نگاهی به اصلاحات یارانه‌ها در ایران: موفقیت‌ها، مشکلات، مناقشات و اشکالات ۱
هدفمندی و درس‌هایی برای آینده
دکتر رومن زایتک۲ _ دکتر محمدرضا فرزین
درمقاله نگاهی به «اصلاحات یارانه‌ها در ایران: موفقیت‌ها، مشکلات، مناقشات، اشکالات و درس‌هایی برای آینده» سعی شده است تجربه ایران در سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها، از موفقیت‌های اجرا تا چالش‌هایی که با آن روبه‌رو شد، مورد ارزیابی قرار گیرد. همچنین به‌طور مختصر بررسی‌هایی پیرامون عناصر کلیدی مرحله دوم اجرای این طرح که در مارس ۲۰۱۴ آغاز شد، انجام می‌شود.
در این مقاله سعی شده است تا تجربه ایران در سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها، از موفقیت‌های اجرا تا چالش‌هایی که اجرای این طرح در سال‌های ۲۰۱۳-۲۰۱۲ با آن روبه‌رو شد، مورد ارزیابی قرار گیرد. همچنین به‌طور مختصر بررسی‌هایی پیرامون عناصر کلیدی مرحله دوم اجرای این طرح که در مارس ۲۰۱۴ آغاز شد، انجام می‌شود. از شروع طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در دسامبر ۲۰۱۰ تا شدت گرفتن تحریم‌های بین‌المللی ضد ایران در اواخر سال ۲۰۱۱، ظهور عواملی همچون کاهش صادرات نفت خام کشور و همچنین محدود شدن دسترسی به منابع مالی بین‌المللی، اندکی اجرای این طرح را با مشکل روبه‌رو ساخت. تحریم‌های وضع شده مانع از دسترسی ایران به منابع بین‌المللی همچون تکنولوژی، دانش و تخصص و سرمایه‌گذاری که برای تسهیل و سرعت بخشیدن به کاهش شدت انرژی و جهت‌گیری به سمت صادرات غیرنفتی لازم بود، شد. در این مطالعه تمامی انتقادهایی که بر عناصر کلیدی طراحی، اجرا و اثرات گسترده اقتصادی و اجتماعی سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها وارد است، بررسی می‌شوند. همچنین مهم‌ترین نواقص طراحی و اجرای این سیاست شناسایی و با جزئیات بیشتر به آنها پرداخته می‌شود. در این راستا پیشنهادهایی برای قدم‌های بعدی اصلاح نظام یارانه‌ها ارائه می‌شود که می‌توان از آنها برای اصلاحات گسترده‌تر در نوسازی ساختار اقتصادی ایران و سایر کشورهای نفتی استفاده کرد.این مطلب ازسوی گروه اقتصاد بین‌الملل روزنامه «دنیای اقتصاد» (شادی آذری، رفیعه هراتی و نیما صبوری) به فارسی ترجمه شده است.
تاریخچه
۱. در سال‌های ۲۰۱۱-۲۰۱۰ (۱۳۸۹ شمسی) دولت ایران طرح بلندپروازانه هدفمندسازی یارانه‌ها را اجرا کرد. هدف از اجرای این طرح، جایگزین کردن پرداخت مستقیم یارانه‌های نقدی به مردم، به‌جای توزیع ناکارآمد یارانه‌ها و رانت‌های نفتی بود که به‌طور ضمنی به استفاده‌کنندگان از منابع انرژی تعلق می‌گرفت. در مرحله اول اجرای این طرح، دولت قیمت فرآورده‌های انرژی را افزایش داد (البته نه در سطح بین‌المللی) و افزایش درآمد حاصل از آن را به صورت مبلغی ماهانه به تمامی ثبت‌کنندگان که نزدیک به کل جمعیت کشور بودند پرداخت کرد. بر این اساس، یارانه‌ای به مبلغ ثابت ۴۵۵ هزار ریال در هر ماه به هریک از افراد جامعه تعلق می‌گرفت (به نرخ ارز سال ۲۰۱۰ حدود ۴۵ دلار). برای فائق آمدن بر برخی از مشکلات، برای دوره گذار نامشخص، خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی از سهمیه‌های محدود سوخت که قیمتهای پایین‌تر در آن اعمال می‌شد، بهره می‌بردند.
۲. برخی عوامل بیرونی شرایط را از آنچه انتظار می‌رفت سخت‌تر کردند. عوامل اثرگذاری که در محیطی خارج از ایران وجود داشتند طی دوره اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها شرایط سختی را به وجود آوردند. افزایش جهانی قیمت مواد غذایی در اواخر سال ۲۰۱۰ و اوایل سال ۲۰۱۱ میلادی (در این تاریخ شاخص مواد غذایی فائو در فوریه ۲۰۱۱ به بالاترین مقدار خود رسید) باعث شکل‌گیری تورم مواد غذایی در داخل کشور شد. از طرفی محدود کردن خرید نفت از سوی واردکنندگان بین‌المللی صادرات نفت و درآمدهای مالی ایران را به‌شدت کاهش داد. این اتفاق در نهایت به بی‌ثباتی درونی و بیرونی اقتصاد کلان انجامید. کاهش درآمدهای دولت و وضع تحریم‌های بیشتر بر بخش‌های مالی کشور تلاش‌ها را برای کاهش استفاده از منابع انرژی در اقتصاد بی‌َاثر کرد. این موارد درحالی بود که تمامی سیاست‌های اقتصادی داخل نیز با طراحی و اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها سازگاری نداشتند.
۳. در این مقاله، در بخش اول اثرات اولیه اصلاح یارانه‌ها توضیح داده می‌شود، در بخش دوم انتقادات اساسی که بر این طرح وارد است آورده می‌شود، در بخش سوم ضعف‌ها و اشتباهات اساسی‌ای که در طراحی و اجرای اولیه آن وجود داشت ترسیم می‌شود و در نهایت در بخش چهارم استراتژی‌هایی برای پیشبرد و تکمیل این اصلاحات در آینده ارائه می‌شود.
بخش اول. اثرات اولیه اصلاحات
۴. همان‌طور که انتظار می‌رفت، در اثر اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در ۱۹ دسامبر ۲۰۱۰، تغییراتی در شاخص‌های کلان اقتصادی به‌وجود آمد (جدول ۱). نرخ رشد تولید ناخالص داخلی حقیقی از ۵/ ۶ درصد در پایان سال ۱۳۸۹ به ۳/ ۴ درصد در انتهای سال ۱۳۹۰ کاهش یافت. در این دوره رشد بخش غیرنفتی به ۴/ ۵ درصد رسید که نسبت به ۷ درصد رشد سال گذشته کاهش ۵/ ۱ درصدی را تجربه کرد (براساس قیمتهای ثابت سال ۱۳۸۳). شاخص قیمت مصرف‌کننده کل تحت تاثیر عواملی همچون افزایش قیمت انرژی، افزایشی شدید یافت. در مارس ۲۰۱۱ (انتهای سال ۱۳۸۹) شاخص قیمت مصرف‌کننده، ۱۰ درصد بالاتر از شاخص نوامبر ۲۰۱۰(دهه اول آذر ۸۹) قرار گرفت و نرخ تورم نقطه به نقطه از ۱۴ درصد در نوامبر ۲۰۱۰، به حدود ۵۰ درصد در مارس ۲۰۱۱ رسید. افزایش قیمتهای انرژی، موجب افزایش هزینههای حمل‌ونقل و همچنین هزینههای تولید و توزیع کالاها شد. به علاوه افزایش ۴۰ درصدی در قیمتهای جهانی مواد غذایی بین ژوئن ۲۰۱۰ تا فوریه ۲۰۱۱، (تیر تا اسفند ۸۹) باعث افزایش قیمت برخی از مواد غذایی داخلی شد (شکل‌های ۱، ۲ و ۳). البته بعد از آن، نرخ تورم تا تابستان ۲۰۱۱، (۱۳۹۰) روندی نزولی یافت. حجم صادرات غیرنفتی از ۶/ ۲۲ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۱-۲۰۱۰ به ۷/ ۲۶ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۲-۲۰۱۱ رسید. تراز حساب جاری کشور مقدار مثبت خود را حفظ کرد و به ۵/ ۱۱ درصد تولید ناخالص داخلی رسید. در سال ۲۰۱۱، ریال وضعیت نسبتا باثباتی یافت. در این زمان ارزش ریال از سوی بانک مرکزی و بازار ارز موازی حمایت می‌شد. اما در آغاز فصل آخر ۲۰۱۱، شکاف میان نرخ ارز دولتی و نرخ ارز بازار آزاد شدت گرفت تا اینکه این اختلاف در ژانویه ۲۰۱۲ به ۵۴ درصد رسید. شدت گرفتن این اختلاف زمانی بود که دور جدید وضع تحریم‌های بین‌المللی توان صادرات نفت ایران و همچنین استفاده ذخایر ارزی بین‌المللی را با مشکل مواجه کرده بود.
۵. هدفمندسازی یارانه‌ها، حداقل در گام اول، بهبود چشمگیری را در توزیع درآمد میان خانوارهای ایرانی ایجاد کرد. ضریب جینی از مقدار ۴۱۱/ ۰ در سال ۲۰۱۰-۲۰۰۹ (۱۳۸۸) به مقدار ۳۶۵/ ۰ در سال ۲۰۱۲-۲۰۱۱ (۱۳۹۰) کاهش یافت. این کاهش به این دلیل بود که پرداخت یارانه‌های نقدی کمک شایانی به بهبود سطح درآمد خانوارهای بی‌بضاعت کرده بود. از طرفی، سیاست پرداخت‌های انتقالی (یارانه‌های نقدی) همبستگی اجتماعی و سیاسی مردم را به‌خصوص در نواحی مرزی کشور با کشورهای افغانستان، آذربایجان، عراق، پاکستان و ترکمنستان بهبود بخشید. همچنین این سیاست، بهبود سطح استانداردهای زندگی، ثبات اجتماعی و سیاسی را در این نواحی به ارمغان آورد.
