الگوی جهانی مشارکت در اداره شهر

«شورایاری»ها به‌عنوان لایه میانی بین شورای شهر و شهرداری می‌توانند با الگوگیری از تجربه موفق شوراهای محله‌ای در ۶ کشور جهان موقعیت تزیینی خود را به جایگاه موثر تبدیل کرده و در مجموعه مدیریت شهری نقش ایفا کنند. «شورایاری» حلقه واصل بین مطالبات عمومی از مدیران شهری و ترکیب مدیریت شهری محسوب می‌شود طوری که تحت تاثیر ارتباط روزانه اعضای شورایاری یک محله یا منطقه با ساکنان آن قسمت از محدوده شهری، نیاز قسمت‌های مختلف شهر به تصمیم‌سازی (شورای شهر) و اقدامات اجرایی (شهرداری) از این طریق شناسایی می‌شود و در اختیار اعضای شورا و مدیران شهرداری قرار می‌گیرد. در تهران حدود ۲۰۰ شورایار و بیش از ۳ هزار معتمد محله وجود دارد که مسائل و مشکلات شهری را به اعضای شورای شهر منتقل می‌کنند.براساس تحقیقاتی که مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران درباره وظایف شورایاری‌ها انجام داده است، این لایه از مدیریت شهری، ۱۷ وظیفه به عهده دارد که شامل موارد زیر است:

شناسایی مشکلات، ارائه طرح و پیشنهاد و تلاش در جهت ایجاد محیطی سالم از نظر زیست‌محیطی با اهداف مبارزه با آلودگی‌های خاک، آب، آلودگی‌های صوتی و صرفه‌جویی انرژی در اماکن؛ شناسایی مشکلات و ارائه طرح و پیشنهاد برای بهبود وضعیت سفرهای درون شهری با هدف بهینه‌سازی حمل‌ونقل؛ تهیه طرح و پیشنهاد در زمینه ایجاد نشانه‌ها و یادمان‌های شهری و پیشنهاد نامگذاری معابر، میادین، خیابا‌ن‌ها و کوچه‌ها؛ ارائه طرح و پیشنهاد در جهت فراهم آوردن امکانات گذران اوقات فراغت جوانان و نوجوانان و گسترش مراکز تفریحی، ورزشی و هنری با هماهنگی ستاد اجرایی؛ همکاری با شورای اسلامی شهر تهران برای برقراری آرامش و امنیت شهری و مبارزه با آسیب‌های اجتماعی و زمینه‌های جرم‌خیز؛ همکاری با شورای اسلامی شهر برای معرفی و آموزش حقوق و وظایف شهروندی و مشارکت‌های مردمی و آگاه‌سازی همگانی؛ ارائه طرح و پیشنهاد برای خودگردانی اماکن عمومی، تمهید و تدارک زیباسازی و بهینه‌سازی فضای زیست شهری؛ همکاری در ایجاد و گسترش فضای سبز و اداره خودگردان بوستان‌های شهری؛ همکاری با شورای اسلامی شهر تهران در جهت توسعه موسسه‌های عام‌المنفعه و فعالیت‌های داوطلبانه؛ بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی‌های اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، بهداشتی، اقتصادی، رفاهی و عمرانی محله.

تهیه طرح و پیشنهاد در زمینه‌های مختلف زندگی شهری؛ همکاری با شورای اسلامی شهر تهران در جهت تاسیس انواع انجمن‌های داوطلبانه در زمینه‌های امدادی، اجتماعی ارشادی و تشکیل تعاونی‌های تولید، توزیع و مصرف ارزاق عمومی؛ همکاری با شورای اسلامی شهر تهران در جهت کنترل قیمت‌ها و نرخ کرایه درون‌شهری؛ ارائه طرح‌ها و پیشنهاد‌ها جهت آموزش برنامه‌های دفاع غیرنظامی به شهروندان و همکاری با شورای شهر جهت مقابله و پیشگیری از حوادث غیرمترقبه؛ همکاری در جهت اداره فضاهای عمومی از قبیل دارالتحفیظ، فضاهای ورزشی، نگارخانه‌ها و... با هماهنگی ستاد اجرایی شورایاری؛ همکاری و همیاری در اداره اماکن مذهبی و فرهنگی بنا به درخواست دستگاه‌های ذی‌ربط، مشارکت در برگزاری انتخابات مجلس، ریاست‌جمهوری، خبرگان از طریق همکاری با مسوولان و در صورت درخواست مراجع قانونی ذی‌ربط؛ همکاری در جهت ساماندهی حمل‌ونقل شهری. ضمنا ماهیت وظایف شورایاری صرفا جنبه شناسایی، نظارتی، مشورتی و همکاری دارد.

