«بانکداری سایه» به سبک ایرانی

حسین عبده تبریزی و بهرنگ اسدی بی‌شک در ایران ذائقه پذیرش ریسک نهادهای مالی با منافع عمومی هم‌خوانی ندارد و ریسک مطلوب این دو در دو طیف خصوصی و اجتماعی، نقاط بهینه متفاوتی دارد. بخش مالی در تعامل با بخش واقعی بسیار تاثیرگذار است و می‌تواند باعث تقویت شوک‌های بخش واقعی و تسری آن به تمام بخش‌های اقتصاد باشد. علاوه‌بر این، صنعت خدمات مالی به سرعت در حال رشد است و مقررات‌گذاری نوآوری مالی بسیار ضروری و درعین‌حال پیچیده است. چنین است که ضرورت تعادل پایدار در بخش مالی می‌طلبد با تدوین مقررات احتیاطی و اصلاحی، این چالش‌ها تحت کنترل قرار بگیرد و مهار شود. مقررات از منظر زمان مداخله در سیستم مالی، قابل تقسیم‌بندی است: طبق این تقسیم‌بندی بخشی از این مقررات از جنس پیش‌مداخله (ex ante) و بخشی از جنس پس‌مداخله (ex post) است؛ یعنی بخشی از مقررات پیش از بروز تنش‌‌های مالی موضوعیت دارد و بخشی نیز رویه‌های مقرراتی پس از بروز این تنش‌هاست. برای مثال، پاره‌ای مقررات سلامت مالی و توانایی پرداخت (solvency) نهاد مالی را می‌سنجند و هدف از آنها مداخله پیش از بروز تنش و بحران مالی است. برخی دیگر از مقررات، رویه‌های تجدیدساختار و احیای نهاد مالی پس از بروز تنش را موضوع قرار می‌دهند. نظام نظارتی مالی مدرن به هر دو دسته از مقررات نیاز دارد.

عمده مقررات مربوط به نهادهای مالی در ایران از نوع پیش‌مداخله است و در اجرای آنها هم اهتمام کافی به‌عمل نیامده است. مقررات مدون کافی برای شرایط بعد از بروز بحران مالی و چالش‌های پرتنش پیش‌روی نهادهای مالی در آن حالت نداریم و در اغلب موارد در این وضعیت به روش‌های سنتی عمل شده است.

قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مصوب دی‌ماه ۱۳۸۳ یکی از مصادیق مقررات ناظر بر سیستم مالی است. این قانون اگرچه ماهیتی پیش‌مداخله دارد و درصدد جلوگیری از اقدامات برهم‌زننده تعادل است، ولی در مبدا زمانی وضع آن، این قانون به نوعی ماهیت پس‌مداخله داشته است؛ یعنی قانون سال ۱۳۸۳ پس‌از گسترش بی‌رویه موسسات اعتباری بدون‌مجوز و در پاسخ به مشکلات عمیق به‌وقوع پیوسته به‌تصویب رسید. قانون پس‌از بروز تنش‌های مالی در برخی از نهادهای اعتباری که موضوع اصلی و مخاطب خود این قانون بود، تدوین شد تا نظمی به این بازار غیرمتشکل پولی و وضعیت مالی نهادهای درگیر در آن ببخشد و در ادامه از طریق قوانین موجود، پیش‌مداخله کند. با این حال، مستقل از بحث دوزیستی‌بودن این قانون، با گذشت بیش از یک دهه از تاریخ وضع آن، هنوز بازار غیرمتشکل پولی به‌سامان درنیامده است.

