چالش‌های پیش‌روی پنجره واحد

گروه بازرگانی- افزایش کارآیی و اثربخشی تسهیل تجارت و کنترل بهینه تجارت از مهم‌ترین اهداف مدیریت یکپارچه مرزی بود که با توجه به اینکه قرار بود در دولت دهم اجرایی شوند، اما هنوز هم اجرایی نشده است. حدود دو سال و نیم پیش بود که دولت مصوبه‌ای را تحت عنوان مدیریت واحد مرزی یا همان پنجره واحد پذیرفت و هشتم شهریور ماه سال ۹۰ بود که این مصوبه از سوی ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز ابلاغ شد، اما با توجه به اینکه میزان پیشرفت امور به‌ویژه تفویض اختیار سازمان‌های مرتبط به امر تجارت به گمرک بسیار کند بوده و به جز گمرک پرویزخان در استان کرمانشاه، این مصوبه در سایر گمرکات مرزی هنور جنبه عملیاتی به خود نگرفته است.

محمود بهشتیان، مشاور ارشد گمرک جمهوری اسلامی ایران با اشاره به اینکه موضوع مدیریت واحد مرزی یک ضابطه بین‌المللی است، به «دنیای اقتصاد»، گفت: پنجره واحد یا همان مدیریت واحد مرزی برای تسهیل تجارت پیش‌بینی شده، به این ترتیب که تجار تنها یکبار برای کنترل واحدهای مختلف مدارک ارائه می‌دهند. ضمن اینکه این یک ضابطه بین‌المللی میان چندین کشور است و ایران هم عضو آنها است و باید این مصوبه را اجرا کند.

وی با تاکید بر اینکه هنوز برخی سازمان‌ها و ارگان‌های مرتبط با گمرک در گمرکات حضور دارند، افزود: به‌عنوان مثال، قرنطینه را نمی‌توانند به گمرک بسپارند، اما باید هماهنگی‌های لازم در این مورد انجام شود که متاسفانه هنوز این اتفاق نیفتاده است.

بهشتیان وجود همه ارگان‌های ذی‌ربط در گمرکات را در مواردی مشکل‌ساز خواند و تصریح کرد: باید کل حاکمیت این موضوع را خواسته باشد تا اداره‌ها و سازمان‌های مرتبط کار پنجره واحد را بپذیرند و هر ارگانی در منطقه حضور نداشته باشد؛ ضمن اینکه این موضوع به تسهیل تجارت و صادرات و به‌ویژه امر واردات نیز کمک خواهد کرد.

مشاور رئیس کل گمرک درباره عواقب اجرایی نشدن این مصوبه توضیح داد: یکی از دلایلی که موجب شده رتبه ایران در محیط فضای کسب‌و‌کار رتبه خوبی نباشد، همین موضوع پنجره واحد است؛ چه بسا که با اجرایی شدن این موضوع، رتبه ایران در فضای کسب‌و‌کار بهبود قابل توجهی داشته باشد.

چالش‌های مدیریت واحد مرزی

در ماده ۱۲ قانون جدید امور گمرکی آمده است: به‌منظور تسهیل و تسریع در انجام تشریفات گمرکی در مبادی ورودی و خروجی، نمایندگان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مسوول سایر کنترل‌ها موظفند تحت نظارت گمرک اقدام کنند.

همچنین سایر کنترل‌ها مانند بازرسی‌های پزشکی، دامپزشکی، گیاهی و استانداردهای فنی و کیفیت باید به صورت هماهنگ و تحت نظارت گمرک سازماندهی شود. برخی از این کنترل‌ها به‌منظور تسهیل تجارت بین‌المللی می‌تواند با هماهنگی قبلی به گمرک واگذار شود یا در مکان دیگری به تشخیص گمرک صورت گیرد. در این میان، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مسوول این کنترل‌ها باید برای انجام سریع وظایفشان امکانات و تسهیلات لازم را فراهم کنند.