۶. در مارس ۲۰۱۴، دولت ایران مرحله دوم اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها را آغاز کرد. بخش زیادی از قیمتهای انرژی در این تاریخ افزایش یافت، اگرچه این افزایش‌ها چندان شدید نبود. در برخی موارد، افزایش قیمتهای اسمی به اندازه‌ای نبود تا قیمتهای حقیقی‌ای (که با تورم و کاهش ارزش پول ملی تعدیل می‌شوند) که در اواخر دسامبر ۲۰۱۰(آذر ۸۹) ثبت شده بودند، نتیجه دهند. در مارس ۲۰۱۴، (فروردین ۹۳) قیمت برق، آب و گاز نیز افزایش یافت و در ۲۵ آوریل(اردیبهشت) این افزایش را سایر انرژی‌ها نیز تجربه کردند. تخفیف قیمت فروش بنزین سهمیه‌ای از ۴۳ درصد به ۳۰ درصد کاهش یافت. این عوامل سبب شدند تا قیمت بنزین داخلی برای هر گالن به ۱/ ۱ دلار برسد. اگرچه هنوز نسبت به قیمت ۶/ ۳ دلاری هر گالن بنزین در بازار آمریکا و ۸/ ۲ دلاری در بازار عمده فروشی رقم قابل ملاحظه‌ای نبود.
۷. دولت ایران از خانوارهای مرفه خواست تا داوطلبانه از دریافت یارانه نقدی انصراف دهند و در قدم بعدی، خانوارهایی را که ثروتمند تلقی می‌شدند از فهرست یارانه‌بگیران خارج کرد. اگرچه در این رابطه برخی چالش‌های سیاسی و فنی وجود داشت ولی از نظر فنی، شناسایی و به‌روزرسانی خانوارهایی که در دهک‌های بالایی درآمد قرار داشتند غیرممکن به‌نظر می‌رسید. از لحاظ سیاسی نیز چنین تلاش‌هایی با توجه به مالکیت ملی منابع نفتی غیرقابل توجیه بود. بنابراین، بیشتر تلاش‌های دولت در زمینه‌هایی همچون حداقل کردن تقلب‌ها، شناسایی ایرانیانی که در خارج از کشور زندگی می‌کردند و تشویق افراد ثروتمند به انصراف از یارانه‌های دریافتی متمرکز شد.
۸. برخی از منابع درآمدی ایجادشده ناشی از افزایش قیمت‌ها صرف پیشبرد طرح هدفمندسازی، افزایش مخارج بهداشت و درمان، حمایت از شهرداری‌ها و دهیاری‌ها3 و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های نفت و گاز شد. 4
۹. همان‌طور که انتظار می‌رفت، قانون هدفمندسازی یارانه‌ها مشکلاتی را برای شرکت‌ها و بخش بانکی کشور نیز به‌وجود آورد. با توجه به افزایش چشمگیر در هزینههای انرژی و مواد اولیه، کاهش سطح فعالیت‌های اقتصادی و در نهایت ناتوانی بنگاه‌ها در تعدیل نیروی کار و سطح دستمزد، سوددهی شرکت‌ها با مشکل مواجه شد. در برخی موارد، با توجه به نظارت قیمتی دولت، برخی از شرکت‌ها اجازه اینکه قیمت محصولات خود را افزایش دهند نیز نداشتند. مشکلات ایجاد شده برای بنگاه‌های اقتصادی به نظام بانکی کشور نیز سرایت کرد. ناتوانی بنگاه‌ها در پرداخت به موقع هزینه مواد اولیه و دستمزد کارگران، پرداخت بدهی‌های بانکی آنها را با مشکل روبه‌رو ساخت. در نتیجه، سوددهی و کیفیت دارایی‌های بانک‌ها نزول کرد. براین اساس، درصد وام‌های معوق از ۹/ ۱۳ درصد در مارس ۲۰۱۱، به ۱/ ۱۵ درصد در مارس ۲۰۱۲ افزایش یافت. این عوامل، باعث شتاب گرفتن هرچه بیشتر نرخ تورم در سال ۲۰۱۲ شدند، زمانی‌که درآمد بنگاه‌ها کفاف هزینههای آنها را نمی‌داد.
۱۰. همان‌طور که انتظار می‌رفت، هدفمندسازی یارانه‌ها در مدت کوتاهی باعث بهبود در شفافیت و توزیع رانت‌های نفتی شد. بر اساس این سیاست، رانت‌های نفتی به پول نقد تبدیل و این پول نقد بین مردم توزیع می‌شد. در ابتدا حجم یارانه‌های نقدی پرداختی به مردم سالانه به حدود ۳۰ میلیارد دلار می‌رسید. به‌جای خرید منابع انرژی ارزان، پرداخت یارانه‌ها این امکان را برای مردم ایران فراهم کرد تا سهم بیشتری از رانت‌های نفت و گاز کشور را خرج کنند. بنابراین با توجه به چرخش مخارج خانوار از مصرف انرژی به سایر کالاها و خدمات و حمایتی که از بنگاه‌های خصوصی کوچک به‌وجود آمد، تخصیص تقاضای نهایی و سطح رفاه مصرف‌کنندگان در اقتصاد بهبود یافت.
۱۱. متاسفانه بیشتر منافع به‌دست آمده از اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، طی ۵ سال گذشته خنثی شده است. با وجود سقوط قیمتهای جهانی نفت، ایران شاهد کاهش شدید در رانت‌های نفتی خود شد و کارآیی توزیع این رانت‌ها کمتر از آنچه دست‌یافتنی بود بهبود یافت. بر این اساس بیشتر رانت‌های نفتی نصیب کسب‌وکارهای دولتی شد که کارآیی لازم را نداشتند.5
بخش دوم: اهداف و مناقشات قانون هدفمندسازی یارانه‌ها
۱۲. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و اجرای آن با جنجال‌ها و انتقادهای فراوانی مواجه شد. برخی از این انتقادها مربوط به نبود فهم کافی در مورد اهداف این سیاست بودند. از طرفی تعدادی از این انتقادها منطقی به‌نظر نمی‌رسیدند، درحالی‌که تعدادی از آنها درست بودند.
۱۳. طراحی چنین سیاستی برای اولین بار بود که اتفاق می‌افتاد (انتقاد به نوآورانه بودن آن) و اجرا و انتظار اثرگذاری آن بسیار بلندپروازانه بود. به نظر می‌رسد همین موضوع نیز منشأ بسیاری از جنجال‌ها و انتقادها به طرح بود. از آنجا که اعتبار یافتن انتقادهای غیرواقعی در جامعه می‌تواند مانع از انجام اصلاحات آینده در ایران و سایر کشورهای نفتی شود، در ادامه به‌طور مفصل این انتقادها مورد بررسی قرار خواهند گرفت.
الف. بدیع و بلندپروازانه بودن
۱۴. اصلاحات باید نوآورانه و بدیع می‌بودند. هیچ کشوری تا آن زمان سیاست جایگزین کردن یارانه‌های نقدی به‌جای یارانه‌های ضمنی را که به مصرف کالا و خدمات پرداخت می‌شد تا این اندازه که در ایران اجرایی شد، اجرا نکرده بود. بسیاری از کشورهایی که تاکنون سعی بر حذف یارانه‌های سوخت خود را داشتند، از کشورهای واردکننده نفت بودند. این کشورها در اجرای این سیاست‌ها هیچگونه رانت نفتی‌ای به‌دست نمی‌آوردند. یارانه‌هایی که این کشورها برای پایین نگه داشتن قیمت سوخت خود پرداخت می‌کردند از منبع درآمدهای مالی جاری و آینده دولت بود. در ایران، تعدادی از صادرکنندگان بزرگ تولیدات نفتی که برای برقراری قیمتهای بالاتر در بازار داخلی تلاش می‌کردند هزینههای زیادی را به جامعه تحمیل کردند: زمانی‌که رانت‌های نفتی پس‌انداز می‌شدند و خرج نمی‌شدند، رفاه اجتماعی کاهش می‌یافت و زمانی‌که این رانت‌های نفتی مستقیما صرف منافع اجتماعی مشابهی همچون سلامت و بهداشت یا آموزش می‌شدند، ناکارآیی اقتصادی به‌وجود می‌آمد. بنابراین طراحی این سیاست با توجه به اینکه ایران اولین کشوری بود که آن را اجرا می‌کرد باید نوآورانه و بدیع می‌بود. 6
۱۵. اصلاحات باید بلندپروازانه می‌بودند. با توجه به قیمتهای به‌شدت پایین انرژی در کشور در سال‌های قبل از ۲۰۱۰، در ابتدای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، چاره‌ای نبود غیر از اینکه قیمت‌ها جهشی ناگهانی یابند. از طرفی این جهش در قیمتهای انرژی برای اصلاح در الگوی مصرف انرژی و همچنین ایجاد درآمدهای هنگفت برای دولت به‌منظور تامین مالی یارانه‌های نقدی اعطایی به خانوار ضروری بود. اجرای تدریجی این طرح باعث می‌شد تا قیمت کالاها با شیب ملایم و یکنواخت‌تری افزایش یابند و شاخص‌بندی قیمت و دستمزد در سطح وسیعی‌تری صورت پذیرند. تجارب بین‌المللی در اصلاح نظام‌های یارانه‌ای در مناطقی همچون کشورهای اروپای شرقی و مرکزی در دهه ۱۹۹۰، نشان می‌دهد که این کشورها از تغییرات گسترده در ابتدای اصلاحات حمایت می‌کردند. بر این اساس، در کشور ایران قیمت‌گذاری منابع انرژی مهمی همچون گازوئیل در قیمتی کمتر از ۲ سنت آمریکا برای هر لیتر یا حدود ۲ درصد قیمت جهانی، عملا موضوع افزایش تدریجی قیمت‌ها را بی‌اعتبار می‌کرد.
