حل و فصل دعاوی بازار سرمایه
آنچه از ظاهر امر پیداست، مطابق ماده۳ این دستورالعمل، هدف از تصویب آن ساماندهی و برنامه‌ریزی منسجمی برای دریافت، رسیدگی و پاسخگویی به شکایاتی است که به طرفیت فعالان بازار سرمایه (مندرج در ماده‌مذکور) رخ می‌دهد. به‌نوعی با تصویب این دستورالعمل، اخذ و بررسی شکایت در یک نهاد متمرکز میشود و سازمان بورس (اداره رسیدگی به شکایات و حمایتهای حقوقی سازمان بورس)، عهده‌دار این امر خواهد بود. مراحل انجام کار براساس این دستورالعمل به این شرح است: در ابتدا شاکی شکایت خود را مطابق با شیوه مندرج در ماده۲ در سامانه‌ای که بدین منظور طراحی شده‌است، ثبت میکند. شکایات مطابق ماده۵ توسط «اداره رسیدگی به شکایات و حمایتهای حقوقی سازمان بورس و اوراق‌بهادار» دریافت، بررسی و در نهایت به «جهت اخذ پاسخ و دفاعیات، به مشتکیعنه یا جهت بررسی و رسیدگی به واحد رسیدگی‌کننده ارسال میشود.» پس از ارسال شکایت به مشتکیعنه (طرف شکایت)، مشتکیعنه موظف است ظرف ۷ روز کاری پاسخ شکایت و دفاعیه خویش را در سامانه بار‌‌گزاری کند.
پاسخ دریافت شده به واحد نظارتی سازمان ارجاع میشود و این واحد موظف است ظرف ۷ روزکاری نسبت به پاسخ اظهارنظر کند.
مستفاد از ماده۱۰ این دستورالعمل، چنانچه پاسخ دریافت‌شده حسب نظر واحد نظارتی یا تشکل خودانتظام قانع‌کننده نباشد یا «متضمن وصف کیفری یا تخلفاتی تشخیص دهد، حسب مورد گزارش تخلف ارتکابی به مرجع رسیدگی به تخلفات و گزارش وقوع جرم به مدیریت امور حقوقی و انتظامی ارسال میشود» و مطابق با ماده۱۲، چنانچه موضوع از مصادیق «ناهنجاری‌های موضوع ماده۲ دستورالعمل حمایت و تشویق گزارشگران ناهنجاری در بازار سرمایه مورخ ۲۶/ ۰۴/ ۱۴۰۰ مصوب هیات‌مدیره سازمان بورس و اوراق‌بهادار باشد، به اداره دیده‌‌‌‌‌‌‌بان سلامت بازار سرمایه ارجاع میکند.»
ابهام در مرزبندی بین شکایت و اختلاف
آنگونه که بیان شد مطابق با ظواهر و امارات موجود در دستورالعمل مذکور (که در ادامه بیشتر مدنظر قرار خواهد گرفت)، سازوکاری که برای شکایت در بازار سرمایه وجود دارد باید مطابق با تشریفات این دستورالعمل از طریق اداره رسیدگی به شکایات سازمان پیگیری شود و نهادهای دیگر در این رابطه فاقد صلاحیت هستند. به‌عبارت دیگر این دستورالعمل به‌نوعی بیان‌کننده این نکته است که؛ شکایاتی که به طرفیت افراد مندرج در ماده۳ به‌وجود می‌آید، توسط اداره رسیدگی به شکایات سازمان دریافت و در مراحل پاسخگویی قرار می‌گیرد و شخص شاکی باید برای ارائه شکایت به این نهاد مراجعه و دیگر افراد فاقد صلاحیت لازم برای دریافت شکایت هستند؛ این در حالی است که مطابق با ماده۳۶ قانون بازار «اختلافات بین کارگزاران، بازارگردانان، کارگزار/ معامله‌گران، مشاوران سرمایه‌گذاری، ناشران، سرمایه‌گذاران و سایر اشخاص ذی‌ربط» که از فعالیت حرفه‌ای ایشان در بازار سرمایه نشات می‌گیرد، ابتدا در کانون‌ها جهت سازش ارجاع میشود و در نهایت در صورت عدم‌سازش در هیات داوری سازمان بورس موردبررسی قرار خواهد گرفت. با بیان این مقدمه، پرسشی که مطرح میشود این است که دقیقا مرز بین شکایت و اختلاف کجاست؟
روشن است که عموما هر شخصی که اختلافی با افراد مذکور در ماده۳ دستورالعمل فوق‌الذکر دارد به‌نوعی بر این باور است که از سوی او تخلفی صورت‌گرفته‌است و متعاقب باور او (شاکی) بر وقوع یک تخلف، اختلافی حاصل میشود. بر این اساس، شکایات، از سویی باید به شیوه دستورالعمل پاسخگویی و رسیدگی به شکایات پیگیری شود و از سوی دیگر مطابق ماده۳۶ قانون بازار از طریق کانون‌ها و در نهایت هیات داوری به سرانجام برسد. گویی باید شاکی در ابتدا شکایت خود را در سامانه رسیدگی به شکایت مطرح کند و در نهایت به جهت رفع اختلاف و برای رعایت تشریفات مندرج در ماده۳۶ قانون بازار به کانون‌ها مراجعه کرده و شکایت خویش (یا بهتر است بگوییم آنچه در حال‌حاضر اختلاف نام گرفته‌است) را از آن نهاد پیگیری کند. این ایراد صورت معکوس نیز دارد. چه، چنانچه شخصی برای رفع اختلاف خود (که معتقد است نشات‌گرفته از یک تخلف است) به کانون‌ها مراجعه میکند و کانون‌ها بر اعتقاد اینکه آن شخص تخلفی داشته است شاکی را برای بررسی موضوعش به سامانه دریافت شکایات (موضوع دستورالعمل) رهنمون می‌شوند.