حمیدرضا محمدی، معاون دفتر هماهنگی استان‌های گمرک نیز در تحقیقی که در این رابطه انجام داده، معتقد است: متاسفانه با گذشت بیش از دو سال از ابلاغ این مصوبه برخی از سازمان‌ها از جمله بهداشت، استاندارد و بنادر و دریانوردی همانند گذشته در مرزها حضور دارند و بدون کمترین تفویض اختیار، به‌طور مستقیم مشغول انجام کارهای خود هستند، درحالی‌که این سازمان‌ها باید زیر نظر گمرک یک کاسه شوند و مداخلات عملیاتی آنها در امر ترخیص کالا به حداقل ممکن برسد و آنها تنها به نظارت بر انجام صحیح کارها بپردازند، به نحوی که گمرک به‌عنوان تنها مسوول مرزهای تجاری کشور به رسمیت شناخته شود.

بخشنامه‌ها و دستورات روزمره‌ای که اختیارات گمرک را محدود می‌کند یا برای سایر سازمان‌های همکار در امر تجارت خارجی حق مداخله بیشتر قائل می‌شود، در نهایت مانع از اجرای این مصوبه است.

این در حالی است که در بحث اصلاح قوانین باید به سمتی حرکت کرد که وظایف سازمان‌های همکار از طریق بخشنامه‌ها و اصلاح قوانین موجود به گمرک واگذار شود.

مصوبه دولت در خصوص مدیریت واحد گمرک در مرزها موضوعی بود که در کارگروه ۸ برنامه پنجم توسعه در سازمان توسعه تجارت ایران پیشنهاد و در کمیسیون تلفیق نیز بر لزوم مدیریت واحد گمرک در مرزها تاکید شد، چرا که در بسیاری از کشورهای مورد مطالعه، هر موجودیت اعم از کالا، هواپیما، کشتی و انسان، موقع ورود و خروج از مرزها به لحاظ فیزیکی فقط با یک واحد سازمانی روبه‌رو است. البته این وحدت سازمان در مرزها فیزیکی است نه مجازی.

وی معتقد است فرماندهی واحد گمرک در مرزها با وظایف دستگاه‌های امنیتی تداخل پیدا کرده است. همان‌طور که همگان اذعان دارند در تردد کالا و انسان، گمرک نقش اصلی را به عهده دارد و اطلاعات آنها را به صورت فیزیکی و دستی یا مجازی و از طریق پنجره فیزیکی تجاری دریافت می‌کند، در نتیجه می‌توان گمرک را به عنوان متولی دریافت مشخصات در مرزها معرفی کرد.

از آنجا که اجرای این مصوبه نیازمند هماهنگی بین دستگاهی است، به نظر می‌رسد تنها راهی که به اجرای آن کمک می‌کند تدوین یک سند ملی و مصوبه کردن این موضوع از سوی مقامات عالی کشور است. از سوی دیگر، اجرای مصوبه نیازمند یک تقسیم کار ملی است.

راهکارهای استقرار پنجره واحد

به عقیده کارشناسان گمرک، استقرار پنجره واحد در سیستم گمرک کشور از آن جهت اهمیت دارد که می‌تواند به بهبود رتبه گمرک ایران در میان گمرکات کشورهای دیگر و همچنین بهبود رتبه شاخص کسب‌وکار ایران کمک کند. برای این منظور ضرورت دارد جدول تقسیم کار ملی بر اساس تحلیل سیستمی و شناخت وضع موجود مناطق مختلف ایران باشد. محمدی معتقد است: مصوبه دولت، ابزار قانونی را ایجاد می‌کند، ولی ایران کشور پهناوری است که با کشورهای مختلفی از جهت میزان توسعه‌یافتگی همسایه است، از یک سو همسایه افغانستان و از سوی دیگر همسایه کشوری مانند ترکیه است که عضو اتحادیه گمرکی اروپا است.

بنابراین ما در تجارت با کشور ترکیه با آخرین استانداردهای گمرکی مواجه هستیم درحالی‌که گمرک افغانستان فاصله زیادی با استانداردهای بین‌المللی گمرکی دارد، بنابراین ضرورت دارد که برای اجرای این مصوبه سندهای منطقه‌ای تنظیم شود و با توجه به شرایطی بومی و میزان توسعه‌یافتگی گمرکات در کشورهای همسایه، جدول تقسیم کار سازمان‌های همکار در امر تجارت مشخص شود تا این مصوبه متناسب با شرایط هر منطقه‌ای اجرا شود.