ب. شناخت اهداف اصلاحات
۱۶. برخی از انتقادها ناشی از کج فهمی از نظریات اساسی اقتصادی در رابطه با پایه‌های طراحی قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بود. به‌خصوص اینکه هدف اصلی این سیاست افزایش گسترده در کارآیی اقتصادی بود. دستیابی به این هدف، از طریق بالا بردن کارآیی انرژی و کارآیی اقتصادی کل به‌واسطه افزایش سهم درآمد رانت‌های نفتی در درآمد خانوارهای بی‌بضاعت، صورت می‌پذیرفت. اطمینان یافتن از دسترسی عادلانه ثروت‌های نفتی - برابرسازی ارزش سرانه درآمدهای نفتی که به هر فرد تعلق می‌گرفت - هزینههای اقتصادی- اجتماعی و ناکارآیی‌ای که از طریق یارانه‌های ضمنی ایجاد می‌شد که عموما خانوارهای ثروتمند بیشترین بهره را از آن می‌بردند از بین می‌برد. توزیع عادلانه‌تر رانت‌های نفتی در ایران این امکان را برای خانوارهای کم‌درآمد فراهم می‌ساخت تا مخارج خود را در زمینه‌هایی همچون بهبود سرمایه انسانی که در بلندمدت به افزایش بهره‌وری و توسعه اقتصادی می‌انجامید، بالا ببرند.
۱۷. دستیابی به این دو هدف جدانشدنی از طریق افزایش قیمتهای انرژی تا سطحی معادل با هزینه فرصت تولید آنها و همچنین مخیر کردن مصرف‌کنندگان ایرانی برای تعیین اینکه چه کالاهایی باید تولید و چه کالاهایی باید وارد شوند، امکان‌پذیر بود.
۱۸. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها دو گزینه را در مقابل ایران قرار داد: گزینه‌ای ناکارآ که در آن توزیع بسیاری از کالاها و خدمات همچون خدمات اجتماعی، عرضه محور بود و دوم گزینه‌ای بهینه که عرضه در آن تقاضامحور و بر اساس انتخاب مصرف‌کنندگانی هوشمند صورت می‌گرفت. بنابراین این قانون قصد نداشت تا رانت‌های نفتی را به تولیدکنندگان اختصاص دهد. در یک اقتصاد کارآ، تولیدکنندگان برای تامین مالی فعالیت‌های خود وارد بازارهای اعتبار و سهام رقابتی می‌شوند. به‌طور مشابه، درآمدهای بادآورده حاصله از افزایش قیمت انرژی به دولت اختصاص نمی‌یابد تا برای ردیف‌های بودجه‌ای استفاده کند، البته به‌جز میزان مشخصی برای تامین نیازهای ناشی از افزایش قیمت انرژی.
ج. تاثیر بر خانوارهای کم‌درآمد
۱۹. حذف یارانه‌های انرژی و معرفی و پرداخت یارانه ثابت نقدی برای تمام افراد جامعه ایرانی، به نفع افراد فقیر جامعه (گرچه به نسبت‌های متفاوت) شد. با توجه به اینکه ثروتمندان بیشترین استفاده را از یارانه‌های انرژی داشتند، لغو این نوع یارانه‌ها و افزایش هزینههای انرژی به ضرر این گروه از افراد جامعه شد. بنابراین بخش زیادی از پرداخت‌های نقدی از منبع مصرف انرژی ثروتمندان تامین شد، در واقع پول از جیب ثروتمندان به جیب افراد کم‌درآمد منتقل شد. این سیاست از طریق ایجاد کارآیی اقتصادی به‌خصوص در بخش انرژی، تحریک بیشتر رشد اقتصادی، کاهش زمانی‌های معطلی در ترافیک (برای آنهایی که هزینه فرصت بالایی دارند) و در نهایت کاهش صدمات بهداشتی و محیط زیستی ناشی از آلودگی‌های انرژی، باعث افزایش رفاه تمام ایرانیان در بلندمدت می‌شود، اما گروهی از افراد که قیمتهای پایین انرژی منافع بسیاری برای آنها داشت و همچنین پرداخت‌های نقدی، تحقق رشد اقتصادی بالاتر و بهبود در شرایط سلامت و محیط زیستی این منافع را برای آنها جبران نمی‌کرد، در اجرای این سیاست ضرر می‌کردند. گروهی به نظر کوچک که اعضای آن را قاچاقچیان انرژی به کشورهای همسایه و صادرکنندگان محصولات انرژی بر تشکیل می‌دادند و آنها قبل از اصلاحات نیز سهم زیادی در رانت‌های انرژی داشتند و با اجرای سیاست اصلاح قیمت‌ها دچار زیان می‌شدند.
۲۰. هدف قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، هیچگاه پرداخت دائمی ۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی متعلق به رانت‌های نفتی به افراد فقیر جامعه یا حتی پرداخت‌های نقدی به ۷۰ درصد از جمعیت کشور نبود. احتمال اینکه چنین پرداخت‌هایی حمایت‌های سیاسی لازم را به‌دست آورد، بسیار کم بود. به علاوه، اداره نظام پرداختی بر مبنای درآمد یک کابوس لجستیکی محسوب می‌شد. در یک اقتصاد پویا طبقات فقیر و متوسط ممکن است از لحاظ درآمدی به طبقات بالاتر نردبان، ارتقا یابند. پرداخت‌های هدفمند از منبع رانت‌های نفتی، به سیستم نظارتی گسترده دولت برای کنترل افرادی که بین ۳۰ صدک بالایی پردرآمدها و ۷۰ صدک پایینی کم‌درآمدها جابه‌جا می‌شدند و همچنین به‌روزرسانی فهرستی که براساس حد آستانه‌ای معرفی شده تغییر می‌کرد، نیاز به نظامی دارد که دائما بتواند افراد زیرحد آستانه‌ای ۷۰ درصد و بالای آن را شناسایی و حذف و اضافه کنند. همچنین در این سیستم باید بر افرادی که در آستانه بالای درآمدی قرار داشتند نرخ‌های مالیاتی نهایی افزایش می‌یافت و به افرادی که پایین این آستانه قرار داشتند باید یارانه‌های گسترده یا مالیات منفی درآمدی تعلق می‌گرفت.
د. کسری مالی ناشی از یارانه‌های نقدی گسترده
۲۱. این انتقاد که ارزش کل یارانه‌های نقدی پرداختی از ارزش اسمی دریافتی‌های ناشی از افزایش قیمتهای انرژی بیشتر بوده و این امر باعث کسری بودجه دولت و فشار آوردن بر تورم شد، نادرست است. رسانه ملی و برخی تحلیلگران، کسری ایجاد شده ناشی از خطاهای محاسبه را مورد سرزنش قرار می‌دادند. انتقاد آنها این بود که ۱- مبلغ پرداختی‌ها بسیار بالا بود، به‌ویژه آنکه نرخ این مبالغ ثابت بود، ۲- این مبلغ به تمام افراد جامعه پرداخت می‌شد و نه به افرادی که در ۷۰ صدک پایینی درآمد قرار داشتند و ۳- کسری بودجه دولت به‌خاطر کاهش شدید در تقاضای انرژی و به‌دنبال آن کاهش در درآمدهای ناشی از فروش انرژی بود.
۲۲. سه دلیلی که در بالا برای توضیح کسری بودجه آورده شد، تقریبا نادرست هستند. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به‌گونه‌ای طراحی شده بود که تمامی مخارج از خود طرح تامین شوند. دولت می‌توانست مازاد تولیدات انرژی خود را در قیمتهای بین‌المللی صادر و به فروش برساند. هر نوع کاهش تقاضای انرژی در داخل، منابع بیشتری را برای صادرات انرژی فراهم می‌کرد. قیمتهای داخلی نیز حداقل به‌طور حاشیه‌ای پایین‌تر از سطح جهانی قرار داشتند. برای مثال، یک لیتر کاهش مصرف داخلی برای گازوئیل، باعث کاهش ۱۵۰۰ ریالی در درآمدهای دولت می‌شد. درحالی‌که صادر شدن این یک لیتر ۱۰ هزار ریال درآمد برای دولت ایجاد می‌کرد، اما به هرحال ۴ عامل برای کسری نقدی وجود داشت:7
• اول، پس از افزایش قیمتهای انرژی، حجمی از انرژی که در سهمیه‌بندی فروخته می‌شد بسیار بیشتر از آنچه بود که از ابتدا پیش‌بینی می‌شد. در سال ۲۰۱۳، ۹۴ درصد از گازوئیل فروخته شده در نرخ سهمیه‌بندی ۱۵۰۰ ریال برای هر لیتر بود، درحالی که قیمت آن پس از اجرای طرح ۲۵۰۰ ریال برای هر لیتر تعیین شده بود. به‌طور مشابه، بخش زیادی از گاز طبیعی فروخته شده در نرخ ترجیحی ۷۰۰ ریال برای هر مترمکعب بود، فروشی که مصرف‌کننده اصلی آن صنعت پتروشیمی کشور محسوب می‌شد.
• دوم، بسیاری از کارخانه‌ها بدهی‌های معوق قبض‌های انرژی خود را انباشته می‌کردند که درنهایت براساس معیارهای اقتصادی، باعث شد این کارخانه‌ها برای مصرف انرژی خود کمتر از نرخ‌های تخفیفی تعیین شده پرداخت کنند. تجربه ایران جدید نبود. طی اصلاح قیمتهای انرژی در دهه ۱۹۹۰ در کشورهای اروپایی شرقی و مرکزی، این کشورها با انباشت شدید در بدهی‌های معوق مصرف انرژی روبه‌رو شده بودند.
