نگاهی به شکل‌گیری سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها در ایران (از آغاز قاجار تا پایان دوره ناصری)
دیپلماسی، تدبیر و عقلانیت
فریماه فلاحی
موفقیت‌های اخیر ایران در عرصه دیپلماسی و روابط بین‌الملل نشان می‌دهد که دولتمردان ایران در این حوزه به بلوغ قابل اعتنایی رسیده‌اند. حالا دیگر این امید شکل گرفته که با پر کردن خلأهایی این چنینی در این عرصه، می‌توان مانع بروز یا شکل‌گیری بحران‌های بزرگ و ویرانگر شد؛ بحران‌هایی که گاه زندگی و آینده چند نسل را به نابودی می‌کشاند. اکنون می‌توان به جادوی گفتمان بر مبنای عقلانیت و ذکاوت سیاسی در عرصه دیپلماسی بیش از گذشته اعتنا و التفات کرد؛ عقلانیتی که سرنوشت بخش وسیعی از اقتصاد یک جامعه را می‌تواند مشخص و تضمین کند.
فریماه فلاحی
موفقیت‌های اخیر ایران در عرصه دیپلماسی و روابط بین‌الملل نشان می‌دهد که دولتمردان ایران در این حوزه به بلوغ قابل اعتنایی رسیده‌اند. حالا دیگر این امید شکل گرفته که با پر کردن خلأهایی این چنینی در این عرصه، می‌توان مانع بروز یا شکل‌گیری بحران‌های بزرگ و ویرانگر شد؛ بحران‌هایی که گاه زندگی و آینده چند نسل را به نابودی می‌کشاند. اکنون می‌توان به جادوی گفتمان بر مبنای عقلانیت و ذکاوت سیاسی در عرصه دیپلماسی بیش از گذشته اعتنا و التفات کرد؛ عقلانیتی که سرنوشت بخش وسیعی از اقتصاد یک جامعه را می‌تواند مشخص و تضمین کند. در این میان نقش دیپلماسی و بالطبع عملکرد سفرا و سفارتخانه‌ها به‌عنوان هادی و نماد این موضوع چه اکنون و چه در طول تاریخ سیاسی- اقتصادی پرفراز و نشیب ما بسیار قابل‌توجه است.
بررسی تاریخ سیاسی ایران نشان می‌دهد که دوران قاجار، آغازگاه برقراری مناسبات رسمی خارجی ایران با دیگر دولت‌ها است. تا قبل از روی کار آمدن حکومت قاجار هیچ سفارتخانهای در ایران افتتاح نشده بود. دلیل آن هم روشن بود، تا آن دوره دیپلماسی جهانی هنوز شکل نگرفته و از مرزهای اروپا فراتر نرفته بود. از سوی دیگر ثبات کافی در ایران پس از صفویه وجود نداشت. دوره قاجار که به دنبال تغییر و تحولات پس از فروپاشی صفویه و دوران گذار دو سلسله افشاریه و زندیه در تاریخ ایران به‌روی کار آمد، تحولات گسترده‌ای به‌خصوص در بخش دیپلماتیک و روابط بین‌المللی به وجود آورد. با تغییر چهره سیاسی جهان و رفتن کشتی‌های استعمارگر اروپایی به اقصی نقاط زمین لزوم ارتباط سیاسی با سایر ملل بیشتر احساس شد. در خاورمیانه تنها کشور مستقل نیز ایران بود. در همین دوران بود که انگلیس و روس ایران را به‌عنوان خط حائل کشور زرخیز هندوستان، عرصه رقابت خویش کرده بودند. شمال و جنوب ایران عملا در اختیار این دو قدرت جهانی بود. در این میان حضور فرانسه به رهبری ناپلئون بناپارت نیز دلیلی شد بر اینکه برای ارتباط بهتر و کارآمدتر با این دولت‌های قدرتمند وزارتخانه‌ای تشکیل شود که مسوول رسیدگی به امور خارجی کشور باشد. به این ترتیب وزارتخانه‌ای جدید شکل گرفت به نام وزارت دول خارجه.