این قانون آن دسته اشخاص حقیقی یا حقوقی‌ای را که در زمان تصویب، بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عملیات بانکی مبادرت داشتند، موظف می‌کرد تا برای اخذ مجوز به بانک مرکزی مراجعه کنند. در غیر این صورت و بنابه درخواست بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، نیروی انتظامی از ادامه فعالیت این قبیل اشخاص جلوگیری می‌کرد. در عمل، تدابیر این قانون کاملا کارساز نبوده و وضعیت جاری فاصله بسیار با انتظارات دارد. اگر از فعالیت لیزینگ‌های غیرمجاز، صندوق‌های پس‌انداز غیررسمی و برخی شرکت‌ها هم بگذریم که در سال‌های اخیر با طرح‌هایی مشابه طرح‌های هرمی، منابع عمومی قابل‌توجه جذب کرده‌اند، از فعالیت گسترده موسسات اعتباری بدون مجوز نمی‌توان به‌سادگی گذشت. این موسسات واقعیت تلخ و شگفت بخش مالی کشور به‌ویژه در دو دهه اخیر بوده‌اند.

قانون سال ۱۳۸۳ برای اولین بار در ایران، بانکداری سایه را مخاطب قرار داد. بانکداری سایه (shadow banking) آن بخش از فعالیت‌های اعتباری را شامل می‌شود که کارکردی مشابه عملیات بانکی دارد، ولی تحت مقررات نظارتی مقام‌های ناظر انجام نمی‌شود. گستره فعالیت این حوزه مالی در جهان در حال بسط است و حجم فعالیت آن در برخی از اقتصادهای پیشرفته بیش از یک‌چهارم فعالیت کل بخش مالی برآورد می‌شود.

هرچند نام «بانکداری سایه» در نگاه اول تصویری منفی تداعی می‌کند، اما در سطح جهانی، فعالیت‌های این بخش بی‌شک برای اقتصاد مفید است. اندازه بانک‌های سایه (که لزوما بانک نیستند) کوچک‌تر از اندازه بانک‌ها است؛ سریع‌تر تصمیم می‌گیرند و در بازارهای تخصصی خود موثرتر عمل می‌کنند. رقابت در میان آنها بیشتر است و به نوعی مکمل بانکداری متعارف به‌شمار می‌آیند. تفاوت اصلی آنها با بانکداری متعارف در آن است که اغلب نهادهایی که در گستره این تعریف قرار می‌گیرند، نمی‌توانند از بخش عمومی استقراض کنند و تامین مالی خصوصی انجام می‌دهند. این اصل اساسی در ایران رعایت نشد و این نهادهای بانکداری سایه نیز عامه مردم را مخاطب قرار دادند و شرایط دشوار جاری را پیش آوردند.

بنابر آمار منتشره، حدود ۷ هزار موسسه مالی در کشور فعالیت می‌کنند که با لحاظ تعداد موسسات، بانک‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه مجاز، بیش از ۶ هزار موسسه بدون مجوز هستند. از این تعداد، صندوق‌های قرض‌الحسنه حدود چهار تا پنج‌هزار مورد را تشکیل می‌دهند و بنا بر تخمین‌ها، بیش از هزار تعاونی اعتبار کارمندی، کارگری و صنعتی نیز وجود دارد که بیرون از محیط کار خود فعالیت می‌کنند و به‌علاوه ۵٠ تا ۶٠ تعاونی اعتبار آزاد (عام) وجود دارد که مورد پذیرش بانک مرکزی نبوده و باید مراحل انحلال، تبدیل یا ادغام را طی کنند. بیشتر این موسسات منابع عمومی جذب کرده‌اند، درحالی‌که تحت نظارت مقام ناظر نبوده‌اند؛ یعنی در بازار پولی غیرمتشکل به تعبیر قوانین ایران، موسساتی اعتباری وجود دارند که دقیقا کارکرد موسسات اعتباری مجاز را دارند، ولی هیچ الزامی به رعایت مقررات احتیاطی مقام ناظر احساس نمی‌کنند. اینها همان نهادهایی هستند که ما از آنها به «بانکداری سایه به سبک ایرانی» تعبیر کرده‌ایم.

این موسسات اعتباری فعالیت بانکی و اعتباری دارند، ولی تحت نظارت نیستند؛ به یک بیان در زمره مصادیق نهادهای بانکداری سایه‌اند و البته که «بانکداری سایه به سبک ایرانی» را انجام می‌دهند! این نهادها از منابع عمومی استفاده می‌کنند، ولی تحت نظارت هیچ مقام ناظری نیستند. این وضعیت باعث می‌شود که ادامه حیات این نهادها را نتوان توجیه کرد: آنها هیچ مزیتی نسبت به شبکه بانکی و بانکداری سایه به مفهوم مرسوم در جهان ندارند و ارزش مازادی برای اقتصاد خلق نمی‌کنند تا به آن بهانه، مستحق نظارت کمتری باشند.