• سوم، شرکت‌های توزیع‌کننده انرژی که وظیفه جمع‌آوری مبالغ قبض‌ها را برعهده داشتند، بخشی از پول‌های جمع‌آوری شده از قبض‌ها را برای مصارف داخلی خود بر می‌داشتند. در برخی موارد استفاده از این مبالغ تنها راه پوشش هزینههای نگهداری و سرمایه‌گذاری این شرکت‌ها بود. در مواردی دیگر، پول‌های جمع‌آوری شده از قبض‌های انرژی، صرف افزایش منابع یا پرداخت پاداش کارگران می‌شد. واضح است که اگر شرکت‌هایی که پول قبض‌های انرژی را جمع‌آوری می‌کنند، این پول‌ها را به دست صاحبان اصلی آن نرسانند، تولیدکنندگان انرژی و دولت با کسری بودجه روبه‌رو می‌شوند.
• چهارم، کسری بودجه اولیه به‌خاطر عدم تطابق زمان جریان‌های نقدی ایجاد شده بود: پرداخت‌های نقدی به خانوار قبل از شروع اصلاحات صورت گرفت، درحالی‌که مصرف‌کنندگان هنوز قیمتهای یارانه‌ای را برای مصرف انرژی می‌پرداختند.
ه. حمایت از بنگاه‌ها و بخش‌های تولیدی
۲۳. این انتقاد که کسری بودجه ایجاد شده شرایط را برای کمک‌های مالی به بخش بنگاهی با مشکل مواجه ساخت، نادرست است. احتمالا بسیاری از شرکت‌ها انتظار دریافت کمک‌های نقدی به‌منظور بازسازی را داشتند. به‌طور همزمان، بخش بنگاهی از هزینههای پایین فرآورده‌های سوختی و انباشت بدهی‌های معوق خود سود می‌بردند؛ چراکه سیاست‌گذاران کشور توانایی لازم برای اعمال محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه بر شرکت‌های بزرگ را نداشتند؛ بنابراین برای این شرکت‌ها به‌طور ناخواسته شرایطی فراهم شد تا بتوانند از یارانه‌هایی از جنس قیمتهای پایین انرژی، کمک به بدهی‌های معوق و وام‌هایی با نرخ‌های بهره واقعی منفی بهره‌مند شوند.
و. تاثیر بر مصرف خانوار
۲۴. این انتقاد که پرداخت نقدی یارانه به خانوارها، منابع را برای سرمایه‌گذاری و بخش تولید محدود کرد، درست به‌نظر می‌رسد. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به‌گونه‌ای طراحی شده بود که یارانه‌های گسترده و ناکارآ را که به‌طور ضمنی به تولیدکنندگان پرداخت می‌شد به سطح اقتصاد بیاورد تا در نهایت آنها را در یک اقتصاد کارآ به اثرگذاران واقعی یعنی مصرف‌کنندگان انتقال دهد. در اختیار مردم قرار دادن این منابع باعث می‌شد آنها تعیین‌کننده اینکه مخارج چقدر باید باشد، این مخارج صرف چه چیزهایی باید شود، چقدر باید پس‌انداز شود و چه کسی از این پس‌اندازها منتفع شود، باشند. هدف قانون اصلاح یارانه‌ها، بهبود کارآیی اقتصاد از طریق اختیار دادن به مردم، چه فقیر و چه غنی، برای تصمیم‌گیری در مورد اینکه پول‌های خود را چطور و در چه وقت خرج کنند، بود. همچنین اصلاحات با افزایش تقاضای عمومی و دور ساختن آن از بخش انرژی، تقاضای طیف گسترده‌ای از کالا و خدمات را افزایش داد و شرایط را برای متنوع‌سازی بخش‌های تولیدی فراهم می‌کرد.
۲۵. موفقیت قانون هدفمندسازی در افزایش تقاضای شخصی و متنوع‌سازی ترکیب مخارج مصرفی بسیار سریع و چشمگیر بوده است. خانوارها بسیار مشتاق بودند که درآمد کسب شده ناشی از پرداخت یارانه‌های نقدی را خرج کنند. افزایش سطح تقاضا به متنوع‌سازی اقتصادی در مقیاس کوچک کمک کرد. کسب‌وکارهای جدیدی در شهرهای بزرگ و حتی مناطق دورافتاده راه‌اندازی شد، اگرچه در ابتدا بخشی از این افزایش تقاضا از طریق واردات پاسخ داده شد، اما انتقال تقاضا از بخش انرژی به سایر بخش‌های کالا و خدمات شرایط را برای رونق تولیدات داخلی فراهم کرد.
ز. تاثیر بر عرضه نیروی کار
۲۶. این انتقاد که پرداخت یارانه‌های نقدی اشتیاق به‌کار کردن نیروی کار را کاهش داد، با توجه به آمارهایی که بیانگر کاهش مشارکت نیروی کار هستند، به‌نظر درست است، اگرچه غیرقابل اطمینان است. سیاست‌های دولت نباید در راستای فشار آوردن بر نرخ مشارکت حداکثری نیروی کار باشد. در واقع هدف سیاست‌های موفق دولت در کنار محدودیت‌های بودجه‌ای، بیشینه‌سازی رفاه اجتماعی است. رانت‌های نفتی گسترده اندکی از محدودیت‌های بودجه جامعه کاست. در ایران و سایر کشورهای صادرکننده نفت، بسیار منطقی است که برای افزایش استاندارد زندگی مردم، درآمدهای نفتی میان آنها توزیع شود. چنین پرداخت‌های نقدی می‌تواند رفاه اجتماعی را برای برخی افراد افزایش و در مقابل تمایل به‌کار کردن را در میان آنها کاهش دهد، اما سیاست‌های جایگزین به‌نظر جذابیت‌ها و اثرات مثبت کمتری دارند.
۲۷. برای اطمینان یافتن از مشارکت بالای نیروی کار، دولت می‌تواند درآمدهای ناشی از افزایش قیمتهای انرژی را پس‌انداز کند. اگرچه موفقیت چنین سیاستی مشخص نیست. علاوه‌بر این، دلیلی وجود ندارد که خانوارها نتوانند سطح پس‌انداز شخصی خود را افزایش دهند. اگر بازدهی پس‌انداز به اندازه‌ای باشد تا به مصرف بیشتر در آینده انگیزه دهد، می‌تواند مشوقی برای پس‌انداز امروز افراد محسوب شود. اگر که خانوارها دسترسی مناسب به واسطه‌های مالی یا سواد کافی برای این کار نداشته باشند، دولت می‌تواند از طریق توسعه بخش‌های مالی و تاسیس صندوق‌های ملی تامین (provident fund) به رفع این مشکل کمک کند.
ح. تامین مالی مخارج اجتماعی
۲۸. انتقادهایی که در مورد کافی نبودن درآمدهای دولت برای افزایش مخارج نیازهای اجتماعی همچون بهداشت و درمان وارد است، منطقی نیست. هدف اصلاحات اختیار دادن به مصرف‌کنندگان بود. برخی از نظام‌های سلامت و آموزش که بهترین عملکرد را داشته‌اند متکی به انتخاب خود افراد بوده‌اند به جای اینکه دولت‌محور باشند. در چنین برنامه‌هایی مصرف‌کنندگان، مراکز آموزشی و درمانی را به اختیار خود انتخاب می‌کنند و هزینه استفاده از خدمات را از پول‌های شخصی خود می‌پردازند. در این راستا دولت می‌تواند با پرداخت مبالغ نقدی محدود، به افراد کمک کند تا از پس هزینههای اجتماعی مورد نیاز خود برآیند (کمک‌هایی همچون قبض‌های هزینه مدارس یا حساب‌های پس‌انداز درمانی).
ط. تاثیر بر نرخ ارز
۲۹. این انتقاد که قانون هدفمندسازی یارانه‌ها عاملی بر آغاز کاهش ارزش ریال بود، کاملا نادرست است. این استدلال درست است که افزایش شدید در قیمتهای انرژی و قیمت برخی موادغذایی، ارزش بین‌المللی ریال را تحت تاثیر قرار داد؛ اتفاقی که انتظار آن می‌رفت. در این راستا در سال ۲۰۱۱، دولت به‌منظور محدود کردن کاهش ارزش ریال به سطحی مدیریت شده سیاست‌هایی را اتخاذ کرد (شکل ۴). در سال ۲۰۱۱-۲۰۱۰، تراز حساب جاری ایران مثبت بود که کشور را قادر می‌ساخت تا از پس مخارج وارداتی که به‌منظور ثابت نگه داشتن قیمتهای داخلی و حفظ ارزش دلار نیاز بود، برآید.
ی. تاثیر بر تورم
۳۰. این انتقاد که قانون هدفمندسازی یارانه‌ها باعث شدت گرفتن نرخ تورم شد درست است، اما به میزان محدودی. نرخ تورم سالانه از حدود ۱۳ درصد در اواخر سال ۲۰۱۰، به حدود ۲۰ درصد در سال ۲۰۱۱ افزایش یافت. دولت تخمین زده است که تنها حدود ۱۰ درصد از افزایش شاخص قیمت مصرف‌کننده در سال‌های ۲۰۱۳-۲۰۱۱ تحت‌تاثیر افزایش در قیمتهای انرژی بوده است. می‌توان شتاب گرفتن تورم در اواخر ۲۰۱۲ و اوایل ۲۰۱۳ را تحت‌تاثیر عملیات‌های شبه‌مالی گسترده و همچنین کسری بودجه ناشی از وضع تحریم‌های بین‌المللی دانست. طبق دستورالعمل‌های دولت، بانک مرکزی ملزم بود تا پروژه ساخت‌وساز مسکن مهر را تامین مالی کند. همچنین بانک مرکزی و بانک‌های تجاری برای کمک به کسب‌وکارهایی که در مقابل افزایش قیمتهای انرژی ناتوان یا بی‌اشتیاق بودند، وام‌های یارانه‌ای خود را توسعه دادند. به‌علاوه، در اوایل سال ۲۰۱۲، پس از آنکه تحت تاثیر تحریم‌ها، صادرات نفت ایران به اندازه ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی کاهش یافت و به‌دنبال آن درآمدهای دولت با کاهش شدید روبه‌رو شد، بانک مرکزی به‌طور چشمگیری حجم پول در اقتصاد را برای پوشش دادن کسری بودجه دولت، افزایش داد.