شوراهای محلی در پاریس

شهر پاریس در مجموع دارای ۲۰ منطقه و ۱۲۲ شورای محله‌ای برای این ۲۰منطقه است. از جمله نقش‌های شورای محلات در این شهر می‌توان به اطلاع‌رسانی از واقعیت‌های محله به شهرداری و سایر سازمان‌های شهری، ایجاد پیوند و گفت‌وگو با شهروندان و نهادهای ذی‌ربط، پیشنهادهای مختلف دسته‌ای و... اشاره کرد. اعضای شوراهای محله‌ای در پاریس بسته به شرایط خاص هر منطقه ترکیبی از افراد منتخب (با رای‌گیری)، تشکل‌های مردمی، اشخاص شایسته و با صلاحیت و نیز شهروندان هستند. هر منطقه فهرستی از مسائل، چالش‌ها و تصمیم‌های مهم را که از اهمیت بیشتری برخوردار است، تهیه می‌کند و سپس مرز محلات براساس موضوعات مهم مطرح شده مشخص و بر این اساس مهم‌ترین نقش برای شورای هر محله تعیین می‌شود. به تعبیر دیگر، هر شورا در محلات پاریس علاوه بر یک مجموعه وظایف عمومی دارای یک نقش و وظیفه خاص است که مرتبط با مسائل خاص آن محله است و تلاش می‌شود تا ترکیب اعضا و سازماندهی شورا نیز حتی‌المقدور با اصلی‌ترین نقش تعیین شده برای شورا انطباق داشته باشد.

شوراهای محله‌ای در پاریس مکانی برای جمع‌آوری اطلاعات خاص و جامع از محله، طبقه‌بندی آنها، گفت‌وگو و بیان مسائل و نگرانی‌های محله، پروژه‌های توسعه‌ای و زندگی در محله هستند. آنها امکان و اجازه توزیع و پخش بهتر اطلاعات و مسائل را در سطح ساکنان محله دارند؛ آنها رابطان بین سرویس‌ها و بخش‌های مختلف شهرداری، نمایندگان منتخب و ساکنان محله هستند. آنها امکان و توان پیشنهاد درخواست‌های رسیده را به شورای منطقه دارند و همچنین می‌توانند بسته به هر موضوع، مساله یا درخواست محله خود را به سازمان ذی‌ربط منتقل کنند. میزان بودجه اختصاص‌یافته برای هر محله در نظام بودجه شورای منطقه تعیین و مشخص می‌شود.

حکومت‌های محلی در انگلستان

واحدهای محلی در انگلستان دارای مشخصه غیرسلسله مراتبی هستند. اگرچه سیستم مدیریتی در این کشور دارای دو یا سه سطح مدیریتی است، سطوح واسطه بین حکومت‌های محلی و حکومت مرکزی، نقش سرپرستی را ندارند. تنها حکومت مرکزی نقش کنترل از بالا و رای‌دهندگان نقش کنترل از پایین را ایفا می‌کنند. یکی از مشخصه‌های حکومت محلی در انگلستان، فقدان قوه اجرایی سیاسی محلی، به‌عنوان یک موجودیت جداگانه است. شورای محلی و بعضی اوقات کمیته‌های آن، وظایف قوه اجرایی را انجام می‌دهند. به‌عبارت دیگر، شورای حکومت محلی هم ارکان اجرایی و هم ارکان قانون‌گذاری حکومت‌های محلی است. در سازماندهی حکومت‌های محلی در انگلستان ایجاد نواحی خودگردان مستقل به‌عنوان استراتژی اصلی مورد توجه بوده است. به‌طوری که از زمان اولین قانون حکومت محلی در انگلستان در سال ۱۸۸۸ میلادی تاکنون ۶۱ ناحیه خودگردان مستقل ایجاد شده است.