به‌عبارتی شاکی دچار یک سردرگمی میشود که بالاخره شکایتش باید از چه نهادی پیگیری شود؟ یا اینکه درخواست و ادعایی که دارد شکایت است یا اختلاف؟
از سوی دیگر شایسته بود در این دستورالعمل مرز مشخصی بین شکایت و اختلاف تعیین می‌شد. به‌عبارت دیگر مختصات و ابعاد اینکه به چه ادعایی شکایت گفته میشود و چه موضوعی اختلاف نامیده میشود نیز کاملا نامعلوم است و مسلما نگاه سلیقه‌ای کانون‌ها و اداره رسیدگی به شکایت، خود را بیش از پیش از نمایان میکند و همه این‌ها حاصلی جز اطاله دادرسی، سردرگمی شاکی و... ندارد.
تعارض بین محتوای دستورالعملها
آنگونه که می‌دانیم رسیدگی به تخلفات موجود در بازار سرمایه مطابق با تشریفات مندرج در «دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه» مصوب ۳/ ۷/ ۱۳۹۸ انجام میشود.
این دستورالعمل، نحوه دریافت گزارش تخلف، هیات‌های رسیدگی به آن، شیوه تجدیدنظر و به‌طور کلی آیین دادرسی رسیدگی به تخلف را در کانون توجه خویش قرار داده؛ این در حالی است که پس از تصویب دستورالعمل رسیدگی به شکایات، نسبت آن با دستورالعمل رسیدگی به تخلفات روشن نشده‌است.
توضیح مطلب آنکه مطابق با ماده۶ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات، «پرونده تخلفاتی بر اساس گزارش هر یک از معاونت‌ها، مدیریت‌‌‌‌‌‌‌ها یا ادارات نظارتی سازمان، بورس مربوط، شرکت سپرده‌گذاری مرکزی اوراق‌بهادار و تسویه وجوه یا شرکت مدیریت دارایی مرکزی» به‌جریان می‌افتد و براساس ماده۲ همین دستورالعمل، به‌طور کلی رسیدگی به تخلفات اشخاص موضوع دستورالعمل، در صلاحیت بورس‌هاست مگر در موارد استثنایی که سازمان مرجع رسیدگی است، لیکن مطابق با دستورالعمل رسیدگی به شکایات، به‌نوعی سازمان بورس و اوراق‌بهادار کشور متولی رسیدگی به شکایات و تخلفات شده‌است.
بر این اساس، بین این دستورالعمل تعارضاتی دیده میشود که شایسته بود نسبت هریک با دیگری روشن شود؛ مگر اینکه بگوییم این دستورالعمل صرفا به نحوه دریافت شکایت از شاکیان مربوط میشود و پس از اینکه شکایت از شاکی دریافت شد، مطابق با ماده۱۰ دستورالعمل مذکور، به جهت رسیدگی به تخلف به مرجع رسیدگی به تخلف ارسال‌می‌‌شود.
با این وصف، این پرسش مطرح میشود که این دستورالعمل چه نکته تازه و در‌خور توجهی دارد؟ آیا تصویب این‌گونه دستورالعملها نیز نوعی فربه‌کردن قوانین و مقررات نیست؟ چه اینکه مطابق با ماده۱۶ «قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید»، نهادهای مندرج در ماده۳ و تحت‌نظارت سازمان باید در صورت درخواست سازمان، «کلیه اسناد، مدارک، اطلاعات و گزارش‌های موردنیاز برای انجام وظایف و مسوولیت‌های قانونی سازمان را ارائه کنند.»
پس اینکه مطابق این دستورالعمل مشتکیعنه موظف به پاسخگویی شده است، نکته جدید و بیان‌نشده‌ای در قوانین ندارد. نکات دیگری که در مواد دستورالعمل آمده است نیز چیزی جدا از رویه جاری سازمان بورس و مندرجات فعلی قوانین و مقررات نیست.