۳۱. تنها در آغاز سال ۲۰۱۳، بانک مرکزی این اجازه را یافت تا به‌تدریج نرخ رشد تامین مالی مسکن مهر را کاهش دهد. این در حالی است که در اوایل سال ۲۰۱۴، بانک مرکزی برای حل مشکل نقدینگی بانک‌های تجاری که به‌شدت از وام‌های معوق در دست مردم دچار ضرر شده بودند، اعتبار مستقیم گسترده‌ای در نظر گرفت. حجم وام‌های معوق از ۲/ ۱۲ درصد در سال ۲۰۱۱ به حدود ۱۵ درصد در سال ۲۰۱۵ افزایش یافته بود. ضعف در اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و ناتوانی دولت در افزایش نرخ بهره به‌دلیل وجود فشارهای سیاسی افزایش یافت. در نتیجه، نرخ بهره واقعی سپرده‌های ریالی برای هفته‌ها یا شاید هم ماه‌ها در طول اجرای این قانون در سطح منفی قرار داشت. افزایش نرخ بهره ازسوی بانک مرکزی، باعث افزایش بازدهی حساب‌های پس‌انداز می‌شد و در نتیجه، تشویق و افزایش پس‌انداز از فشارهای تورمی می‌کاست، کاهش فشاری که در بازار نرخ ارزهای خارجی نیز اثرگذار بود.
بخش سوم: 7 نقص قانون هدفمندسازی یارانه‌ها
۳۲. جای برخی از سیاست‌ها در اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها خالی است که اثرات مثبت بالقوه‌ای که اجرای این طرح باید به‌همراه داشته باشد را محدود کرد. برای اینکه اصلاحات آینده موفق، پایدار، خود پیش‌رونده و همراه با منافع اقتصادی-اجتماعی مطلوب باشند، نیاز است تا این سیاست‌ها در آنها در نظر گرفته شوند.
الف. سیاست نرخ ارز
۳۳. قبل از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، تصمیم بر لنگر انداختن انتظارات تورمی در نرخ ارز تعادلی باعث شد تا در زمان آزادسازی قیمتهای انرژی، ریال بیش از حد ارزش‌گذاری شود. بنابراین، بخش تولیدی کشور، نتوانست از این کاهش ارزش به‌وجود آمده استفاده کافی کند. به‌علاوه، این کاهش ارزش می‌توانست به بهبود فوری در وضع مالی دولت و فراهم شدن فضایی که در آن دولت بتواند به خانوارها و بنگاه‌هایی که تحت‌تاثیر اجرای این سیاست قرار گرفتند کمک کند، منجر شود. از طرفی ترکیبی از کاهش ارزش پول و آزادسازی تجاری می‌توانست به ورود شرکت‌های ایرانی به زمین‌های بازی برابر با شرکت‌های خارجی و همچنین کارآ کردن تقاضا و تولید داخلی منجر شود.
ب. سیاست پولی
۳۴. نرخ بهره برای خنثی کردن افزایش انتظارات تورمی به اندازه کافی افزایش داده نشد. در نتیجه، در سال ۲۰۱۱-۲۰۱۰ نرخ سودی که بانک‌های تجاری برای سپرده‌های خود پیشنهاد می‌دادند (نرخ بهره حقیقی)، به‌شدت منفی شد. در زمانی‌که به حجم زیادی از پس‌انداز نیاز بود، نرخ‌های بهره منفی موجب می‌شد تا خانوارها تمایلی به پس‌انداز در نظام بانکی کشور از خود نشان ندهند. اقتصاد ایران برای اینکه سرمایه‌گذاری داخلی توسعه یابد، به‌طور موقت نیاز به این داشت که رشد تقاضای مصرف‌کنندگان کاهش یابد. سرمایه‌گذاری‌هایی که برای تجهیز کارخانه‌ها و شرکت‌ها به ماشین‌آلات، تکنولوژی و تولیداتی که کارآیی بیشتری در بخش انرژی دارند نیاز داشتند. در عوض، نرخ‌های بهره پایین در بخش وام‌های مسکن باعث تشویق سرمایه‌گذاری (که شامل اهداف سفته‌بازی نیز می‌شدند) در این بخش شد. افزایش وام‌هایی که به مخارج مصرفی و بخش مسکن داده می‌شد، نه تنها باعث خارج شدن سرمایه‌گذاری‌ها از پروژه‌هایی که قرار بود کارآیی اقتصادی را بهبود بخشند شد، بلکه به سرمایه‌های ناکارآی انرژی نیز افزود.
ج. سیاست شبه‌مالی
۳۵. تصمیم بر ادامه یافتن مخارج گسترده در برنامه‌های ساخت‌وساز مسکن که از وام‌های بانک مرکزی تغذیه می‌شد، اثرات منفی در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها به‌همراه داشت. تامین مالی این پروژه‌ها از طریق سیاست‌های پولی، به حجم نقدینگی و همچنین تقاضای داخلی افزود بدون آنکه عرضه‌ای برای پاسخگویی به آن ایجاد شود. طی سه فصل اول ۲۰۱۱، بانک مرکزی توانست اثرات این افزایش حجم نقدینگی را از طریق فروش دارایی‌های ارزی خود اندکی خنثی کند، چرا که در این زمان‌ها دولت هنوز از مازاد بودجه انباشته شده ناشی از صادرات نفت بهره می‌برد. اگرچه، در اواخر ۲۰۱۱، وضع تحریم‌های گسترده دسترسی بانک مرکزی را به سیستم مالی جهانی محدود کرد. همچنین در اوایل سال ۲۰۱۲، کاهش صادرات نفتی که این تحریم‌ها باعث آن شدند و به‌دنبال آن کاهش درآمدهای ارزی کشور، ذخایر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی را به‌شدت کاهش داد.
د. روشی برای تعیین رانت نفتی
۳۶. فقدان روشی شفاف و پویا برای محاسبه و تخصیص رانت‌های نفتی، باعث ایجاد کسری در جریان‌های نقدی بعد از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها شد. با وجود آنکه قیمت جهانی نفت در سال ۲۰۱۰ بالاتر از میانگین تاریخی آن قرار داشت، اما نبود پل ارتباطی روشن میان پرداخت‌های نقدی ماهانه و ارزش رانت‌های نفتی به‌دست آمده، به نتایج معکوس در آینده منتهی شد. این عامل اگرچه به‌طور ناقص اما در سال ۲۰۱۲ زمانی‌که درآمدهای ارزی دولت تحت‌تاثیر تحریم‌های بین‌المللی و کاهش صادرات به‌شدت کاهش یافت (درحالی‌که یارانه‌های نقدی با نرخ ثابت همچنان پرداخت می‌شد) به‌شدت اثرات بسیار ناگواری برای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به‌همراه آورد. همچنین این واقعیت وجود دارد که در ایران برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، با توجه به اینکه طبیعت سیاسی فرآیند تصویب بودجه سالانه دولت، به‌شدت تحت تاثیر ملاحظات سیاسی کوتاه‌مدت است، بسیار سخت است. وجود روشی که این امکان را به سیاست‌گذار دهد تا در زمان تحریم‌های بین‌المللی و پایین آمدن درآمدهای ارزی، پرداخت یارانه‌های نقدی را کاهش دهد، ضروری است. به‌علاوه، انعطاف‌پذیری در پرداخت یارانه‌های نقدی باعث نگاه عمیق‌تر و فوری عموم مردم به مساله جریان‌های نقدینگی خواهد شد که می‌تواند به نظم بهتر پرداخت‌ها در اقتصاد، ممانعت از انباشت پرداخت‌های معوق انرژی و کاهش در مقدار انرژی که در قیمتهای سهمیه‌بندی فروخته می‌شود منجر شود.
ه. محدودیت بودجه‌ای ضعیف
۳۷. فشارهای کافی بر بخش تولید برای سازگار شدن با قیمتهای جدید وجود نداشت. برای بسیاری از شرکت‌های ایرانی، قانون هدفمندسازی یارانه‌ها ممکن است هرگز اتفاق نیفتاده باشد. شرکت‌هایی که عادت به پرداخت‌های نرخ‌های پایین انرژی داشتند، بعد از افزایش ارقام قبض‌ها، شروع به تعویق آنها کردند. همچنین دسترسی‌های گسترده به قیمتهای پایین سوخت در سهمیه‌بندی باعث بی‌میلی شرکت‌ها برای تغییر ساختار و مدرن کردن تکنولوژی‌های تولیدشان شد. به‌علاوه نرخ‌های منفی و فشار نیاوردن بانک‌ها بر قرض‌گیرندگانی که تمایلی به بازپرداخت وام‌های خود نداشتند، محدودیت‌های بودجه بیشتر را نتیجه داد. در نهایت، نرخ‌های تورم بالا در سال‌های ۲۰۱۳-۲۰۱۲ در کنار ثابت نگه داشتن تعرفه‌های انرژی هزینههای واقعی انرژی را به نابودی کشاند. این کاهش بیشتر کسب‌وکارها را به اتخاذ سیاست «بشین و تماشا کن» ترغیب کرد. سیاستی که در آن بنگاه‌ها انتظار داشتند قانون هدفمندی یا با کمک‌های فعال دولت به کسب‌وکارها به حالت اول برگردانده شود یا اینکه از طریق سیاست‌های پولی انبساطی دولت که به تورم منتج می‌شد تعدیل شود.!