با شکل‌گیری وزارت خارجه در دوره فتحعلی شاه، مناسبات سیاسی ایران با دیگر دول وارد مرحله جدیدی شد؛ اما به دلیل ابتدایی بودن وزارت خارجه نمودهای آن نیز تجلی پیدا نکرد و این امر تا انسجام در تشکیل وزارت خارجه به تعویق افتاد. سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها به‌عنوان بخشی از وزارت خارجه چنین وضعیتی داشتند. هرچند افزایش روز افزون مناسبات سیاسی بعد از فتحعلی شاه و در دوران محمد شاه جایگاه وزارت خارجه را به ثباتی نسبی و قابل قبول‌تر از پیش رساند؛ اما این کافی نبود و نتوانست باعث ایجاد اداره‌ای با تشکیلات اداری مدون و هدفمند شود. تا اینکه این روند با بر تخت نشستن ناصرالدین شاه تحول چشمگیری یافت و ادارات و قوانینی برای انتظام وزارتخانه‌ها از جمله وزارت خارجه تهیه شد و از دوره ناصری با گسترده‌تر شدن روابط و شکل‌گیری معاهدات و قراردادهای تجاری، سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها آهسته آهسته جان گرفتند و نمودهای خارجی و قابل قبول این موضوع شدند. برای ارائه تاریخچه‌ای مدون از شکل‌گیری سفارتخانه‌ها در ایران که در واقع از دوره قاجار نمود خارجی و عینی پیدا کردند، بخش‌هایی از پژوهش «صباح خسروی‌زاده» و «محمدرضا معلمان» با عنوان «سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها از آغاز قاجار تا پایان دوره ناصری» آورده می‌شود. این تحقیق با تکیه بر اسناد و منابع کتابخانه‌ای تدوین و تهیه شده است. منابع مذکور در مقاله، از منابع دست اول در پژوهش‌های تاریخی هستند که به‌دلیل محدودیت در نقل کامل منابع، از ذکر آنها خودداری شد.
سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها از آغاز قاجاریه تا پایان حکومت محمدشاه
الف: سفارتخانه‌ها
از بخش‌های با اهمیت تشکیلات دیپلماتیک، سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها هستند. این دو را می‌توان ستون‌های دیپلماسی حکومت‌ها در خارج از پایتخت‌ها به حساب آورد. استقرار سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها بر عهده اداره خارجه است. بحث از تاریخ شکل‌گیری سفارتخانه‌ها در دوره قاجار را باید از عصر ناصری پی گرفت. تا قبل از دوره مذکور در منابع نامی از سفارتخانه به معنای مکان یا ساختمانی که در آن هیات سفارت به اجرای امور سیاسی مربوط به کشور خویش مشغول شوند، ذکر نشده است. آغاز روابط جدید غرب با شرق و اهمیت هندوستان به مثابه بزرگ‌ترین مستعمره بریتانیا معادلات جدیدی را رقم زد. ایران که در مسیر هند قرار داشت از موقعیت استراتژیک و سوق‌الجیشی خاصی برای مقامات انگلیسی برخوردار بود. روسیه و فرانسه بارها از طریق ایران درصدد ایجاد تنگنا برای بریتانیا به واسطه هند برآمدند. از این رو مقامات انگلیسی در تکاپو برای حفظ این مستعمره ارتباط با دول همجوار هند را فزونی بخشیدند. فرستادن سرگوراوزلی به جای سرهارفورد جونز به دربار ایران حاکی از اهمیت برقراری روابط مذکور است. اعزام اوزلی به‌عنوان سفیر فوق‌العاده و تام‌الاختیار دربار لندن گامی بلندتر در ایجاد مناسبات سیاسی منسجم با ایران قلمداد می‌شد. در حالی که سفرای پیش از وی نیز به مانند جونز، عنوان سفیر داشته‌اند، اما اوزلی سفیر فوق‌العاده تلقی می‌شد. در سفارت اوزلی برای اولین بار است که او به‌عنوان سفیر دولتی خارجی از طرف دولت متبوع خود ماموریت می‌یابد از پادشاه ایران زمینی بگیرد تا برای اقامت سفرای انگلیس مقری در آن ساخته شود. اما همچنان انگلیس تا ۱۲۳۶ق قنسولگری در ایران نداشت. روسیه نخستین کشوری است که در دوره قاجار توانست در ایران قنسولگری داشته باشد. اعطای این امتیاز براساس قرارداد گلستان به آنها رسید و بعدها در معاهده ترکمنچای اجازه یافتند هرگاه منافع تجاری ایجاب کند، نماینده بازرگانی داشته باشند.