در سال ۱۹۹۸ میلادی طی یک همه‌پرسی از تمامی شهروندان لندنی خواسته شد که در مورد ایجاد اقتدار راهبردی جدید لندن بزرگ، انتخاب مستقیم شهردار و اعضای شورای شهر، ایجاد تشکیلات مناسب در زمینه حمل‌ونقل، توسعه اقتصادی، پلیس مستقل، آتش‌نشانی و اورژانس اظهارنظر کنند. به همین منظور، فرم مخصوصی به تمام خانه‌های شهروندان لندنی ارسال شد. بعد از جمع‌آوری پرسش‌نامه‌ها، اجماع‌نظر شهروندان لندنی بر این بود که شهردار و اعضای شورای شهر، به‌طور مستقیم و جداگانه انتخاب شوند. جمع‌بندی این نظرخواهی در چند سمینار و کنفرانس به بحث گذاشته شد و بالاخره بعد از گفت‌وگوهای طولانی، نظام جدید مدیریت شهری لندن طراحی شد و به اجرا درآمد. براساس تشکیلات جدید لندن، شورا و شهردار نقش‌های متفاوتی ایفا می‌کنند و وظایف به تناسب بین آنها تقسیم شده است و هر کدام در سازماندهی پرسنل و کارمندان خود آزادند.

جایگاه حکومت‌های محلی در مالزی

مالزی فدراسیونی متشکل از ۱۳ ایالت است که دارای سیستم پادشاهی است و در سال ۱۹۵۷ میلادی از انگلستان استقلال یافته است. در ابتدای استقلال، سنگاپور نیز در مجموعه فدراسیون مالزی قرار داشت که در سال ۱۹۶۶ میلادی از این فدراسیون خارج شد. مالزی براساس اصول دموکراسی پارلمانی اداره می‌شود و دارای سیستم دو مجلسی (مجلس سنا و نمایندگان) است. پادشاه برای یک دوره پنج ساله و به وسیله کنفرانس حکمرانان از میان حاکمان ۹ ایالت شبه‌جزیره منصوب می‌شود (مالاکا، پنانگ، ساراواک و صباح دارای حاکم نیستند و اداره‌کنندگان آنها هر چهار سال یک‌بار به وسیله پادشاه انتخاب می‌شوند). مالزی از نظر اداری دارای سه سطح حکومتی است: سطح فدرال، سطح ایالتی، سطح حکومت محلی. حکومت فدرال دارای تعدادی وزارتخانه (هم‌اکنون ۲۴ وزارتخانه)، واحد و کارگزاری است: کابینه، بالاترین هیات اجرایی هماهنگ‌کننده تمامی منافع و فعالیت‌های حکومت است. در سطح ایالت، حاکم مقام عالی است. او براساس سطح‌های شورای اجرایی ایالتی عمل می‌کند که به‌وسیله وزیر اجرایی حکومت فدرال اداره می‌شود.

ایالت‌ها دارای سیستم تک مجلسی هستند و نمایندگان نیز برای مدت پنج سال انتخاب می‌شوند. کمیته اجرایی در سطح ایالت، هم‌طراز کابینه فدرال است و بالاترین هیات هماهنگ‌کننده در تمامی مسائل ایالت هستند. آخرین سطح سلسله مراتب حکومتی، در سطح محلی مدیریت دیستریکت (بخش) است. مدیر بخش، رئیس شورای بخش و مسوول توسعه بخش است. هماهنگی فعالیت‌های مختلف توسعه از طریق کمیته‌های مختلف دیستریکت انجام می‌گیرد. کمیته‌های توسعه و اقدام دیستریکت دو کمیته مهم محلی هستند که شامل تمام روسای حکومت‌ها و کارگزاری‌ها در سطح دیستریکت (شورای دیستریکت، دپارتمان کشاورزی و دپارتمان امور عمومی) هستند. طبق قانون اساسی مالزی، حکومت‌های محلی در قلمرو اداری ایالت و به‌عنوان زیرمجموعه آن تلقی می‌شوند. قانون حکومت محلی مالزی که در سال ۱۹۷۶ میلادی به تصویب رسیده است واحدهای محلی را در قالب شهرداری برای شهرهای بزرگ و شورای دیستریکت برای شهرهای کوچک تقسیم‌بندی می‌کنند. البته قبل از تصویب قانون فوق، ۶ نوع حکومت محلی (شهرداری کوالالامپور، شورای شهرداری، شورای شهرک، هیات حاکمه شهرک، شورای روستایی و شورای محلی) در مالزی وجود داشت. با ساختاردهی مجدد حکومت‌های محلی مالزی که در فاصله سال‌های ۱۹۷۴ تا ۱۹۸۸ میلادی صورت گرفت، ۳۷۴ واحد محلی که قبلا وجود داشت (شامل شوراهای شهر، هیات‌های شهرک، شوراهای شهرک و شوراهای روستایی) به ۱۴ شهرداری و ۷۹ شورای بخش در شبه‌جزیره مالزی تبدیل شدند.

