته شده‌اند، باید ۸۸.۰۰۰ دلار در کل حیات خود بابت حق بازنشستگی و خدمات درمانی (علاوه‌بر سهم کارفرما) پرداخته باشند، اما آنها انتظار دارند که مبلغ ۳۸۷.۰۰۰ دلار از خدمات درمانی دریافت کنند. یک زوج ۶۵ ساله که در سال ۲۰۲۰ بازنشسته شوند، در کل ۱۱۱.۰۰۰ هزار دلار حق بازنشستگی و خدمات درمانی پرداخته‌اند، در حالی که خواهان دریافت ۴۲۷.۰۰۰ دلار حقوق بازنشستگی و خدمات درمانی هستند.
پیش‌بینی می‌شود که بر اساس قانون فعلی، مخارج خدمات درمانی از ۳درصد تولید ناخالص داخلی به ۵/۴درصد در سال ۲۰۲۲ و ۷/۶ درصد در سال ۲۰۳۷، برسد. اگر پروژه افزایش پوشش خدمات درمانی اجرا شود و در ۲۰ سال آینده سهم بیشتری از بازده اقتصادی به خدمات درمانی تخصیص یابد، سالانه بیش از یک تریلیون دلار هزینه خواهد داشت.
براساس گزارش دفتر بودجه کنگره، سهم مخارج تامین اجتماعی به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی، از ۵درصد در سال ۲۰۱۴، به ۲/۶ درصد در سال ۲۰۳۷ خواهد رسید. به سخنی دیگر با یک درصد افزایش در تولید ناخالص داخلی، میزان هزینه‌های تامین اجتماعی ۱۶۰ میلیارد دلار افزایش خواهد
یافت.
ممکن است تصور شود که مزایای تامین اجتماعی بخشی از بودجه نیست، زیرا شاغلان هزینه بیمه و بازنشستگی را مستقیما از حقوق خود پرداخته‌اند. با آنکه شاغلان مرتبا حق بیمه خود را به سیستم تامین اجتماعی پرداخت کرده‌اند، اما برای پوشش تورم، انتظار دارند که دریافتی آنها بسیار بیشتر از میلغ پرداختی‌شان باشد. تفاوت بین این دو رقم، باعث بروز کسری می‌شود. ظاهرا حقوق مستمری‌بگیران به بودجه ارتباطی ندارد، اما این یک فرمالیته حسابداری است، چرا که در آخر کار این دولت است که ناگزیر است کسری تامین اجتماعی را تامین کند.
در سال ۱۹۸۲، سناتور باب داول اخطار داد که در آینده نزدیک آمریکا از پرداخت بابت تعهدات تامین اجتماعی عاجز خواهد بود. او خیلی هم بزرگنمایی نکرده بود. برآوردها در همان زمان نشان می‌داد که تامین اجتماعی تا سال ۱۹۹۰ به ورشکستگی خواهد رسید. ولی به‌دلیل تغییر قانون تامین اجتماعی توسط دولت ریگان در سال ۱۹۸۳ و کاهش مزایای تامین اجتماعی و افزایش مالیات‌ها، این پیش‌بینی محقق نشد.
پرداخت حقوق بازنشستگی و حقوق مستمری‌بگیران الزامی است، اما طبق نظر بنیاد اقتصادی هریتیج، دولت در مقابل تامین اجتماعی و خدمات درمانی مسوول نیست. کنگره در هر زمان که بخواهد، می‌تواند قانون تامین اجتماعی را اصلاح کند. ذکر این نکته ضروری است که پیش‌بینی در مورد مخارج سرسام‌آور خدمات بهداشتی با اتکا بر این فرضیه صورت می‌گیرد که رشد هزینه خدمات درمانی، بسیار فراتر از نرخ تورم خواهد بود، اما همه چیز در حال تغییر است. واقعا هیچ‌کس پیش‌بینی نمی‌کرد که رشد هزینه‌های بهداشتی به پایین‌ترین سطح طی دهه‌های اخیر، سقوط کند. میانگین واقعی مخارج خدمات بهداشتی طبق اعلام مدیر پیشین بودجه کاخ سفید، به‌طور چشمگیری در سال ۲۰۱۲ کمتر شده است. برآوردها نشان می‌دهد که کسری بودجه خدمات‌درمانی در دهه آتی، به مدد کاهش رشد هزینه خدمات بهداشتی، مبلغ ۲۰۰ میلیارد دلار کاهش خواهد یافت.
براساس مطالعات اقتصاددانان خدمات بهداشتی دانشگاه هاروارد - دیوید کاتلر- شیب نزولی مخارج خدمات بهداشتی ناشی از ضعف عملکرد اقتصادی کشور نبوده است. در عوض، به نظر می‌آید که تجویز بیشتر داروهای ژنریک، تعامل بیشتر بین بیماران و ارائه‌کنندگان خدمات درمانی و چانه‌زنی‌های بهتر و بیشتر بین شرکت‌های بیمه و بیمارستان‌ها، به کاهش چشمگیر رشد هزینه‌های خدمات بهداشتی و درمانی منجر شده است. کاتلر معتقد است که تخمین مبلغ ۷۷۰ میلیارد دلار هزینه خدمات بهداشتی برای دهه آینده، برآوردی اغراق آمیز است. اگر گفته او صحت داشته باشد، دورنمای کسری بودجه سرسام آور واقعیت نخواهد داشت. اما دولت آمریکا با بدهی ۱۶ تریلیون دلاری چه خواهد کرد؟
مدیریت بدهی ۱۶ تریلیون دلاری
در پایان جنگ جهانی دوم، آمریکا زیر بار قرضی قرار گرفت که هیچ‌گاه تصورش را نمی‌کرد. در سال ۱۹۳۹بدهی آمریکا معادل ۴۴ درصد تولید ناخالص داخلی، و درسال ۱۹۴۵ به بیش از ۱۲۰درصد تولید ناخالص داخلی رسید. این نرخ در سال ۲۰۱۳ برابر ۷۱ درصد تولید ناخالص داخلی بوده است. با توجه به روحیه افسرده ملتی که در شوک جنگ بود؛ این بدهی دهشتناک به نظر می‌رسید. بسیاری نگران بودند که این بدهی چگونه پرداخت خواهد شد. جواب این بود: هیچ‌وقت. با این‌حال همه چیز رو به راه است.