در دوره فتحعلی‌شاه که ایران در آغاز مناسبات رسمی دیپلماتیک بود، سفارتخانه‌های دائمی در مرکز حکومت وجود نداشت. سفرای دائمی در پایتخت به‌طور دائم مقیم نبود‌ند و معمولا سفیران و نمایندگان خارجی پس از ورود به پایتخت و تقدیم هدایا و نامه‌های پادشاهان و گرفتن جواب نامه‌ها با تشریفاتی مرخص می‌شدند. همچنین گاه‌گاهی در موارد خاص همچون مذاکرات صلح، تسلیت مرگ پادشاه و اعلام جلوس پادشاهی دیگر و تبریک به او، هیات‌هایی فرستاده می‌شد. این هیات‌ها از افراد زیادی تشکیل می‌شد و هزینه پذیرایی از آنها از زمان ورود به مرز تا خروج از کشور بر عهده کشور میزبان بود. در تهران دوره قاجاری که تازه پایتخت شده بود، بنای خاصی برای اقامت سفرا یا حتی میهمان‌خانه‌ای وجود نداشت و از سفیر در خانه رجال پذیرایی می‌کردند. فتحعلی‌شاه برای بهبود اوضاع سفرا دست به اقداماتی زد. گاهی غیر از صدراعظم، رجال دیگری نیز میزبان میهمانان خارجی می‌شدند. انتخاب این افراد بستگی به رای و نظر شاه داشت. خانه‌هایی که برای سفرا در نظر می‌گرفتند، حکم سفارتخانه را برای دول خارجه داشته است. مخارج سفرای میهمان را حکومت پرداخت می‌کرد. درسفارت حاجی خلیل‌خان به هند، میرزا ابوالحسن‌خان ایلچی به لندن و میرزا رضا قزوینی به فین‌کنشتاین، هیچ‌یک در سفارتخانه‌هایی به اسم ایران نبوده‌اند بلکه دولت میزبان برای آنها مکان‌هایی جهت استقرار تهیه می‌کرد.
ب: قنسولگری‌ها
در باب تاسیس قنسولگری نیز محتاطانه عمل می‌شد. سندی که از این دوره در دست داریم نشان می‌دهد امرای ایران و در راس آنها شاه تا چه اندازه از دادن امتیاز حق داشتن قنسولگری به دول بیگانه اکراه داشتند. شاه در این نامه که به میرزا مسعودخان گرمرودی وزیر دول خارجه می‌نویسد تاکید می‌کند که نباید انگلیسی‌ها بتوانند از طریق عهدنامه‌ای که با ایران منعقد می‌کنند حق داشتن قنسولگری را به دست آورند. در دوره محمدشاه نیز به مانند قبل قنسولگری و سفارتخانه برای ایران در کشورهای خارجی به وجود نیامد. نمونه این امر حضور میرزا جعفرخان مشیرالدوله در استانبول است. وی در این زمان به منظور حل اختلافات مرزی در عثمانی اقامت داشت اما در این زمان نیز سفارتخانه یا قنسولگری با نام ایران در استانبول وجود نداشت. این مساله در مورد سفارت‌های خارجی حاضر در ایران نیز مصداق داشت. از این‌رو کشورهایی مانند بلژیک و اسپانیا که در این دوره مناسبات سیاسی با ایران پیدا کردند، در معاهدات خود با ایران کوشیدند که در این کشور تجار و تجارتخانه‌هایی داشته باشند که کار اتباع هر دو مملکت را تسریع کنند، از این تجارت‌خانه‌ها باید با نام قنسولگری یاد کرد زیرا قنسولگری‌ها نیز چنین کارکردی داشتند. قنسولگری‌ها موظف بودند به امور زیر همت گمارند: تصدیق اسناد، دادن گزارش، حفظ اموال و میراث، احقاق حقوق، دادن تذکره و حفظ و سرپرستی کشتی‌های وطنی. مخلص کلام اینکه مروج تجارت هر مملکتی قنسول‌های زیرک و کاردانند و نهایت مقصود از مراوده و مذاکره با دول خارجی نیز همین است. معاهده ارزنه‌الروم که بعد از کشمکش‌های طولانی مدت چهارساله بین ایران و عثمانی در دوره محمدشاه منعقد شد، درخصوص ایجاد قنسولگری دولتین موادی را در بر دارد.