در حال حاضر در ایران، نگرانی اصلی معطوف به ۶ موسسه اعتباری غیرمجاز است که نزدیک به ۱۰۰ هزار میلیارد تومان نقدینگی جمع ‌کرده‌اند و سپرده قانونی تودیع نمی‌کنند. استفاده از سپرده قانونی به‌عنوان ابزار سیاست پولی حکم مالیات بر درآمد بانک‌ها را نیز دارد. به این معنی که بانک‌های مرکزی معمولا روی ذخایر قانونی نرخ بهره نمی‌پردازند یا در صورت پرداخت، نرخ بهره پرداختی به سپرده‌های قانونی بسیار پایین‌تر از نرخ بهره بازار است. حال چون موسسات غیرمجاز در ایران خود را ملزم به تودیع سپرده قانونی نمی‌دانند، کل رقم سپرده‌های گردآوری‌شده را در فعالیت‌های اقتصادی خود به‌کار می‌گیرند و نسبت به موسسات بانکی مجاز دارای مزیت می‌شوند.

این وضعیت آربیتراژی، اقتصاد بازار پول و اعتبار کشور را دچار عدم‌تقارن بنیادین کرده است. موسسات مالی غیرمجاز برخلاف نهادهای تحت نظارت، به رعایت مقررات و محدودیت‌هایی در تعهدات کلان و در تسهیلات پرداختی به شرکت‌های تابعه، تعهدات ارزی، میزان دارایی‌های ثابت، حجم سرمایه‌گذاری‌ها، نسبت‌های نقدینگی احتیاطی، ثبت و ضبط اسناد و مدارک خود ملزم نیستند؛ آنها به‌راحتی دست به سرمایه‌گذاری در بازارهای مختلف می‌زنند؛ خود را ملزم به رعایت نرخ‌های سود مصوب نمی‌دانند و به این ترتیب به رقابتی نابرابر می‌پردازند.

اجازه دهید با مدل‌سازی ساده، ابعاد این وضعیت نابرابر را بررسی کنیم. با فرض نرخ سپرده قانونی ۵/ ۱۳ درصد، حجم سپرده قانونی مربوط به منابع ۶ موسسه غیرمجاز بزرگ، تقریبا برابر ۱۳ هزار میلیارد تومان می‌شود. سود بدون‌ریسک برای ۱۳ هزار میلیارد تومان سپرده ‌قانونی که آنها پرداخت نمی‌کنند، سالانه حدودا ۳ هزار میلیارد تومان خواهد شد. اگر فرض شود اهرم مالی این موسسات تقریبا ۱۰ برابر باشد (و مطمئنا در حال حاضر بالاتر از این رقم است) آورده سهامداران این ۶‌موسسه بالغ‌بر ۹ هزار میلیارد تومان می‌شود که با فرض محافظه‌کارانه، دوره بازگشت سرمایه این موسسات از محل آربیتراژ سپرده قانونی، کمتر از ۳ سال می‌شود. یعنی، اگر این موسسات در عملیات اعتباری خود هم سودی حاصل نکنند و سربه‌سر شوند، از همین محل، منافع اقتصادی کسب می‌کنند. حال اگر بازده حقوق صاحبان سهام از طریق فعالیت‌های مالی و اعتباری را هم لحاظ کنیم، تصویر ناعادلانه‌تر می‌شود. نرخ این بازده برای بانک‌های تجاری تحت نظارت که با محدودیت‌های متعدد روبه‌رو هستند، به‌طور تاریخی برابر ۲۵ درصد بوده است. حال این عامل را نیز در مدل ساده بالا وارد کنیم. اگر این بار بازده کسب‌وکار موسسات غیرمجاز را در هر دو بخش محاسبه کنیم؛ یعنی سود متناظر مربوط به سپرده قانونی را هم لحاظ کنیم، نرخ بازده ناعادلانه این موسسات غیرمجاز بالاتر می‌رود. سود متناظر با سپرده قانونی، هزینه فرصت منابعی از این موسسات غیرمجاز است که آنها به‌واسطه قانون‌گریزی از آن بهره می‌برند و طبعا ماهیت اقتصادی دارد. از نگاه و تفسیر متفاوت، این فرصت به‌معنای کاهش بهای تمام‌شده پول برای این موسسات است. با لحاظ نرخ سپرده قانونی ۱۳درصد، نرخ سود حداقل ۲۰ درصد در اقتصاد، نفع عدم‌پرداخت سپرده قانونی حداقل برابر ۵/ ۲ درصد کاهش هزینه پول برای این موسسات است. حال اگر این ۵/ ۲ درصد را به شکاف نرخ سود رایج اضافه کرده و اهرم بیش از ۱۰ را برای آن لحاظ کنیم، رقم بازده بیش از ۵۰ درصد محقق می‌شود. به‌این‌ترتیب، درمی‌یابیم که اقتصاد موسسات غیرمجاز با بانک‌ها نابرابر و در شرایط نامتقارن است. این اقتصاد نامتقارن نرخ‌های تعادلی بازار وجوه را متاثر و تخصیص بهینه سرمایه را مختل می‌کند؛ آهنگ انباشت سرمایه در بخش‌رسمی اقتصاد را کند می‌کند و برعکس بخش غیررسمی و نظارت‌نشده بازار وجوه را تقویت می‌کند.

