چشم‌انداز منابع و مصارف در سال ۹۶

محمدتقی فیاضی

مدیر گروه بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس

دولت یازدهم امسال آخرین لایحه بودجه سالانه خود را تقدیم مجلس شورای اسلامی خواهد کرد. با توجه به آثار تحریم‌های بین‌المللی بر اقتصاد کشور و همچنین کاهش میزان صادرات و قیمت‌های نفت خام در بازارهای جهانی، همچنان شاهد تداوم اثرات منفی این عوامل به‌خصوص بر بودجه سالانه کشور هستیم. از طرف دیگر با مدیریت نادرست صندوق‌های بازنشستگی و تحمیل بار مالی بر این صندوق‌ها از طرف نهادهایی مانند مجلس شورای اسلامی، نه‌تنها کارمندان دولت بلکه بازنشستگان نیز تا حدود زیادی حقوق‌بگیر دولت شده‌اند. اگر آحاد مردم را نیز در موضوع یارانه‌های نقدی به جمع فوق اضافه کنیم، می‌توان گفت کارکرد غالب دولت در حوزه بودجه پرداخت حقوق و مزایا به مردم شده است. در این صورت جدا از اهداف اصلی مانند توزیع عادلانه ثروت‌های بین‌نسلی، به دلیل ناکافی بودن منابع مالی قادر به ایفای نقش توسعه‌ای خود در اقتصاد نیست. با این همه با این که عدو باید سبب خیر می‌شد و در شرایط تنگنای مالی دست به اصلاحات ساختاری می‌زد، اما متاسفانه دولت در حوزه بودجه‌ریزی دچار روزمرگی شد و در حالی که دوره چهارساله نزدیک به اتمام است، هیچ میراث ماندگاری به‌یادگار نگذاشته است.با مقدمه فوق ابتدا تصویری از عملکرد بودجه عمومی در سال ۱۳۹۴ ارائه می‌دهیم، سپس برآوردی از عملکرد بودجه سال جاری ارائه خواهیم داد و در انتها چشم‌اندازی از منابع و مصارف عمومی در سال ۱۳۹۶ طرح خواهیم کرد.

1- عملکرد بودجه سال1394

منابع عمومی در سال ۱۳۹۴ برابر با ۲۰۱ هزار میلیارد تومان تحقق پیدا کرده است. اجزای اصلی منابع عمومی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. درآمدها به میزان ۱۱۲ هزار میلیارد تومان، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به میزان ۶۷ هزار میلیارد تومان و واگذاری دارایی‌های مالی نزدیک به ۲۲ هزار میلیارد تومان بوده است. سهم این اجزا در منابع عمومی سال ۱۳۹۴ به ترتیب ۴/ ۵۳، ۳/ ۴۰ و ۴/ ۶ درصد بوده است. جزء مهم درآمدها مالیات‌ها با سهمی برابر با ۶۰ درصد بوده و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نیز عمدتا حاصل فروش نفت خام و میعانات گازی بوده است. سهم اصلی از واگذاری دارایی‌های مالی به فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی و فروش شرکت‌های دولتی اختصاص دارد.

از منابع فوق ۱۷۰ هزار میلیارد تومان به هزینه‌ها (عمدتا حقوق و دستمزد)، ۲۶ هزار میلیارد تومان به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) و مابقی آن به بازپرداخت تعهدات مالی دولت و ماده ۱۰ و ۱۲ قانون تنظیم (مانند حوادث غیرمترقبه) اختصاص یافته است. در واقع نزدیک به ۸۵ درصد منابع عمومی بودجه به هزینه‌ها (جاری مانند حقوق و دستمزد) اختصاص یافته و تنها ۱۳ درصد آن برای طرح‌های عمرانی اختصاص یافته است.کسری بودجه (تفاوت درآمدها و هزینه‌ها)در سال ۱۳۹۴ برابر با ۶۱ هزار میلیارد تومان بوده است. این میزان کسری از دو طریق جبران شده است: (۱) فروش دارایی‌های سرمایه‌ای و منابع بین نسلی (نفت) به میزان ۴۱ هزار میلیارد تومان و (۲) فروش شرکت‌های دولتی و اوراق تعهدزا (مشارکت و اسناد خزانه) به میزان ۲۰ هزار میلیارد تومان.یکی از مهم‌ترین نکات مربوط به اجرای بودجه در سال ۱۳۹۴ پیش‌ فروش عواید نفتی سال ۱۳۹۵ در سال ۱۳۹۴ است. هرچند آمار دقیقی از طرف مقامات مسوول ارائه نشده است اما مقایسه وصولی عواید نفتی در ماه‌های پایانی سال ۱۳۹۴ و ماه‌های ابتدایی سال ۱۳۹۵ نشان می‌دهد حداقل مبلغ ۱۴ هزار میلیارد تومان از منابع نفتی سال ۹۵ در سال ۹۴ استفاده شده است.با توجه به تنگنای مالی شدید دولت انتظار می‌رود حداقل به همین میزان از منابع سال ۱۳۹۶ نیز در سال ۱۳۹۵ استفاده شود.