تاسیس و گسترش سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها از آغاز تا پایان حکومت ناصری
با انعقاد قراردادهای بین کشورهای دیگر همچون عثمانی، اسپانیا و بلژیک... بستر مناسبی برای شکل‌گیری قنسولگری‌های بیشتر و سفارتخانه‌ها در زمان ناصری به وجود آمد، به‌طوری که تا پایان این دوره پنجاه ساله در اکثر کشورهای بزرگ آن روز سفارتخانه و در شهرهای مهم آن دول قنسولگری‌های ایران تاسیس شدند. محمد امین ریاحی در کتاب سفارت‌نامه‌های ایران می‌نویسد: «در ایران همچنان‌که همه اصلاحات اساسی با نام امیرکبیر آغاز می‌شود، نخستین سفارتخانه‌های دائمی ایران را او در آخرین سال صدارت خود در ۱۲۶۷ق در لندن و پترزبورگ تاسیس کرد.» همچنین سفارتخانه ایران در عثمانی در سال ۱۸۵۱م در زمان ناصرالدین شاه و صدارت امیرکبیر دایر گردید. در این دوره سفرای دائمی ایران در شهرهای زیر مقیم بودند: در پاریس برای انجام امور مربوط به فرانسه و انگلستان - که تحت زعامت حسن‌خان گروسی بود- در قسطنطنیه که حسین‌خان مشیرالدوله عهده‌دار آن بود و در سن پترزبورگ. این امر - گشایش سفارتخانه‌ها- پس از قتل امیر متوقف نشد و در پایتخت دیگر کشورهای اروپایی نیز دنبال شد. امیرکبیر همچنان‌که در انسجام وزارت دول خارجه تغییراتی به‌وجود آورد، در شکل‌دهی به سیمای بیرونی آن وزارتخانه که همان سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها بودند نیز اهتمام ورزید. امیر روابط سیاسی دولت را از مرز مناسبات با روس و انگلیس خارج کرد و به‌رغم نظر هر دو، توجه خویش را به آمریکا و اتریش و پروس معطوف گردانید. وی سفارتخانه‌ها وقنسولگری‌ها را موظف به ارسال اخبار و واقعات روی‌داده در ممالک دیگر نمود. امیر در مسائل خارجه که عظمت و شوکت حکومت در چشم بیگانگان در آن جلوه می‌نمود، بسیار حساس بود.
در این دوره رسم بر آن بوده است که ایلچیان دولت‌های دوست و هم‌پیمان و سفرای آنان در کشورهای متحد در هر خانه‌ای که اسکان داده شوند چه سفارتخانه باشد و چه خانه‌ای استیجاری، پرچمی به‌عنوان نشان دولت متبوع خود بر بالای بام آن خانه برافرازند. در این زمان در تهران به‌عنوان پایتخت قاجارها، رسم مذکور مرعی و سفرای روس، انگلیس و فرانسه پرچم دولت خود را در سفارتخانه‌هایشان نصب می‌کردند اما هیچ دولتی نتوانسته بود در استانبول -پایتخت عثمانی- پرچمی برافرازد؛ زیرا بزرگان و امرای عثمانی به بهانه حفظ حشمت شریعت اسلام از آن جلوگیری می‌کردند. ایران نیز از این امر مستثنی نبود و در حق آن نیز همان رفتار که با دول دیگر انجام می‌شد رعایت می‌شد. تا اینکه در سال ۱۲۶۹ق با آمدن احمد وفیق افندی -سفیر عثمانی- به تهران و با وساطت وزرای مختار روس و انگلیس این قاعده برداشته و بیرق ایران در عثمانی و عثمانی در ایران افراشته شد.در ایران دوره ناصری سه نقطه به لحاظ وجود قنسولگری‌های زیاد، از اهمیت بسزایی برخوردار بودند. این سه عبارتند از: تهران، تبریز و بوشهر. در این سه شهر اکثر کشورهایی که با ایران پیمانی می‌بستند، قنسولگری خود را بنا می‌نهادند. تبریز به لحاظ موقعیتی چون در شمال واقع شده است، رابط ایران با عثمانی، روسیه و به نوعی اروپا بوده است. تهران مرکز دارالخلافه و پایتخت اداری-سیاسی قاجارها نیز در مرکز ایران از موقعیت مناسبی برخوردار بود و دیگری بوشهر در جنوب و نزدیک به خلیج‌فارس و دریای عمان، گذرگاه هندوستان و سفرای انگلیس بود هرچند احداث قنسولگری محدود به شهرهای مذکور نمی‌شد و در جاهای دیگر مثل کرمان، سیستان، اصفهان و... به تناسب وسعت ارتباط نیز برقرار بودند. قنسول‌های روسیه در ایران از اداره کل قسمت آسیایی روسیه و انگلیسی‌ها که قنسول‌های آنها در سرتاسر ایران مشغول فعالیت بودند از اداره کل سیاسی هندوستان دستور می‌گرفتند. این ماموران غالبا مقام سرقنسولی داشتند و برای حفظ احترام مقام و جایگاهشان اونیفورم نظامی می‌پوشیدند.