در غیر این صورت، لزوم حضور همه سازمان‌ها در مناطق حساس و مناطق کم حاشیه را نیز تحت‌الشعاع قرار می‌دهد و در کل مانع از اجرای این مصوبه می‌شود.

درحالی‌که اگر درباره اجرای این مصوبه در هر شهر به‌طور جداگانه تصمیم‌گیری شود، این مصوبه به راحتی قابلیت اجرایی پیدا خواهد کرد.

بنابراین استقرار مدیریت مرزی در گرو اجرای طرح پنجره واحد تجاری است. مدیریت واحد گمرک در مرزها مستلزم پیاده‌سازی کامل پنجره واحد فیزیکی و مجازی است. به عبارت دیگر، کاهش زمان و هزینه انجام عملیات گمرکی و ارتقای رتبه ایران در رنکینگ تجارت خارجی نیازمند اجرای پنجره واحد و به دنبال آن تحقق مدیریت واحد گمرک در مرزها است. عصر، عصر اطلاعات و ارتباطات است و ساماندهی سازمان‌های همکاری در امر تجارت نیز مستلزم استفاده از سیستم‌های نرم‌افزاری است. حیطه وظایف گمرک بسیار گسترده بوده، ضمن آنکه گمرک از نظر نیروی انسانی کافی و واجد شرایط برای به عهده گرفتن بخشی از وظایف سازمان‌های دیگر با مشکلاتی رو به رو است. از این رو به جای تفویض اختیارها باید هر سازمانی که در امر تجارت خارجی نقش دارد، نقشه حرکت مراجعان را طراحی کند و زمانبندی مشخصی برای انجام مراحل مختلف کار تعیین کند.

به عنوان مثال، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است ظرف ۲۴ ساعت تکلیف پروفرم‌های «ال.سی» را مشخص و در صورتی که مدارک ناقص و غیرقابل قبول است، طی مدت مذکور مراتب را به اطلاع متقاضی برساند.

حال اگر مانند وزارت صنعت، معدن و تجارت مراحل انجام کار در سایر سازمان‌ها شناسایی و زمانبندی مربوط به آنها مشخص شود، هم گمرک با بررسی سیستم زمانبندی خود می‌تواند موانع جدی انجام کار در سازمان را اعم از کمبود نیروی انسانی، ضعف قوانین و امکان ادغام واحدها را رصد کند و هم می‌تواند با اصلاح چارت سازمانی زمان انجام کار خود را کاهش دهد و هزینه‌های ناشی از آن را پایین آورد. قطعا پس از مدتی با لینک شدن سیستم‌های کنترلی همه سازمان‌ها، مسوولان عالی رتبه می‌توانند عملکرد سازمان‌های مرتبط با امر تجارت را در مجموع بررسی کنند و آنگاه به‌منظور ارتقای رتبه ایران در رنکینگ‌های جهانی در خصوص رفع موانع و اصلاح نظام ساختاری سازمان‌های ذی‌مدخل تصمیم‌گیری کند.

به اعتقاد محمدی، تحقق پنجره واحد تجاری بهترین راهکار برای مدیریت مرزها و هماهنگ‌سازی کلیه سازمان‌های ذی‌مدخل در امر تجارت با یکدیگر است که در صورت پیگیری گمرک و در سطح کلانتر وزارت امور اقتصادی و دارایی، تحقق این امر منجر به اصلاح سیستم مدیریت در مرزها خواهد شد.

کنوانسیون هماهنگی کنترل مرزها

مدیریت واحد مرزی با توجه به اینکه جنبه ملی و فرابخشی دارد، همکاری مطلوب جمعی اداره‌های کنترلی مستقر در مرزها را می‌طلبد. هر چند در یک مفهوم کلی، مرزهای ورودی و خروجی را به نام گمرک می‌شناسند، ولی واقعیت این است که عوامل و سازمان‌های مختلفی حسب وظایف سازمانی در امر کنترل جابه‌جایی کالا و اشخاص از مرزها دخالت دارند. از جمله نیروی انتظامی، سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان حمل‌و‌نقل و پایانه‌ها، استاندارد و سایر سازمان‌های کنترلی یا مسوولان صدور مجوز برای ورود و صدور کالا که البته نحوه کار و چگونگی انسجام و هماهنگی و همکاری این سازمان‌ها کاملا روشن است.

