نقش لابی‌گری در فرآیند قانونگذاری
لابی‌گری فرآیندی است که در آن اشخاص و گروه‌های مختلف جامعه، می‌کوشند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم علایق و منافع خاص خود را به گوش کارگزاران حکومتی، به ویژه قانونگذاران برسانند.
احمد رنجبر
لابی‌گری فرآیندی است که در آن اشخاص و گروه‌های مختلف جامعه، می‌کوشند به صورت مستقیم یا غیرمستقیم علایق و منافع خاص خود را به گوش کارگزاران حکومتی، به ویژه قانونگذاران برسانند. هر چند که این فرآیند به شکل مطلوبش از لوازم حق دادخواهی شمرده میشود، اما می‌تواند زمینه را برای سیاست گذاری و قانونگذاری متوازن آماده کند. نفوذ عناصر ثروت و قدرت لابی‌گری را از مجرای اصلی خود منحرف کرده و ضرورت ضابطه‌مند کردن آن را، به ویژه در کشورهایی که این مساله را به عنوان جزیی از فرآیند سیاست گذاری و قانونگذاری پذیرفتهاند، ایجاب کرده است.
اصطلاح لابی‌گر به اواسط قرن هفدهم بازمی‌گردد، زمانی که شهروندان انگلیسی در سالن بزرگی نزدیک مجلس عوام جمع می‌شدند و نظرات خود را به گوش اعضای پارلمان می‌رساندند. در اوایل قرن نوزدهم، اصطلاح مامور لابی در ایالات متحده شایع شد و برای کسانی به کار رفت که سعی می‌کردند علایق پارلمان را به سمت نظرات خود جلب کنند. از همان قرن نوزدهم، لابی‌گران در نظر عموم مردم، اشخاص سوال‌برانگیزی بودند. این سوء‌شهرت به دلیل اعمال نفوذ ناروای اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع بر مقامات حکومتی و به ویژه نمایندگان پارلمان بی‌دلیل هم نبود. در واقع لابی‌گری اعمال نفوذ برای رسیدن به اهداف و علایق خاصی است که فقط با آرا و تصمیم‌های کارگزاران حکومتی و به ویژه نمایندگان مجلس تامین میشود، اینکه این اعمال نفوذ تا چه اندازه مشروع است، به انگیزه‌های اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع بستگی دارد. در اینجا لابی‌گر در حکم وکیلی است که وظیفه‌اش فقط رساندن صدای موکل (اصیل ذینفع) به صاحب منصب عمومی است که بیشتر نماینده پارلمان است، هر چند گاهی لابی‌گر خود، ذینفع اصلی است و واسطه‌ای در کار نیست. لابی‌گری به این معنا را باید از آثار حق دادخواهی یا تظلم دانست که از حقوق شناخته شده شهروندان در قوانین اساسی همه ملل متمدن است، که از دید آرمانی، یکسان در اختیار همه شهروندان جامعه قرار دارد. هر چند در عمل عرصه به طور عمده در اختیار کسانی است که پول و وقت بیشتری را صرف رایزنی و رسیدن به اهداف و علایق خود می‌کنند. اینجا است که اعمال این حق از مجرای اصلی خود منحرف میشود و حتی ممکن است تا حد جرمی کیفری تقلیل یابد. این خطرات و همچنین کثرت و تنوع علایق و منافع اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی در برخی کشورها وجود مقرراتی را که بتواند دست‌کم تا حدودی مانع از تحقق اهداف نامشروع صاحبان ثروت شود، ضروری ساخته است تا به این طریق مجرای شناخته شده‌ای برای اشخاصی که می‌خواهند علایق و منافع مشروع خود را به گوش نمایندگان مردم برسانند، فراهم آید. این مقاله سعی دارد پس از ارائه تعریفی از مفهوم لابی و لابی‌گر و طرح موضوع‌های مربوط به آن به بررسی اجمالی قوانین و مقررات ناظر به لابی‌گری در کشورهای مختلف بپردازد.