مردم طول عمر محدودی دارند ومجبورند، دیونشان را تسویه کنند. کشورها (و شرکت‌ها) با طول عمر نامحدود وضعیت متفاوتی دارند. آنها باید راه حل مدیریت کردن دائمی این بدهی‌ها را کشف کنند.
مقاله‌ای در وال استریت ژورنال در سال ۱۹۴۵ پیش‌بینی کرده بود که: «بدهی ملی تا نسل بعدی کاهش نخواهد یافت. به این معنا که معضل مهم پیشروی خزانه‌داری کشور، مدیریت بدهی در سال‌های پیش رو است نه کاهش آن.»
جدول ۳:
در فاصله سال‌های ۱۹۴۵ تا ۱۹۸۰، دولت آمریکا تنها در هشت سال مازاد بودجه داشت که آن هم بسیار اندک بود. در حالی‌که در همین بازه زمانی، بدهی دولت به‌عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی نزدیک به ۷۵ درصد کاهش یافت و به حداقل خود، یعنی ۳۱ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۸۱ رسید. فکر کنید: بار این بدهی به‌رغم کسری بودجه بالای دولت، به‌طور چشمگیری کاهش یافت. چون کسری بودجه دولت در مقابل رشد اقتصادی مثل پر کاه بود. هرچند بدهی کم نشد، اما در قیاس با رشد اقتصادی ناچیز
بود.
این مثال ویژگی منحصربه‌فرد بدهی دولت را گوشزد می‌کند، تا زمانی که رشد تولید ناخالص داخلی اسمی بالاتر از کسری بودجه سالانه است، دولت با وجود تمام موانع می‌تواند در حالی که حجم بدهی خود را کاهش می‌دهد، به کار خود ادامه دهد. در واقع، دولت آمریکا در ۱۱۲ سال گذشته، ۸۲ سال با کسری بودجه گذرانده است. احتمالا از این به بعد هم همین کار را خواهد
کرد.
محاسبات آماری برای محاسبه رشد اقتصادی در ۳۰ سال آینده، به مراتب از آنچه در پایان جنگ برآورد می‌شد، واقع‌بینانه‌تر است. احتمالا دولت آمریکا با کسری بودجه ۱۶ تریلیون دلار همان کاری را خواهد کرد که بعد از جنگ جهانی دوم انجام داد: افزایش بیشتر نرخ رشد اقتصادی نسبت به کسری بودجه.
حجم بالایی از کسری تریلیون دلاری مربوط به سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۲ و نتیجه مستقیم بحران اقتصادی و رکود پس از آن بوده است. هرچه وضعیت اقتصادی بهبود یابد، درآمد مالیاتی افزایش و مخارجی چون حقوق ایام بیکاری کاهش خواهد یافت و کسری بودجه به زیر رقم رشد تولید ناخالص داخلی خواهد رسید و فشار بدهی ملی آمریکا، بدون اینکه پرداختی صورت گرفته باشد، کاهش خواهد
یافت.
این روند هم‌اکنون آغاز شده است. کسری بودجه سال ۲۰۱۳ مبلغ ۶۴۲ میلیارد دلار یا چهار درصد تولید ناخالص داخلی اعلام شده که خیلی کمتر از رقم ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۰۹ بوده است. در سال ۲۰۱۴ نیز کاهش نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی ادامه خواهد یافت.
الکساندر همیلتون بنیانگذار بانک نیویورک گفته است: «بدهی ملی اگر کلان نباشد، رحمت ملی است.» تاریخ بدهی ملی آمریکا یک خط صعودی نبوده است. بدهی دولت افزایش می‌یابد تا بتواند مشکلات کشور در دوران بحران‌های اقتصادی را حل کند. ممکن است مردم آمریکا ۷۰ سال دیگر، به بدهی سال‌های ۲۰۰۰ با تعجب نگاه کنند و بپرسند چرا در آن دوران این قدر نگران بوده‌اند!
* کارشناس امور مالی
منبع: واشنگتن‌پست [۱]
توضیحات:
[۱]: این مقاله ترجمه مقاله منتشره در واشنگتن‌پست به تاریخ ۱۹ سپتامبر ۲۰۱۳ تحت عنوان: Everything You Need to Know About the National Debt
که در آدرس اینترنتی زیر قابل مشاهده است:
//www.washingtonpost.com/blogs/wonkblog/wp/۲۰۱۳/۰۹/۱۹/everything-you-need-to-know-about-the-deficit/
ارسال نظر