با اجرای مدیریت واحد مرزی، علاوه‌بر کاهش هزینه‌ها، با هماهنگ کردن اقدامات و استفاده از منابع محدود می‌توان در زمان کوتاه‌تر و با ایجاد تسهیلات بیشتر کنترل موثرتری را به اجرا درآورد. بر همین اساس، شرکت‌های حمل‌ونقل از عدم انسجام و معطلی‌های زیاد در مرزها بیشتر رنج می‌برند و به این دلیل مدیریت واحد مرزی مورد تاکید سازمان‌های بین‌المللی از جمله سازمان ملل (UN)، بانک جهانی (WB) و به‌ویژه اتاق بازرگانی بین‌المللی (ICC)، به عنوان صدای بخش خصوصی در جهان قرار گرفته است.

با توجه به اینکه ترانزیت حلقه پیوند بازارهای مختلف در جهان است، به طوری که حمل انواع کالاها را از مبدا تولید به مقصد مصرف‌کننده نهایی میسر می‌کند، حمل‌ونقل کالا در سطح بین‌المللی از جمله عوامل عمده شبکه دادوستد کالاها در سطح منطقه و جهان به شمار می‌رود و بدون اعمال تشریفات ترانزیتی توسط گمرک مقدور نیست.

معاون دفتر هماهنگی استان‌های گمرک جمهوری اسلامی در این باره می‌گوید: امروزه گمرک به عنوان اولین مجری مقررات تجارت خارجی و مهم‌ترین سازمان مسوول دولتی به عنوان یک سازمان شناخته شده بین‌المللی مسوولیت نهایی ترخیص کالا را در مقابل صاحبان کالا به عهده دارد. به همین دلیل، در اکثر کشورهای پیشرفته دنیا، کلیه ارگان‌هایی که به نوعی در ترخیص کالا نقش دارند تحت مدیریت و با هماهنگی گمرک عمل می‌کنند.

در کشورهای در حال توسعه، اغلب میان ارگان‌های مداخله‌کننده در مرز هماهنگی وجود ندارد و این عدم هماهنگی در نهایت باعث توقف بی‌ر‌‌ویه کالا در اماکن گمرکی و گران تمام شدن هزینه ترانزیت می‌شود. برای حل این مشکل، کمیسیون اقتصادی سازمان ملل متحد (UNECE) کنوانسیونی تحت «کنوانسیون هماهنگی کنترل کالاها در مرز» را طراحی و برای عضویت به کشورهای عضو سازمان ملل پیشنهاد کرده است.

به موجب این کنوانسیون کلیه ارگان‌های درگیر در امر ترخیص کالا موظف خواهند بود که تحت مدیریت و با هماهنگی گمرک عمل کنند تا گمرک بتواند در کوتاه‌ترین زمان ممکن، تشریفات ترخیص کالا را انجام و به‌طور قانونمند پاسخگوی هر‌گونه نارسایی باشد. هم‌اکنون تعداد ۵۰ کشور (با احتساب ایران)، به عضویت این کنوانسیون درآمده‌اند.

بر اساس این گزارش، مسعود کرباسیان، رئیس کل گمرک از زمانی که دوباره به گمرک بازگشت، ایجاد مدیریت واحد را در دستور کار خود قرار داد و اهداف ایجاد آن را تسهیل جابه‌جایی بین‌المللی کالا، کاهش تشریفات، کاهش تعداد و مدت زمان کنترل کالا از طریق ایجاد هماهنگی ملی و بین‌المللی رویه‌ها و متدهای کنترل اعلام کرد. حالا باید دید با این دیدگاه آیا پنجره واحد در ایران به‌رغم وجود همه قوانین و زیرساخت‌ها اجرایی می‌شود یا خیر.