دولت و اصلاح قانون پولی و بانکی

محمد‌هاشم بت‌شکن
مدیرعامل بانک مسکن

سرانجام لوایح دوقلوی بانکی (بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بانکداری) پیشنهادی مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی ارائه شده در جلسه 27/ 5/ 1395 هیات‌وزیران پس از بحث و بررسی در بیش از 11 جلسه کمیسیون اقتصاد، با عنوان «لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی کشور» در جلسه 1/ 5/ 1396 هیات‌وزیران به تصویب رسید.نگاهی اجمالی به لایحه مذکور نشان می‌دهد از 85 ماده آن حدود 72 ماده (85 درصد مواد) به موضوعات نظارتی، انتظامی، صندوق ضمانت و ورشکستگی بانک‌ها اختصاص یافته که به‌نظر می‌رسد حرکت اصلاح بنیادین و ساختاری نظام بانکی (که کارشناسی آن از حداقل یک دهه قبل شروع شده و مقرر بود در قالب دو لایحه مستقل بانک مرکزی و بانکداری در دولت تصویب شود) هم‌اکنون با سایه انداختن شدید مسائل یک‌ساله اخیر ناشی از ساماندهی موسسات غیرمجاز، با رویکرد عمدتا نظارتی- انتظامی تهیه و تصویب شده است.

در فصل نظارت لایحه مذکور (18 ماده)، بیشتر مواد به موضوعاتی جنبه قانونی داده است که یا قبلا در مفاد اساسنامه بانک‌ها به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده یا در چارچوب مقررات احتیاطی ازسوی بانک مرکزی ابلاغ شده است. همکاری با ناظران و بازرسان بانک مرکزی، گزارشگری، رعایت الزامات احتیاطی، نظامات کنترل داخلی و مدیریت ریسک، مبارزه با پولشویی، وظایف هیات‌مدیره و شرایط احراز آنان و رسیدگی به تخلفات از جمله موارد مذکور است. در این فصل الزام بانک‌ها به ارائه برنامه «گزیر» (متضمن تبیین شرایط و محیط داخلی و بیرونی و پیش‌بینی وضعیت آتی و مخاطرات احتمالی و نحوه مقابله با آن) و تشکیل «کانون بانک‌ها» با شخصیت حقوقی مستقل تحت نظارت بانک مرکزی از موارد جدیدی است که به این لایحه اضافه شده است. در فصل مقررات انتظامی لایحه (15 ماده) به‌طور کلی به ترکیب و نحوه فعالیت هیات‌های رسیدگی به تخلفات انتظامی بانک‌ها، انواع تخلفات و مجازات‌های انتظامی پرداخته شده است. همچنین در فصل صندوق ضمانت سپرده‌ها (17ماده)، به‌رغم وجود مواد قانونی قبلی برای تاسیس آن و الزامات موجود در اساسنامه‌های بانک‌ها که به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده است، مجددا شخصیت حقوقی، وظایف و نحوه تامین منابع مالی آن به شکل قانون درآمده و اختیاراتی در چارچوب برنامه «گزیر» به صندوق واگذار شده است. شاید مهم‌ترین بخشی که ضرورت قانونی آن با توجه به خلأ موجود در قوانین پولی و بانکی و تجارت محسوب است، فصل توقف، بازسازی، ورشکستگی، انحلال و تصفیه بانک‌ها (22 ماده) در لایحه مذکور باشد. چه ورشکستگی در قانون پولی و بانکی مصوب 1351 فقط به 3 ماده محدود شده و بسیاری از روش‌های انحلال و بازسازی در آن دیده نشده است. خوشبختانه در این فصل از لایحه به موارد مهمی نظیر موارد 15 گانه زیر پرداخته شده است:

1- روش‌های انحلال (اختیاری، با تصمیم بانک مرکزی و در اثر ورشکستگی).

2- سلب کلیه اختیارات و وظایف مجمع عمومی و صاحبان سهام موسسات اعتباری منحله در صورت لغو مجوز فعالیت.

3- تصمیم به بازسازی یا درخواست اعلام ورشکستگی ازسوی بانک مرکزی در مورد موسسات اعتباری در معرض توقف یا متوقف.

4- طرق بازسازی موسسه اعتباری (ادغام، تملک، خرید و پذیرش و ترمیم).

5- واگذاری کلیه اختیارات موسسه اعتباری در حال بازسازی به بانک مرکزی.

6- انجام فرآیند ورشکستگی و تصفیه موسسات به تشخیص بانک‌مرکزی در صورتی که موسسه اعتباری متوقف یا در معرض توقف، قابلیت بازسازی نداشته باشد.