و. تعرفه‌ها و هزینههای انرژی
۳۸. تعرفه انرژی‌هایی همچون برق و گاز در ایران بسیار پیچیده است که باعث می‌شود اصلاح الگوی مصرف به‌طور بهینه صورت نپذیرد. ایران ساختارهای تعرفه تصاعدی را در بخش‌های آب، برق و گاز اجرا کرده است. نرخ پایه از مقادیر بسیار کم آغاز می‌شود و در چند مرحله با توجه به بالا رفتن مصرف در طول دوره قبض (که معمولا یک ماه است) به‌طور تصاعدی افزایش می‌یابد. بیشترین تعرفه معمولا مضربی از کمترین تعرفه است. ساختار این نوع تعرفه در ابتدا برای (۱) کاهش مصرف کل انرژی و (۲) انتقال بار هزینه از مصرف‌کنندگان کم‌مصرف به پرمصرف طراحی شده بود. اگرچه بر اساس تحقیقات صورت گرفته تعداد اندکی از مردم متوجه این نوع ساختار تعرفه می‌شدند و نسبت به آن واکنش نشان می‌دادند. دو ایراد ساختار تعرفه‌ای تصاعدی، سخت بودن فهمیدن آن و از لحاظ اقتصادی صدمه‌زننده بودن آن است. در مورد اول، هدف سیاست‌گذاران از تعیین تعرفه‌های تصاعدی، جریمه کردن مصارف اضافی بود. در نتیجه این سیاست، هزینههای از دست رفته زیادی به جامعه تحمیل شد؛ چرا که قیمتهای نهایی در مقایسه با هزینههای نهایی تولید انرژی در مقادیر بسیار گزاف تعیین می‌شد. ثانیا، تعرفه‌های تصاعدی تنها در صورتی که افراد ثروتمند بالاتر از فقرا مصرف می‌کردند، هزینه‌ها را از خانوارهای کم‌درآمد به سمت خانوارهای ثروتمند باز توزیع می‌کرد. با این فرض که ممکن است خانواده‌های فقیر مصرف بیشتری داشته باشند و همچنین تعداد افراد بیشتری در خانواده‌های کم‌درآمد زیر یک سقف زندگی می‌کنند در این صورت تحمیل هزینههای اضافی به آنها صحیح نیست. افراد ثروتمند معمولا فرزندان کمتری دارند و هر کدام برای خود خانه شخصی دارند.
۳۹. تحقیقات نشان می‌دهد برای اینکه اطمینان حاصل شود که خانوار و بنگاه‌ها به قیمتهای متغیر واکنش نشان می‌دهند، باید چند ویژگی اصلی وجود داشته باشد. اولین و مهم‌ترین آن، مصرف‌کنندگان باید در انتخاب شیوه مصرف بهینه خود آزادی عمل داشته باشند. برای این‌کار آنها باید همزمان با مصرفی که دارند، هزینه آن را هم مشاهده کنند. از آنجا که عرضه‌کنندگان انرژی تمایل به حداکثر کردن فروش خود دارند، سیاست‌گذاران باید از اینکه کنترل‌های انرژی در محل‌های مناسبی نصب می‌شوند که قابل رویت هستند و همچنین هزینه پولی استفاده از انرژی روی آن نشان داده می‌شود، اطمینان حاصل کنند. چنین سیاست‌هایی به‌طور معمول در بیشتر بازارها، از تره‌بار گرفته تا بازارهای مالی رواج یافته است، درحالی‌که هنوز این روش راه خود را در بخش انرژی مصرفی خانوار باز نکرده است. بنابراین قبل از اجرای اصلاحات اقتصادی، طراحی کنترل‌های انرژی ساده و مناسب و همچنین وضع تعرفه‌های منطقی و اقتصادی می‌تواند به اصلاح الگوی مصرف انرژی کمک کند. کاهش منطقی در مصرف انرژی و رسیدن به سطح بهینه مصرف باعث بهبود کارآیی و پس‌انداز هرچه بیشتر خانوار می‌شود که می‌تواند به افزایش سطح مخارج در زمینه‌های دیگر، سرمایه‌گذاری و درنهایت افزایش رفاه خانوار و جامعه منجر شود.
و. آزادسازی اقتصادی
۴۰. فقدان آزادی‌سازی اقتصادی در بخش کسب‌وکارهای کوچک و متوسط در ابتدای قانون هدفمندی یارانه‌ها باعث شد تا اثرات مثبت این طرح بر تولید و اشتغال کاهش یابد. اجراکنندگان سیاست باید مجوزهای الزام‌آور ساده شده‌ای برای شرکت‌های کوچک یا متوسط در نظر می‌داشتند. الزام به ثبت‌نام، مجوزگیری و گزارش‌های داده‌ای باید برای تمام کسب‌وکارهای کوچک لغو می‌شد. فرآیندهای رسمی باید به‌شدت محدود می‌شدند. کاهش شروط قانونی نیروی کار و حذف الزامات مالیات بر حقوق نیروی کار جوان باعث تقویت بازار نیروی کار می‌شد. چنین اقداماتی به استارت‌آپ‌ها انگیزه لازم برای تولید محصولات جدید که جوابگوی تقاضای در حال رشد مصرف‌کنندگان بود و همچنین ایجاد شغل برای جمعیت زیادی از نیروی کار توانمند که در بخش دولتی کارآیی لازم را ندارند، می‌داد.
بخش چهارم: قدم‌های بعدی
۴۱. پنج سال پس از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها هنوز هم اقتصاد ایران با چالش‌های مشابه‌‌ای که در زمان اجرا با آن روبه‌رو بود مواجه است. همچنان وجود قیمتهای پایین انرژی باعث بروز مشکلاتی مثل استفاده بیش از حد از آنها، شدت گرفتن آلودگی‌ها و استفاده بیشتر افراد ثروتمند از آنها شده است. قیمتهای یارانه‌ای باعث انحراف در تصمیمات سرمایه‌گذاری شده‌اند: زمانی که بیکاری مشکل اصلی اقتصاد است سرمایه‌گذاری در بخش‌های سرمایه‌بر به سرمایه‌گذاری در بخش‌های کاربر ترجیح داده می‌شود. همچنین یارانه دادن به قیمت‌ها، بی‌میلی بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری در بخش انرژی و همچنین افزایش فعالیت‌های قاچاق را به‌همراه دارد.
۴۲. قانون هدفمندی یارانه‌ها در ایران باید به‌طور کامل اجرا شود. در این راستا پنج اقدام گسترده نیاز خواهد بود: (۱) کامل کردن قسمت‌های فراموش شده در طراحی این قانون، (۲) قیمت‌گذاری تمام بخش‌های انرژی در سطحی معادل هزینه فرصت آنها، (۳) قرار دادن آن در چارچوب اقتصاد کلان حمایتی و مناسب، (۴) اصلاحات اقتصادی گسترده و فراگیر و (۵) اطمینان یافتن از نظم و قوانین مالی مناسب، به‌واسطه وضع محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه بر همه مصرف‌کنندگان.
الف. کامل کردن طراحی قانون هدفمندسازی یارانه‌ها
۴۳. اول، آزادسازی بیشتر قیمت‌ها نیازمند آن است راه‌هایی که به‌وسیله آنها رانت‌های نفتی و سایر پرداختی‌ها به خانوار و دولت اندازه گرفته می‌شوند، تغییر یابند. به این خاطر که رانت‌های نفتی در ایران به قیمت و تولید نفت و گاز وابسته است، روش‌های محاسبه رانت باید بر اساس سوددهی صنایع بالادستی نفت و گاز باشد. براساس چنین روش‌های پویایی، هر افزایش در سطح تولیدات منجر به افزایش سوددهی شرکت ملی نفت ایران و به دنبال آن افزایش در پرداختی‌هایی که به خانوار تعلق می‌گیرد می‌شود. به‌طور مشابه، افزایش در قیمتهای صادراتی به لطف آزاد بودن قیمت‌ها، باعث افزایش در قیمتهای انرژی در داخل کشور می‌شود و به احتمال زیاد با ثابت ماندن هزینههای تولید داخلی، بازهم سوددهی شرکت ملی نفت ایران و به دنبال آن مبالغی که به خانوار ایرانی پرداخت می‌شود افزایش می‌یابد. اگرچه زمانی‌که قیمت نفت و گاز در بازارهای بین‌المللی کاهش می‌یابد، باید انتظار داشته باشیم که ارزش رانت نفتی، سوددهی شرکت ملی نفت ایران و درنهایت مبالغ تقسیم‌شده میان خانوار کاهش یابد. همچنین حتی اگر قیمتهای جهانی ثابت بمانند، زمانی‌که هزینه استخراج یا انتقال مواد نفتی افزایش می‌یابد، به‌دنبال آن باید پرداختی‌ها به خانوار نیز کاهش یابد. با توجه به اینکه ورود به حوزه‌های جدید نفتی هزینه نهایی استخراج را افزایش می‌دهد، انتظار می‌رود که هزینههای تولید نفت در طول زمان روندی افزایشی داشته باشند.
۴۴. دوم، حاکمیت باید مشخص کند که چطور درآمدهای اضافی به‌دست آمده از قیمتهای انرژی بالاتر در داخل را مورد استفاده قرار خواهد داد. در حالت ایده‌آل، پرداخت‌های آینده می‌تواند به کاهش تعهدات دولت در قبال جامعه، حمایت از تقاضا و توسعه بخش خصوصی و اطمینان از مخارج کافی و بهینه در نیازهای اجتماعی منجر شود. ایران باید از تحقیقات دانشگاهی و همچنین تجربه سایر کشورها که راه‌حل‌های موفقی را در این حوزه به‌کار گرفتند، درس بگیرد. یکی از طرح‌های ممکن این است که بخشی از افزایشی که در آینده قرار است در پرداخت‌ها اتفاق بیفتد، در حساب‌های اشخاص که با اهدافی مشخصی نزد سازمان‌های دولتی یا تجاری باز می‌شوند پس‌انداز شود که به‌واسطه آن می‌توان اهداف پس‌اندازی که مدنظر است را مدیریت کرد. پس‌اندازهایی که در حساب‌های شخصی ثبت خواهند شد. سپرده‌هایی که در حساب‌ها وجود دارد، کاملا قابل انتقال به غیر و قابل به ارث بردن هستند. اهداف ویژه‌ای که این حساب‌ها بر اساس آنها ایجاد می‌شوند می‌تواند مواردی همچون تامین مستمری‌های آینده یا تامین مخارج مورد نیاز در طول زندگی نظیر هزینههای بهداشت و درمان، آموزش و مسکن باشد. همچنین این سپرده‌ها می‌توانند برای تامین مالی اتفاقات زندگی همچون ازدواج و تولد نوزاد هزینه شوند. استفاده از رانت‌های نفتی تقسیم شده در چنین نیازهای بلندمدت پس‌انداز-مصرف، می‌تواند باعث کاهش تقاضا از بودجه‌های آینده شود. این حرکت می‌تواند ایران را از یک کشور طلبکار به کشوری از سهامداران که منافع آنها به مدیریت اقتصادی اقتصاد ملی گره خورده است تبدیل کند.