در شهرهای دیگر نیز همچون مشهد، گیلان و کرمانشاه نیز قنسولگری‌های دول خارجی فعال بودند اما اهمیت سه شهر قبلی به مراتب بیشتر از دیگر شهرهای کشور بود. به‌عنوان نمونه در فصل هفتم عهدنامه‌ای که بین ایران و فرانسه در ۱۲۷۱ق بسته شد -بعد از دوره فترتی که در مناسبات دیپلماتیک دو کشور حائل گردید و کنت دوسارتیژ ایران را ترک کرد- آمده است: «دولتین از جانب خود هر یک سه قنسول به دولت طرف خود خواهند فرستاد. قنسول‌های دولت فرانسه در تهران، تبریز و بوشهر مستقر می‌شوند و قنسول‌های ایران در پاریس، مرسلیا و جزیره بوریان توقف می‌کنند. این قنسول‌های دولتین معاهدتین بالسویه در محل متوقفه مسکونه مملکتین محروستین از اعزازات و امتیازات و معاوناتی که قنسول‌های دول کامله‌الوداد در ممالک محروسه جانبین برخوردارند، محفوظ و بهره‌یاب خواهند شد.» به‌طور کلی در دوره ناصری به علت گسترش چشمگیر روابط خارجی، شاهد ظهور قنسولگری‌ها و سفارتخانه‌های دول خارجه در ایران و بالعکس ایران در کشورهای خارجه هستیم. در این دوره به واسطه پیوند با مرکز، در تصمیم‌گیری سیاست خارجی - وزارت دول خارجه - نظمی نسبتا منطقی بین اجزای وزارت برقرار شد و با سفرا و قنسول‌ها به‌عنوان نمایندگان برون‌مرزی وزارت دول خارجه پیوندی ناگسستنی ایجاد شد از این‌رو شاهد گشایش سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌های ایران در کشورهای خارجه هستیم. در مراکز کشورها یعنی پایتخت دول دیگر سفارتخانه و در شهرهای مهم آنها قنسولگری یا همان کارپردازی را شاهدیم. دوره ناصری در ولایت عثمانی سفارتخانه ایران در اسلامبول واقع و قنسولگری‌های آن در ارزنه‌الروم، طرابوزان، مصر، شام، وان، حلب، بغداد، بصره، کربلا، نجف، خانقین، سلیمانیه، کرکوک، کاظمین، مندلیج، دیاربکر، مسیب، عماره، سماوات، بیت‌المقدس، جده، ازمیر، یعقوبیه، حله و قزل‌رباط برقرار بوده‌اند. سفارتخانه‌ها در انگلستان (لندن) و پروس (آلمان امروزی) و هلند و قنسولگری‌ها در بمبئی، کلکته و بیرمان واقع بودند. در روسیه سفارتخانه در پترزبورگ قرار داشت و قنسول‌های ایران در تفلیس و حاجی‌ترخان بودند. در وین پایتخت اتریش سفارتخانه ایران وجود داشته است.
همچنین مکان سفرا و قنسول‌های دول خارجه در ایران عبارتند از: سفارتخانه عثمانی در تهران و قنسولگری‌های آن در تبریز، کرمانشاهان، کردستان، شیراز و همدان فعالیت می‌کردند. سفارتخانه دولت روس در تهران و قنسولگری‌های روس‌ها در تبریز، رشت و استرآباد برقرار بود. سفارتخانه انگلیسی‌ها در تهران واقع و قنسولگری‌های آن دولت در تبریز، گیلان و مازندران و استرآباد، بوشهر، مشهد، اصفهان، شیراز، همدان، کرمانشاهان مشغول بودند. سفارتخانه فرانسه در تهران قرار داشت و در تبریز نیز قنسولگری این کشور فعال بود.تاسیس وزارت دول خارجه از دستاوردهای این برهه از تاریخ ایران است و دوره ناصری زمان تشکیلاتی شدن وزارت خارجه است. از این‌رو سفارتخانه‌ها و قنسولگری‌ها به‌عنوان نمود بیرونی این تشکیلات از اهمیت بسزایی برخوردار شدند و اولین سفارتخانه‌های ایران در دول دیگر و به تبع آن دول دیگر در ایران تشکیل شد.
ارسال نظر