نقش حکومت‌های محلی در کانادا

براساس قانون اساسی کانادا، عدم‌تراکم جای خود را به عدم‌تمرکز یا تمرکززدایی اداری داده است. در تراکم‌زدایی، اختیارات اجرایی و اداری میان بخش‌های حکومت مرکزی و ماموران و دستگاه‌های محلی تقسیم می‌شود. به‌عبارت دیگر حکومت مرکزی، بخشی از اختیارات خود را به کارکنان محلی و سازمان مربوط به واحدهای اداری تفویض می‌کند. بنابراین هر اقدامی از سوی متصدیان امور محلی، طبق خط‌مشی سازمان‌های حکومت مرکزی است. عاملان اجرایی و کارکنان مختلف، عوامل انتقال قدرت از مرکز به سطح پایین‌ترند و به‌طور مستقل نمی‌توانند تصمیم بگیرند. محل صدور قواعد و فرامین، حکومت مرکزی است، اما به جای اینکه اجرای این قواعد نیز از سوی مرکز انجام گیرد به محل منتقل می‌شود. در تمرکززدایی از سوی قانون‌گذار مرکزی به نهادهای محلی (شوراها، شهرداری‌ها، سازمان‌های غیردولتی و...) اختیارات ویژه‌ای داده می‌شود تا اختیار تصمیم‌گیری‌های اداری در محل را داشته باشند و بتوانند خود یا به‌وسیله عوامل اجرایی خود (مثلا شهرداری‌ها به‌عنوان حکومت‌های محلی) آن را اجرا کنند.

از لحاظ اجرایی، در این کشور سه سطح اجرایی یعنی محلی، منطقه‌ای و مرکزی وجود دارد که میان سطح محلی و مرکزی هیچ‌گونه ارتباط یا نظارت مستقیمی وجود ندارد و حلقه واسط آنها را سطح تصمیم‌گیری منطقه‌ای تشکیل می‌دهد. مناطق در کانادا بخشی از کشور محسوب می‌شوند که دارای خصوصیات مشترک تاریخی، جغرافیایی، اقتصادی، قومی، نژادی و فرهنگی هستند که ممکن است چند شهرستان و حتی استان را شامل شوند. در این کشور، شهردار منتخب شورا بوده و شوراها به‌عنوان پارلمان محلی و شهرداری به‌عنوان حکومت محلی، در حدود اختیارات قانونی خود مستقلا عمل می‌کنند و هیچ نظارتی از سوی حکومت مرکزی بر اعمال آنها وجود ندارد. در سطح محلی، ارتباط تنگاتنگی میان مردم، شوراها و شهرداری (حوزه‌های ستادی و صنفی) وجود دارد. حکومت محلی در کانادا، تجلی‌گاه مشارکت مستقیم شهروندان در تصمیم‌گیری است.

قدمت حکومت‌های محلی در ترکیه

مدیریت محلی در ترکیه شامل مجموعه نهادها و سازمان‌های انتخابی است که نیازهای مشترک شهروندان ایالات، مناطق شهرداری و روستاها را تامین می‌کند. طبق قانون موضوعه و براساس اصل ۶۷ قانون اساسی، انتخاب مدیریت‌های محلی هر پنج سال یک‌بار برگزار می‌شود و مدیریت مرکزی نیز به‌منظور حفظ وحدت ملی و یکپارچگی در ارائه خدمات عمومی بر عملکرد حکومت‌های محلی نظارت دارد. مدیریت محلی در ترکیه قدمتی نسبتا طولانی دارد. تغییر و تحولات اخیر در نظام مدیریت محلی ترکیه متاثر از یک‌سری تغییرات داخلی این کشور و محیط اطراف آن ازجمله رشد سریع شهرنشینی، تغییر و تحول مداوم فنی و اجتماعی، تحولات در عرصه حقوق بشر و دموکراتیزه کردن، تمرکززدایی، جهانی شدن و... بوده است.