ب. تکمیل آزادسازی قیمت
۴۵. قیمتهای انرژی باید برای تعدیل همیشگی با تغییرات جهانی آزاد باشند. ایده‌آل این است که آزادسازی قیمت‌ها در یک مرحله صورت پذیرد. اگر هم دولت بخواهد در این زمینه روش‌های چندمرحله‌ای را برگزیند، باید از بازه‌های زمانی منظم و بسیار کوتاه استفاده کند. اگرچه در دوره بعد آزادسازی قیمت‌ها، اصلاح نسبت‌های قیمتی سوخت‌های مختلف برای بازتاب دادن نسبت‌های قیمتی بین‌المللی باید در اولویت اول قرار گیرد.
ج. چارچوب اقتصاد کلان
۴۶. اصلاحات یارانه‌ای باید به‌وسیله سیاست‌های اقتصاد کلان مناسب حمایت شوند. سیاست‌های اقتصاد کلان می‌تواند شگفتی‌هایی به همراه داشته باشد، به‌خصوص زمانی‌که برای سرعت بخشیدن به آزادسازی اقتصادی با اجرایی معتبر و مناسب توأم می‌شوند. بسته سیاست اقتصاد کلان باید متشکل از سه عنصر زیر باشد: (۱) سیاست مالی انقباضی یا سختگیرانه: برنامه‌ریزی بودجه باید به‌گونه‌ای باشد تا از تورم‌های آینده خودداری شود؛ (۲) شفاف بودن فعالیت‌های بانک مرکزی برای محدود کردن تورم، ترکیب مناسبی از سیاست‌های نرخ ارز و نرخ بهره. در فضای اقتصاد ایران، ایده‌آل آن است که اصلاحات ساختاری با سیاست‌هایی همچون آزادی‌سازی تجاری (کاهش محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای واردات)، کاهش ارزش نرخ ارز، و نرخ بهره اسمی منعطف که تضمین‌کننده نرخ بهره مثبت واقعی است همراه شود.
د. اصلاحات اقتصادی گسترده و آزادسازی قوانین
۴۷. اصلاحات اقتصادی گسترده و فراگیر باید با هدفمندسازی یارانه‌ها در آینده همراه شود. برداشتن الزام ثبت‌نام و گرفتن مجوز برای بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط و همچنین مرتفع ساختن قوانین دست‌وپاگیر بازار نیروی کار برای این نوع کسب‌وکارها می‌تواند شروعی خوب باشد.
ه. اعمال محدودیت‌های سختگیرانه‌تر بر بودجه شرکت‌های بزرگ
۴۸. تا زمانی که برخی از مصرف‌کنندگان انرژی برای مصرفی که دارند پولی نمی‌پردازند، یارانه‌ها به‌طور کامل حذف نخواهند شد. بنابراین اصلاح یارانه‌ها باید شامل سازوکارهایی باشد که طی آن مقررات پرداخت بر تمام استفاده‌کنندگان از منابع انرژی همچون خانوارها، شرکت‌ها و کارخانه‌ها و تمام مراکز دولتی وضع شود. به‌علاوه، برای اطمینان یافتن از اینکه بنگاه‌ها پرداختی‌های خود را از طریق قرض کردن تامین مالی نکنند، این مقررات پرداخت باید در بخش‌های مالی نیز برقرار شود. بنابراین اگر خانوار و شرکت‌ها دسترسی‌های بی‌قیدوشرط به منابع تامین مالی بانک‌های یارانه‌دهنده نداشته باشند، می‌توان اقتصاد را از نابسامانی‌های ناشی از تورم حفظ کرد. اگر بابت وام‌های بنگاه‌ها و خانوار از آنها وثیقه دریافت می‌شود، دولت و بانک مرکزی به مکانیزم عدم استرداد وثیقه مناسبی (در صورت عدم پرداخت به موقع وام‌ها) نیاز دارند تا بتوانند از طریق آن تمام مصرف‌کنندگان انرژی را با محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه روبه‌رو سازند. برای اثرگذار بودن اجرای محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه، دولت و مجلس باید قانونی را تصویب کنند تا بر اساس آن بتوان در مدت کوتاه و خارج از نوبت دارایی‌های قرض‌گیرندگانی که وام‌های خود را پرداخت نمی‌کنند، تغییر ساختار داد، نقد کرد یا آنها را به فروش رساند.
۴۹. سیاست‌های مناسبی برای حمایت از تغییر ساختار کسب‌وکارها وجود دارد. یکی از مکانیزم‌های حمایت‌کننده پرطرفدار، استفاده از روش مستهلک‌سازی صعودی است که باعث شتاب گرفتن سرمایه‌گذاری و استفاده از تجهیزاتی که در مصرف انرژی کارآیی دارند می‌شود. به‌طور مشابه، با یارانه‌های جزئی و تخفیف‌های مالیاتی خانوارها تشویق به سرمایه‌گذاری در بهبود شرایط خانه و استفاده از لوازمی که مصرف انرژی را کاهش می‌دهند می‌شوند. گرچه سیاست‌گذاران باید از پیچیده کردن قوانین مالیاتی یا ایجاد مشوق‌های اشتباه که باعث اتلاف وقت و سرمایه می‌شوند، خودداری کنند.
۵۰. سیاست‌های بخش عمومی می‌توانند نقش حمایت‌کننده‌ای در اصلاحات اقتصادی از طریق تشویق به توسعه کسب‌وکارهای مناسب داشته باشند. بسیاری از کشورهای نفتی در سیاست‌های اصلاح اقتصادی خود به تامین مالی بانک‌های تجاری که اغلب با کمک‌های عمومی همراه هستند، برای حمایت از تغییر ساختار کسب‌وکارهای خود متکی هستند. همزمان شواهد و دلایل نظری نیز وجود دارند که حضور بانک‌ها را در این زمینه مناسب نمی‌دانند. بانک‌ها سپرده‌های بدون ریسک را برای وام‌های ریسکی مورد استفاده قرار می‌دهند که بیانگر آستانه بسیار پایین ریسک‌پذیری آنها است. همچنین، بانک‌ها به‌طور ذاتی برای کمک فعال به بازسازی و تغییر ساختار کسب‌وکارها ظرفیت موسسات را ندارند، چرا که فاقد سرمایه مدیریتی لازم هستند. بنابراین، سیاست‌گذاران باید به‌دنبال حضور فعال شرکت‌های مدیریت و تامین سرمایه8 (یا خصوصی) باشند. صندوق‌ها و موسسات تامین سرمایه نشان داده‌اند که توانایی لازم را در اعطای سرمایه‌های مالی و مدیریتی مناسب که برای موفقیت تغییر ساختار شرکت‌ها و کمک به استارت‌آپ‌های نوپا ضروری هستند دارند.
و. اصلاحات مالی
۵۱. دولت ایران همچنین می‌تواند برای بهبود مشوق‌های اشتغال و کارآفرینی، اصلاحات گسترده مخارج و مالیات‌های دولت را در دستور کار خود قرار دهد. هنوز مشخص نیست که سیاست‌های افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش افزوده و همچنین افزایش و گسترش مالیات بر درآمد که در حال حاضر اجرا می‌شود، بهترین راه برای حرکت رو به جلو است. ایران شاید به‌زودی متوجه این موضوع شود که جا پای کشورهای غربی در زمینه مخارج و مالیات‌های دولت گذاشتن می‌تواند به اهداف اقتصادی‌اش ضربه بزند. ایران می‌تواند از الگو‌های اقتصادی کشورهایی همچون سنگاپور و هنگ‌کنگ درس بگیرد، دو کشوری که با ملزم کردن دولت‌هایشان به ارائه خدمات عمومی اساسی موفقیت‌های اقتصادی بی‌همتایی را تجربه کردند. این دو کشور با تشویق مالکیت شخصی عمومی! در دارایی‌های مالی و حقیقی، رشد اقتصادی فراگیر و رفاه اجتماعی گسترده‌ای را به ارمغان آوردند. ایران می‌تواند به واسطه درآمدهای هنگفتی که از منبع رانت‌های نفتی حاصل می‌شود، به راحتی از وابستگی به مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش افزوده به سمت مالیات‌های گسترده بر منابع طبیعی گذر کند، مشابه نظام مالیاتی هنگ‌کنگ. چنین اصلاحات مالی‌ای به احتمال زیاد چشم‌انداز اقتصادی بلندمدت بهتری را برای کشور رقم می‌زند تا اتخاذ الگو‌های محبوبی که در کشورهای اروپایی یا برخی کشورهای توسعه‌یافته یا در حال توسعه اجرا شده است. اگر ایران قانون مالیات بر درآمد اشخاص را به‌درستی طراحی می‌کرد به گونه‌ای که یارانه‌های نقدی نیز بخشی از این نظام محسوب می‌شد می‌توانست منافع ثروتمندان از یارانه‌های نقدی را حذف کند.