2. بودجه سال 1395

2-1. تصویری از بودجه سال 1395

منابع و مصارف عمومی در سال جاری برابر ۲۹۴ هزار میلیارد تومان مصوب شده است. قرار است برای تامین این میزان منابع ۱۵۷ هزار میلیارد تومان درآمد (شامل ۱۰۴ هزار میلیارد تومان مالیات)، ۷۹ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (شامل ۶۸ هزار میلیارد تومان فروش نفت خام و میعانات) و ۵۸ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی (شامل ۴۰ هزار میلیارد تومان فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی) حاصل شود. طبق ارقام مصوب قرار است منابع حاصل شده به ترتیب ۲۱۳ هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات هزینه‌ای (جاری)، ۵۷ هزار میلیارد تومان صرف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) و ۲۳ هزار میلیارد تومان صرف تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت دیون و بدهی‌ها) شود.در سال جاری (۱۳۹۵) لایحه اصلاحیه بودجه تقدیم مجلس شورای اسلامی شد که با تغییراتی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در مجموع سقف منابع و مصارف عمومی باید به اندازه ۱۰۸ هزار میلیارد تومان افزایش می‌یافت، یعنی منابع و مصارف جدید ۴۰۲ هزار میلیارد تومان می‌بود، اما متاسفانه هیچ‌یک از این اصلاحات در قانون بودجه صورت نگرفت.

2-2. پیش‌بینی عملکرد بودجه سال 1395

پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال مالیات‌ها حدود ۸۹ هزار میلیارد تومان، فروش نفت‌خام و میعانات گازی معادل ۸۰ درصد پیش‌بینی دولت یعنی ۵۵ هزار میلیارد تومان و فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه به میزان ۴۰ هزار میلیارد تومان و در مجموع منابع عمومی حدود ۲۱۳ هزار میلیارد تومان (یعنی نزدیک به ۷۲ درصد رقم مصوب) محقق شود. در سمت مصارف نیز حدود ۱۸۵ هزار میلیارد تومان صرف هزینه‌ها (جاری)، ۲۵ هزار میلیارد تومان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (نزدیک به رقم سال گذشته این ردیف) و ۳ هزار میلیارد تومان نیز صرف پرداخت دیون دولت خواهد شد. با این حساب دولت تا پایان سال با کسری بودجه ۷۸ هزار میلیارد تومانی روبه‌رو خواهد بود که از طریق فروش منابع بین نسلی نفت خام (به میزان ۵۰ هزار میلیارد تومان) و استقراض (به میزان ۲۸ هزار میلیارد تومان) تامین مالی خواهد شد.

3-پیش‌بینی منابع و مصارف عمومی دولت در سال 1396

دولت به هنگام تقدیم لایحه بودجه مطابق معمول منابع و مصارف بودجه را با بیش‌برآوردهایی پیش‌بینی می‌کند که در عمل بخش زیادی از آن محقق نخواهد شد، ضمن آنکه پیش‌بینی واقع‌بینانه منابع عمومی با توجه به متغیرهای خارج از کنترل مانند قیمت نفت، کار ساده‌ای نیست. اما در هرحال در این قسمت با ارائه تصویری به نسبت واقع‌بینانه از میزان وصول منابع و تخصیص آن به مصارف عمومی در سال ۱۳۹۶، می‌توان با مقایسه آن با ارقام پیشنهادی لایحه دولت میزان تحقق‌پذیری اعداد و ارقام بودجه‌ای را محک زد.