هدف از تقویت مدیریت محلی، کاهش نظارت مرکزی، تقسیم کار جدید با تاکید بر مقامات محلی، تشویق حضور و مشارکت در سطح محلی، تاسیس پارلمان محلی، افزایش منابع محلی، انجام پروژه‌های مهم برای کلانشهرها و نواحی خاص و اتخاذ راهبردهای توسعه منطقه‌ای است. به‌منظور ایجاد یک حکومت محلی موثر و دموکراتیک در ترکیه، اهداف اساسی به این شرح در نظر گرفته شده است: بهبود منزلت و جایگاه حکومت محلی، ایجاد دموکراسی محلی، بهبود خدمات محلی، توسعه ساختار سازمان حکومت محلی، توسعه منابع مالی حکومت محلی، توسعه منابع انسانی حکومت محلی و ایجاد فرهنگ مدیریتی در حکومت محلی.

دولت ترکیه راهبردهای متناسبی اتخاذ کرده که با محوریت تقویت مدیریت محلی به این شرح است: تکوین ساختار جدید روابط به‌منظور تقویت حکومت محلی، بازسازی نظام تصمیم‌گیری برای ایجاد یک حکومت محلی موثرتر و مردم‌سالارانه‌تر، تسهیل مشارکت مردم در حکومت محلی، تضمین تمرکززدایی خدمات محلی، اتخاذ برنامه‌ریزی راهبردی، موثر، کارآ، مسوولیت‌پذیر و عادلانه در ارائه خدمات عمومی، واگذاری تولید و توزیع خدمات محلی به واحدهای حکومت محلی، بهبود ساختاری واحدهای محلی، بهبود ارتباط میان مقامات انتخابی و انتصابی حکومت محلی، بهبود ارتباط میان مقامات انتخابی و انتصابی حکومت محلی، توزیع عادلانه درآمدها میان مقامات محلی و مرکزی، افزایش مسوولیت حکومت محلی و توسعه فناوری اطلاع‌رسانی نوین در حکومت محلی.

حکومت‌های محلی خودگردان در ژاپن

ژاپن مدلی از حکومت‌های محلی را ارائه می‌کند که موسسات خودگردان محلی در آن از ریشه سنتی عمیقی برخوردار نیستند. همچون دموکراسی، مفهوم حکومت محلی نیز بعد از جنگ جهانی دوم یعنی هنگام اشغال ژاپن ازسوی کشورهای قدرتمند وارد این کشور شد. سازمان حکومت محلی در ژاپن شبیه سیستم ریاستی در آمریکاست که شهروندان اعضای هیات قانون‌گذاری و رئیس قوه‌مجریه را مستقیما انتخاب می‌کنند. حکومت‌های محلی در ژاپن دارای این ویژگی‌های هستند: پاسخگوی مدیریت واحدهای محلی در برابر افراد محلی است؛ رئیس سیاسی محلی براساس شکل ریاستی قوه مجریه است که این رئیس سیاسی به‌طور مستقیم به‌وسیله رای مردم انتخاب می‌شود؛ طرح‌های دموکراسی مستقیم همانند همه‌پرسی، ابتکار و فراخوان برای حکومت محلی تجویز شده است. یک سیستم هیات‌مدیره‌ای با قدرت اجرایی، نیمه‌قضایی و نیمه قانون‌گذاری مورد شناسایی قرار گرفته است؛ شوراها به‌وسیله کمیته‌های ثابت مورد حمایت و کمک قرار می‌گیرند که وظیفه سنجش، بررسی و مشاوره در امور محلی را بر عهده دارند.