بخش پنجم: نتیجه‌گیری
۵۲. به‌رغم موفقیت اولیه، سیاست‌های حمایتی میان‌مدت و بلندمدت برای تمام مراحل قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به‌درستی اجرا نشد. هر دو سیاست‌های داخلی و عوامل داخلی در بی‌اثر کردن اجرای این سیاست نقش داشتند. سیاست‌های پولی ناسازگار بانک مرکزی در حمایت مالی از برنامه‌های گسترده ساخت‌وساز بسیار طولانی شدند، آن هم زمانی که به منابع مالی گسترده در زمینه‌هایی همچون تغییر ساختار شرکت‌ها، رسیدگی به بدهی‌های معوق کسب‌کارها به‌خصوص بدهی‌های مربوط به قبض‌های انرژی و کمک به بانک مرکزی‌ای که توانایی خود را طی تحریم‌های بین‌المللی طاقت‌فرسا برای حمایت از ارزش واقعی ریال و کنترل نرخ تورم از دست داده بود، نیاز بود. مشکل بدهی‌های معوق بسیار نگران‌کننده بود به این خاطر که نظام پرداختی ناکارآمد راه را برای استفاده ادامه‌دار توزیع‌کنندگان و مشتریان صنعتی از رانت‌های انرژی فراهم می‌کرد. تورم و کاهش ارزش پول ملی اثرات مثبت و حمایت‌های اجتماعی از قانون هدفمندی یارانه‌ها را با مشکل روبه‌رو ساخت. به‌علاوه در اوایل سال ۲۰۱۲ زمانی‌که اقتصاد داشت به قیمتهای جدید عادت می‌کرد، تکانه‌های خارجی ضربه‌های جبران‌ناپذیری بر بدنه ضعیف اقتصاد کشور وارد کرد.
۵۳. برای موفقیت هر نوع اصلاح اقتصادی نیاز است تا مصرف‌کنندگان با محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه مواجه شوند. عرضه‌کنندگان انرژی باید این توانایی را داشته باشند تا به مشتریانی که قبوض خود را پرداخت نمی‌کنند، خدمات ندهند. دولت نباید به کسب‌وکارهایی که موفق نیستند، اجازه فعالیت دهد. این نوع کسب‌وکارها باید تغییر ساختار داده شوند، این‌گونه که یا دارایی‌های آنها فروخته و بدهی‌هایشان پرداخت شود، یا مدیریت آنها به اشخاص جدیدی واگذار شود که توانایی تبدیل این کسب‌وکارها از یک فعالیت زیان‌ده به فعالیتی سودده را داشته باشند.
۵۴. در یک اقتصاد کارآ، بخش تولید به تقاضای خصوصی حقیقی و معتبر پاسخگو است. مصرف‌کنندگان تعیین‌کننده آن خواهند بود که چه چیزی تولید شود. شرکت‌ها و کارخانه‌ها نیز برای پاسخگویی به این تقاضا، عوامل تولید مورد نیاز خود را - سرمایه، تجهیزات، زمین و نیروی کار - به‌کار می‌گیرند. این شرکت‌ها برای رساندن تولیدات مورد نیاز به دست مشتریان، تقاضای خود را برای زمین، نیروی کار، سرمایه و وام‌هایی که در ساخت، توسعه و تجهیز کارخانه‌ها به‌کار می‌روند، شکل می‌دهند. خانوارها نیز با پس‌انداز درآمدهای خود به عرضه سرمایه کمک می‌کنند. درآمد این خانوار از منبع دستمزد، بازدهی سرمایه‌های خصوصی، اجاره زمین و مستغلات و همچنین رانت‌های منابع طبیعی نظیر رانت‌های نفتی تامین می‌شود. از طرفی زمانی‌که به خانوارها برای به تاخیر انداختن مصرف‌شان و پس‌انداز بیشتر، بازدهی مثبت (به عبارت دیگر بازدهی حقیقی مثبت) تعلق گیرد، افراد انگیزه پس‌انداز کردن می‌یابند.'
به هرحال ۴ عامل برای کسری نقدی وجود داشت: ۱- حجمی از انرژی که در سهمیه‌بندی فروخته می‌شد بسیار بیشتر از آنچه بود که از ابتدا پیش‌بینی می‌شد. ۲- بسیاری از کارخانه‌ها بدهی‌های معوق قبض‌های انرژی خود را انباشته می‌کردند. ۳- شرکت‌های توزیع‌کننده انرژی که وظیفه جمع‌آوری مبالغ قبض‌ها را برعهده داشتند، بخشی از پول‌های جمع‌آوری شده از قبض‌ها را برای مصارف داخلی خود بر می‌داشتند. ۴- کسری بودجه اولیه به‌خاطر عدم تطابق زمان جریان‌های نقدی ایجاد شده بود.
- نرخ بهره در زمان اجرای طرح برای خنثی کردن افزایش انتظارات تورمی به اندازه کافی افزایش داده نشد. در نتیجه، در سال 2010/2011 نرخ سودی که بانک‌های تجاری برای سپرده‌های خود پیشنهاد می‌دادند (نرخ بهره حقیقی)، به‌شدت منفی شد.
- فقدان روشی شفاف و پویا برای محاسبه و تخصیص رانت‌های نفتی، باعث ایجاد کسری در جریان‌های نقدی بعد از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها شد.
- تعرفه انرژی‌هایی همچون برق و گاز در ایران بسیار پیچیده است که باعث می‌شود اصلاح الگوی مصرف به‌طور بهینه صورت نپذیرد.
- فقدان آزادی‌سازی اقتصادی در بخش کسب‌وکارهای کوچک و متوسط در ابتدای قانون هدفمندی یارانه‌ها باعث شد تا اثرات مثبت این طرح بر تولید و اشتغال کاهش یابد.
- قبل از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، تصمیم بر لنگر انداختن انتظارات تورمی در نرخ ارز تعادلی باعث شد تا در زمان آزادسازی قیمتهای انرژی، ریال بیش از حد ارزش‌گذاری شود.
- همان‌طور که انتظار می‌رفت، هدفمندسازی یارانه‌ها در مدت کوتاهی باعث بهبود در شفافیت و توزیع رانت‌های نفتی شد. بر اساس این سیاست، رانت‌های نفتی به پول نقد تبدیل و این پول نقد بین مردم توزیع می‌شد.
- برخی از انتقادها ناشی از کج فهمی از نظریات اساسی اقتصادی در رابطه با پایه‌های طراحی قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بود. به‌خصوص اینکه هدف اصلی این سیاست افزایش گسترده در کارآیی اقتصادی بود.
- دولت ایران می‌تواند برای بهبود مشوق‌های اشتغال و کارآفرینی، اصلاحات گسترده مخارج و مالیات‌های دولت را در دستور کار خود قرار دهد. هنوز مشخص نیست که سیاست‌های افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش افزوده و همچنین افزایش و گسترش مالیات بر درآمد که در حال حاضر اجرا می‌شود، بهترین راه برای حرکت رو به جلو است.
- برای موفقیت هر نوع اصلاح اقتصادی نیاز است تا مصرف‌کنندگان با محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه مواجه شوند. عرضه‌کنندگان انرژی باید این توانایی را داشته باشند تا به مشتریانی که قبوض خود را پرداخت نمی‌کنند، خدمات ندهند. دولت نباید به کسب‌وکارهایی که موفق نیستند، اجازه فعالیت دهد. این نوع کسب‌وکارها باید تغییر ساختار داده شوند.
پاورقی:
۱- این نوشتار ترجمه مقاله زیر است:
Iran - the chronicles of the subsidy reform: successes, conterversies, and short comings of the ۲۰۱۰-۲۰۱۴ reforms and lessons for future reforms
این مقاله در نشریه (United states Association for Energy Economics) USAEE منتشر شده است.
۲- دکتر زایتک، اقتصاددان ارشد میز ایران در صندوق بین‌المللی پول طی سال‌های ۲۰۱۱-۲۰۰۶ و ۲۰۱۵-۲۰۱۳ بود. این مقاله نظرات شخصی نویسندگان است و هیچ ارتباطی با مسوولیت‌های سازمانی آنها ندارد.
۳- نرخ مالیات بر ارزش افزوده بنزین برابر با ۳۰ درصد (۲۰ درصد مالیات و ۱۰ درصد عوارض)، نفت گاز و نفت سفید ۱۰ درصد و نفت کوره ۵ درصد است. کلیه عوارض دریافتی به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها اختصاص می‌یابد. این مالیات و عوارض از همان ابتدای اجرای قانون پرداخت شده است.
۴- طبق قوانین بودجه سالانه بخشی از درآمدهای هدفمندسازی یارانه‌ها بابت نوسازی و توسعه شبکه خطوط لوله انتقال نفت خام و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی و تامین منابع مالی سهم دولت در توسعه پالایشگاه‌ها و زیرساخت‌های تامین، ذخیره‌سازی و توزیع فرآورده‌ها به وزارت نفت اختصاص می‌یابد.
۵- به (۲۰۱۶) zytek مراجعه کنید. احتمالا مشارکت در حال رشد جهانی در بازارهای انرژی منجر به روند نزولی قیمت نفت در سال‌های گذشته شده است.
۶- ایالت آلاسکای ایالات متحده بخشی از رانت‌های نفتی را به‌طور مستقیم به ساکنان این ایالت اختصاص می‌دهد.
۷-کسری نقدی متفاوت از کسری منابع هدفمندی است. بخشی از منابع پیش‌بینی‌شده هدفمندی قابل نقد شدن نبود و چون کلیه هزینه‌ها نقد بود بنابراین مشکل کسری نقدی در ابتدای اجرای قانون مشهود بود.
۸- Private equity entities: منظور نهادهایی است که تامین مالی شرکت‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری را که خارج از بازار بورس اوراق بهادار دادوستد می‌شوند به‌عهده می‌گیرند، مانند صندوق‌های جسورانه (VC).
ارسال نظر