مشکل زمانی حادتر و بحران‌سازتر می‌شود که به یاد آوریم سرمایه اولیه در مقطع تاسیس غیرقانونی این موسسات خود از محل تسهیلات دریافتی از شبکه بانکی تامین شده است. متعاقبا تسهیلات یادشده از محل خود سپرده‌هایی که این نهادها پذیرفته‌اند، به‌تدریج مستهلک شده یا می‌شود. این‌گونه فعالیت اعتباری، خطرناک‌ترین نوع اداره نهادهای مالی و اعتباری در جهان است. شاید برای کسب‌وکار کاملا خصوصی بتوان سرمایه اهرم ‌شده را مجدد اهرم کرد، اما اقدام به چنین عملی برای کسب‌وکار بانکی و ایجاد تعهدات مالی ثابت مغایر هر نوع اصل و اندیشه اقتصادی است.

با توجه به آنچه به آن اشاره شد، رسیدگی به وضعیت موسسات غیرمجاز و دیگر نهادهای مالی خارج از چارچوب نظارت، از اهم اصلاحات بخش مالی به‌شمار می‌آید. این موسسات و نهادها نوعی «بانکداری سایه به‌سبک ایرانی» را ارائه می‌کنند که در کمتر نقطه‌ای از دنیا نمونه و سابقه عملیاتی دارد. اولویت، اصلاح وضع موسسات اعتباری غیرمجاز است که اهمیت اقتصادی قابل‌توجه دارند؛ باید هرچه زودتر وضعیت اینها سروسامان داده شود. به بخشی از «مقررات پس‌مداخله‌ای» مورد نیاز در سرمقاله مورخ ۲۷ اسفند همین روزنامه با عنوان «تجدیدساختار بانک‌های تجاری» اشاره شد؛ خوانندگان علاقه‌مند می‌توانند به آن مقاله مراجعه کنند. مقاله سوم مکملی نیز تحت‌عنوان «نهادهای سپرده‌پذیر ایران در دام طرح‌های پونزی» برای چاپ آماده شده که آن را نیز در «دنیای اقتصاد» خواهید خواند. در شرایط گذار مقطع کنونی اقتصاد کشور که علاوه‌بر انباشت سرمایه فیزیکی، اقتصاد نیازمند بهره‌وری، نهادسازی و نوآوری است، اصلاح نهادهای اعتباری از اصلی‌ترین اصلاحات در بخش مالی کشور تلقی می‌شود.