قانون استقلال محلی ۱۹۷۴ ساختار سازمان و نیروهای حکومت محلی و انجمن‌های محلی در ژاپن را تعریف کرده است. این ساختار به‌صورت هرمی است که حکومت مرکزی در راس آن قرار دارد. مقامات محلی و انجمن‌ها فقط در محدوده حوزه انتخابی خود می‌توانند قانون وضع کنند و نمی‌توانند قوانین و مقرراتی مغایر با قوانین حکومت مرکزی داشته باشند. وضع قانون اساسی با مجلس قانون‌گذاری است و مقامات محلی باید در محدوده این قوانین و مقررات فعالیت کنند؛ بنابراین در ژاپن صلاحیت حکومت محلی به میزان زیادی محدود می‌شود. با وجود این، قانون استقلال محلی به مقامات محلی اختیار داده که امور اداری حوزه خود را تا آنجا که مختص دولت نباشد، انجام دهد و مردم محلی مقامات محلی را با رای مستقیم خود انتخاب کنند. مقامات یا اولیای امور محلی مسوول اداره خدمات عمومی هستند. فعالیت‌هایی همچون شهرسازی، ساختمان و نگهداری آن و اداره تسهیلات رفاهی از جمله وظایف حکومت‌های محلی است. علاوه‌بر اینها حکومت‌های محلی این وظایف را برعهده دارند: دادگاه و پلیس محلی؛ بیمارستان، رفاه (بهزیستی) مراسم کفن و دفن و حفظ محیط زیست؛ کارهای زیربنایی مثل ساخت جاده‌های محلی، پل‌ها، حمل‌و‌نقل، توسعه اراضی قابل‌ کشت، آب و فاضلاب، گاز و منابع برق، پارک‌ها و زمین‌های بازی؛ تعلیم، تربیت و فرهنگ مثل تاسیس و اداره مدارس، آزمایشگاه‌‌ها، کتابخانه‌ها، موزه‌ها، امکانات ورزشی و...

قسمت اعظم هزینه‌های حکومت‌های محلی به مصرف تعلیم و تربیت می‌رسد که بیش از یک‌چهارم بودجه محل است و کارهای عمومی در حدود یک‌پنجم هزینه‌ها را جذب می‌کند که بهداشت، رفاه اجتماعی و امنیت عمومی از آن جمله است. حکومت‌های محلی تقریبا سه‌چهارم کل درآمد ژاپن را خرج می‌کنند. تقریبا ۴۰ درصد عایدی حکومت محلی در مرکز تامین می‌شود به این معنا که حکومت مرکزی، نظارت موثری روی هزینه‌های حکومت محلی دارد. حکومت مرکزی هر سال طرحی از درآمد و هزینه را برای حکومت محلی تهیه می‌کند و همین که این طرح به تصویب کابینه برسد، اجرا با اندک تغییری صورت می‌گیرد. استان‌های فقیر بیشتر از استان‌های ثروتمند از بودجه تخصیصی حکومت مرکزی بهره‌مند می‌شوند. بخشی از مساعدت‌های مالی دولت مرکزی به قدرت‌های محلی، برای هدف‌های خاص نیست، ولی برخی از آنها برای اجرای کارهایی خاص به حکومت محلی اعطا می‌شود.

به حکومت‌های محلی اجازه داده شده که مقداری از کسری‌ مالیات را از طریق انتشار اوراق قرضه با تضمین خود صادر کنند که بعد از دو سال یا بیشتر قابل‌پرداخت باشد. استان‌ها و شهرستان‌ها اختیار دارند که مالیات بر درآمد محلی وضع کنند که این مالیات بر دو بخش است؛ یک بخش براساس کل درآمد و بخش دیگر مالیات سرانه است. استان‌ها می‌توانند همچنین مالیات بر شرکت و مالیات بر کسب‌و‌کار وضع کنند (مثل مالیات بر سرگرمی‌ها، مالیات بر غذاها و اتومبیل‌ها). استان‌ها و شهرستان‌ها علاوه‌بر این، مالیات‌هایی را بر توتون، گاز و برق شهری وضع می‌کنند که نوعا مالیات بر مصرف است و سنگینی آن بر دوش صاحبان درآمد ناچیز است. مقداری از درآمدها نیز از طریق صدور مجوزها و از طریق فروش یا اجاره اماکن عمومی یا اراضی عمومی به‌دست می‌آید.