3-1. منابع

درآمدها

پیش‌بینی عملکرد درآمدها و مالیات‌ها در سال جاری افزایش ۱۲ درصدی نسبت به ارقام مشابه سال ۱۳۹۴ را نشان می‌دهد. با توجه به پیش‌بینی‌های رشد ۶ درصدی در سال جاری امکان تحقق‌پذیری درآمدها به ویژه مالیات‌ها در سال آینده افزایش می‌یابد. در این صورت شاید تحقق رشد ۱۵ درصد درآمدهای تحقق یافته سال جاری در سال ۱۳۹۶ دور از انتظار نباشد. بنابراین می‌توان انتظار داشت که در سال آینده، مالیات‌ها حدود ۱۰۳ هزار میلیارد تومان و درآمدها در حدود ۱۴۵ هزار میلیارد تومان محقق شود.

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

با توجه به سیاست اوپک (و برخی دیگر از تولیدکنندگان عمده) مبنی بر تقویت قیمت‌های نفت خام می‌توان انتظار داشت قیمت نفت در سال آینده حداقل کمتر از ۴۵ دلار در هر بشکه نباشد. با توجه به سیاست کشورمان مبنی بر افزایش تولید و صادرات نفت خام و همچنین انعطاف کشورهای تولیدکننده در قبال تولید و صادرات نفت ایران می‌توان انتظار داشت صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور در سال ۱۳۹۶ برابر ۸/ ۲ میلیون بشکه در روز باشد. اگر نرخ ارز محاسباتی را مطابق سیاست دولت مبنی بر تک نرخی کردن ارز معادل ۳۳۰۰ تومان و سهم دولت از عواید نفت و میعانات گازی را نیز ۵/ ۵۵ درصد در نظر بگیریم (۳۰ درصد سهم صندوق توسعه ملی و ۵/ ۱۴ درصد سهم شرکت ملی نفت) سهم ریالی دولت از عواید نفت و میعانات گازی برابر ۸۴ هزار میلیارد تومان خواهد شد. اگر اضافه برداشت سال ۱۳۹۴ را از رقم فوق کسر کنیم، به‌طور خالص به رقمی معادل ۷۰ هزار میلیارد تومان خواهیم رسید.

واگذاری دارایی‌های مالی

چنانچه دولت بتواند از طریق فراهم آوردن بسترهای لازم بازار بدهی را توسعه دهد می‌توان انتظار داشت بسیار فراتر از پیش‌بینی‌های سال جاری اوراق بدهی بفروشد. اما ما با احتیاط فرض می‌کنیم به میزان پیش‌بینی‌ سال جاری منابع مالی از این محل ایجاد شود یعنی رقمی معادل ۳۲ هزار میلیارد تومان.

مصارف عمومی

هزینه‌ها

چنانچه دولت بتواند به وعده و توصیه خود در بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۶ جامه عمل بپوشاند و هزینه‌ها را حداکثر ۱۰ درصد افزایش دهد، ۲۰۳ هزار میلیارد تومان به این بخش از مصارف تخصیص خواهد یافت.

تملک دارایی‌های مالی

هرچند برای برآورد میزان بازپرداخت تعهدات و اوراق بدهی ایجاد شده به اطلاعات اضافی نیاز است، اما با فرض ادامه روند فعلی حداقل بین ۳ تا ۶ هزار میلیارد تومان برای این بخش نیاز است.

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

با کسر اعتبارات اختصاص یافته به هزینه‌ها و تملک دارایی‌های مالی، مبلغ باقی‌مانده قابل تخصیص به طرح‌های عمرانی خواهد بود که با توجه به میزان انضباط مالی دولت در بخش هزینه‌ها و میزان بازپرداخت اوراق تعهدزا رقمی بین ۳۵ تا ۴۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود.

4- جمع‌بندی و پیشنهاد

دولت در ۳-۲ سال اخیر با مشکلات و تنگناهای مالی شدید روبه‌رو بوده است. اما اتفاقا این تهدیدها می‌توانست به فرصت تبدیل شده و دولت به اصلاحات ساختاری در حوزه بودجه‌ریزی و سروسامان دادن به ماموریت‌های خود در حوزه امور عمومی دست بزند و ضمن به‌سامان کردن طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی، سرمایه‌های ملی و بین‌نسلی نفت را به‌طور کامل به امور توسعه‌ای کشور و حفظ منافع نسل‌های آتی اختصاص دهد. این فرصت در این دوره از عمر دولت یازدهم از دست رفت. امید است با شروع دوره دولت جدید این اصلاحات ساختاری شروع شود.