7- رسیدگی به ورشکستگی موسسات ازسوی دادگاه به درخواست بانک مرکزی و دادستان کل کشور.

8- صدور دستور موقت دادگاه مبنی بر منع مداخله مدیران موسسه‌اعتباری در امور آن به درخواست بانک مرکزی در هر مرحله از رسیدگی به ورشکستگی در دادگاه

9- صدور مجوز عدم اجرای برخی قراردادهای منعقده با موسسه اعتباری یا ایفای برخی تعهدات که ازسوی مدیران موقت تشخیص داده شده است از طرف دادگاه.

10- تصمیماتی که دادگاه در مورد ورشکستگی یا اداره موقت موسسه اعتباری اتخاذ می‌کند، به هیچ وجه نافی یا محدود‌کننده اختیارات بانک‌مرکزی درخصوص لغو یا تعلیق مجوز موسسه اعتباری نیست.

11- صدور حکم ورشکستگی ازسوی دادگاه پس از اخذ نظر بانک مرکزی و در صورت احراز شرایط ورشکستگی.

12- تعیین اولویت پرداخت در تصفیه بدهی‌ها و تعهدات موسسه اعتباری در جریان انحلال یا ورشکستگی.

13- ممنوعیت هر نوع آگهی یا اطلاعیه و هر نوع اقدام تبلیغی از طریق هر نوع رسانه درباره نهادهای پولی و بانکی بدون اخذ مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.

14- انتشار هرگونه خبر خلاف واقع و غیر‌مستند درباره موسسه اعتباری از طریق رسانه‌های ارتباط جمعی، به‌عنوان جرم تشویش اذهان عمومی محسوب می‌شود.

15- تفکیک دارایی‌های موسسات اعتباری به دو بخش با کیفیت و بی‌کیفیت و تعیین تکلیف آن.

«تغییر واحد پول کشور از ریال به تومان» مهم‌ترین خبری بود که در رسانه‌های جمعی درباره تصویب این لایحه پوشش داده شد. انتظار از کمیسیون اقتصاد و هیات وزیران در تصویب لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی این بود (که پس از 10 سال فرصت بررسی و کارشناسی و تاکید مجلس شورای اسلامی)، این لایحه مبتنی‌بر دو طرح پیشنهادی وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی و طرح پیشنهادی مجلس شورای اسلامی، مشتمل بر گستره وسیعی از اصلاحات ساختاری نظام بانکی و ظرفیت‌سازی نهادی و ابزاری برای برون رفت از مشکلات بنیادین نظام مالی کشور نظیر تنگنای تامین منابع مالی، انجماد دارایی‌ها و تقویت ظرفیت تسهیلات‌دهی بانک‌ها تهیه و تصویب می‌شد و صرفا محدود به اصلاح 2 بخش از 12 بخش قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 نمی‌شد؛ به‌طوری‌که مقرر بود در لایحه بانکداری (پیشنهاد مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد) چیدمان فصول قانونی متناسب با چرخه حیات بانک تنظیم شود، به‌طوری‌که مواد قانونی از شرایط تاسیس بانک شروع، سپس به نحوه تملک سهام، ساختار و نحوه فعالیت بانک، نظارت و مقررات انتظامی و در نهایت به توقف، بازسازی و ورشکستگی بانک‌ها می‌پرداخت.همچنین در لایحه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ما شاهد اصلاحات ساختاری در ارکان بانک مرکزی نظیر تفکیک وظایف سیاستگذاری و نظارتی شورای پول و اعتبار در قالب دو کمیته تخصصی، اضافه شدن شورای فقهی، کاهش حداقل نسبت سپرده قانونی و حذف عضویت وزرای بخشی از ترکیب ارکان بانک مرکزی بودیم.درحالی‌که در لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی مصوب هیات‌وزیران صرفا به تغییر واحد پولی در قلمرو بانک مرکزی پرداخته شده و در بخش بانکداری نیز از مجموع فصول پیش‌بینی شده، فقط به افزایش ظرفیت قانونی برای برخورد با موسسات اعتباری که مخل سلامت بانکی هستند بسنده شده است، در واقع از مراحل چرخه حیات بانک، صرفا بخش رسیدگی به بانک بیمار و انحلال آن مورد توجه قرار گرفته است. گو اینکه همین اصلاح مختصر در قانون پولی و بانکی می‌تواند باعث بهبود نسبی فضای کسب‌و‌کار بانکی شود.