از سوی دیگر مطابق مواد مندرج در دستورالعمل، ادعای اینکه سازمان بورس و اوراق‌بهادار (و به‌طور خاص اداره رسیدگی به شکایات سازمان بورس) صرفا دریافت کننده و سامان‌دهنده به شکایات است، در تعارض با مفاد دستورالعمل است و اماراتی وجود دارد که این ادعا را تحت سوال جدی قرار می‌دهد. به‌عنوان مثال، براساس تبصره‌ماده۳ دستورالعمل، شکایاتی که به طرفیت سازمان بورس دریافت میشود، توسط اداره رسیدگی به شکایات (مطابق بند۷ ماده۴ قانون بازار) به شورای‌عالی بورس ارسال میشود. تاکید بر این موضوع (به‌رغم بیان در قانون بازار) به‌نوعی نشان‌دهنده آن است که سازمان به‌نوعی برای خود شان رسیدگی قائل بوده است و از این جهت که خود زیرمجموعه سازمان است، رسیدگی به شکایات به طرفیت مجموعه خود را برخلاف اصل دادرسی منصفانه دانسته و آن را غیر‌جانبدارانه تلقی کرده است که آن را به شورای‌عالی بورس احاله می‌دهد، همچنین مطابق با ماده۴ دستورالعمل، تشکل‌های خودانتظام موظفند سامانه دریافت شکایات مندرج در این دستورالعمل را در تارنمای رسمی خود منتشر کنند.
این نیز اماره‌ای است دال بر اینکه سازمان بورس صلاحیت رسیدگی به شکایات (به‌صورت کلی) را دارا است و صرفا دریافت کننده متن شکایت نیست.
همین اماره را می‌توان در ماده۵ نیز موردنظر قرار داد. چه، در انتهای این ماده نیز بیان شده که مسوولیت رسیدگی به شکایت با واحد رسیدگی کننده است و به‌نوعی به شأن رسیدگی سازمان اشاره کرده‌است. این نیز باید اضافه شود، اینکه در این دستورالعمل مشتکیعنه موظف است پاسخ‌های مستدل و قابل‌قبولی به سازمان ارائه کند، به‌نوعی بیان یک‌چرخه دریافت پاسخ و بررسی آن در سازمان است که به‌نوعی نشان‌دهنده ایجاد مرکز رسیدگی، هم‌عرض رسیدگی مطابق با تشریفات مندرج در دستورالعمل رسیدگی به تخلفات است. از سوی دیگر نیز مطابق با ماده۱۰ دستورالعمل رسیدگی به شکایات، در صورت مشخص‌شدن تخلف، موضوع در چرخه رسیدگی دستورالعمل رسیدگی به تخلفات قرار می‌گیرد که البته چه در عرض‌بودن رسیدگی سازمان و بورس‌ها و چه در طول‌بودن آنها وجیه به‌نظر نمی‌رسد.
مبحث دیگری که در اینجا می‌توان به آن پرداخت این است که مطابق با ماده۸ دستورالعمل پاسخ دریافت شده از مشتکیعنه می‌تواند توسط واحد نظارتی به جهت بررسی به تشکل خودانتظام (که می‌تواند بورس یا فرابورس) باشد ارسال‌شود. از سوی دیگر همان‌گونه که بیان شد مطابق با ماده۱۰ دستورالعمل چنانچه واحد نظارتی موضوعی را واجد عنوان تخلفاتی دید، موضوع را جهت رسیدگی به مرجع رسیدگی به تخلفات ارسال می‌دارد.
به‌نظر می‌رسد این تشریفات، مایه اطاله دادرسی شده و شاکی را سردرگم میکند. به این بیان که از یک‌سو رسیدگی به شکایات (که بیان شد به‌نوعی اشاره به تخلف دارد) برعهده سازمان بورس است و در فرآیند رسیدگی می‌تواند از تشکل‌های خودانتظام اعلام نظر کند و از طرف دیگر پس از فرآیند مجددا موضوع به جهت رسیدگی بر عهده تشکل خودانتظام قرار خواهد گرفت. حتی می‌توان به این نکته اشاره کرد که اگر در فرآیند رسیدگی، واحد نظارتی موضوعی را واجد عنوان تخلفاتی تشخیص نداد یا از اعلام نظر تشکل خودانتظام بر اینکه تخلفی صورت‌گرفته یا خیر، قانع نشد و نظر عکسی برخلاف نظر ایشان داد، پس از ارسال موضوع به تشکل خودانتظام یا رسیدگی (ابتدا به ساکن) توسط ایشان (مثلا در بورس)، تشکل خودانتظام باید به چه نحو رسیدگی کند؟ آیا می‌تواند برخلاف نظر واحد نظارتی اعلام نظر کند یا واحد نظارتی می‌تواند برخلاف نظر بورس اعلام نظر کند؟
به‌طور خلاصه می‌توان گفت که «دستورالعمل رسیدگی و پاسخگویی به شکایات در بازار سرمایه» نه جامع افراد است و نه مانع اغیار. به‌نظر می‌رسد برای ساماندهی به شکایات، بهتر بود دستورالعمل رسیدگی به تخلفات مصوب ۳/ ۷/ ۱۳۹۸ مورد بازبینی واقع می‌شد و اشکالات آن رفع می‌شد به‌نحوی‌که سازمان بورس در جریان صددرصد رسیدگی‌ها قرار می‌گرفت و از سوی دیگر با تورم مقررات نیز مواجه نمی‌شدیم.