لابی‌گری چیست؟
اصطلاح «لابی» ریشه در سنت پارلمانی بریتانیا دارد. «لابی»، اتاقی است در جلوی سالن بحث و شور مجلس عوام که در آنجا اعضای پارلمان، کسانی را که به دنبال بیان نظرات خود یا متقاعد کردن نمایندگان به موافقت یا مخالفت با اهداف و نظرات خاصی هستند، ملاقات می‌کنند. لابی‌گری شیوه‌ای برای اعمال نفوذ در روند تصمیم‌گیری سیاسی به نفع گروه‌های خاص ذینفع یا گروه‌های فشار است. به عبارت دیگر لابی‌گری، عمل حمایت‌گری شخصی یا خصوصی با هدف اعمال نفوذ بر نهادهای حکومتی است و لابی‌گر، شخصی (حقیقی یا حقوقی) است که در ازای دریافت پول درصدد جلب حمایت قانونگذار یا به عبارت کلی‌تر سیاست‌گذاران یا افکار عمومی بر می‌آید. شرکت‌های بزرگ، اتحادیه‌های کارگری، گروه‌های سیاسی ذینفع عمده، گروه‌ها و موسسه‌های غیرانتفاعی همگی برای پیشبرد اهداف و منافع خود لابی‌گران حرفه‌ای را به عنوان واسطه به کار می‌گیرند. بر این اساس می‌توان لابی‌گری را تلاش عامدانه برای اعمال نفوذ بر تصمیم‌های سیاسی از طریق اشکال مختلف حمایت نزد سیاست‌گذاران از طرف افراد، سازمان‌ها یا گروه‌های دیگر تعریف کرد. لابی‌گران ابزارها و شیوه‌های مختلفی را برای پیشی گرفتن از رقیب یا رقبا برای ایجاد مجاری ارتباطی و حصول به اهداف و منافع کارفرمایان خود به کار می‌گیرند، تاکتیک‌هایی از قبیل تماس یا دسترسی فوری به قانونگذاران یا اعضای قوه مجریه یا نزدیکان‌شان، تبادل اطلاعات با آنها و اعمال نفوذ یا در مواردی اعمال فشار که در اثر آن ممکن است تصمیم‌هایی اتخاذ شود که در نهایت فقط به نفع اشخاص و گروه‌های اصلی ذینفع، کل جامعه یا گروه‌ها و جوامع محلی، ملی یا بین‌المللی باشد.
لابی‌گران با تکیه بر شهرت شخصی، روابط دوستانه یا حتی تطمیع مالی، خواسته‌های خود را پیش می‌برند و البته طبیعی است که صاحبان سرمایه امکانات بیشتری برای لابی‌گری دارند، هر چند وجود جامعه مدنی مستحکم و ریشه‌دار و فعالیت تشکل‌ها و نهادهای مدنی مختلف، فضا را برای موسسه‌های غیرانتقاعی از قبیل سازمان‌های حامی محیط‌زیست یا موسسه‌های خیریه و مذهبی یکسره مسدود نمی‌کند، اما به هر روی همواره این خطر وجود دارد که نهادهای قدرتمند مالی و شرکت‌های چند ملیتی با استفاده از امکانات مالی خود، دموکراسی را به سمت اهداف خود منحرف کنند.
انواع لابی‌گری لابی‌گری به دو شکل صورت می‌گیرد:
لابی‌گری خارجی که در آن سعی میشود تا با استفاده از رسانههای جمعی از جمله چاپ مقالات، تبلیغات، ارسال پست الکترونیکی و غیره و به طور کلی از طریق تغییر افکار عمومی، قوه قانونگذاری یا نهادهای دیگر را به شکل غیرمستقیم تحت تاثیر قرار دهد. اما لابی‌گری به معنای خاص همان است که در اتاق‌ها و سالن‌های سربسته و به شکل مستقیم در تماس با سیاست‌گذاران و به ویژه قانونگذاران صورت می‌گیرد و هدف، همان‌گونه که گفته شد، جلب‌نظر مساعد تک‌تک سیاست‌گذاران یا احزاب و فراکسیون‌های پارلمانی نسبت به طرح، لایحه و به طور کلی تصمیماتی است که در نهایت ممکن است فقط به نفع حامیان، یا کل جامعه یا نهادها و جوامع محلی باشد.
بدیهی است آنچه در این نوع لابی‌گری اهمیت حیاتی دارد، اعتماد دو جانبه میان لابی‌گر و سیاست‌گذار یا شهرت شخصی لابی‌گر، یا گاهی هر دو طرف است.
اصول ناظر بر لابی‌گری
به طور کلی مباحث مربوط به اصول ناظر بر لابی‌گری را می‌توان ذیل عنوان‌های زیر مورد بحث قرار داد:
الف- لابی‌گری و خیر همگانی
از آنجا که هدف لابی‌گری اعمال نفوذ بر تصمیم‌گیری‌های عمومی است، لابی‌گران باید بدانند که مسوولیت‌های‌شان متفاوت بامسوولیت‌های حامی یا مدافع در یک منازعه شخصی میان دو مخالف سیاسی یا دو طرف دعوا در رسیدگی‌های قضایی است. به عبارت دیگر لابی‌گری بنا به ماهیت خود، برای تاثیرگذاری بر کسانی انجام می‌گیرد که تصمیمات و نظارت‌شان پیامدهای سیاسی فراوانی به دنبال دارد. از این رو لابی‌گران باید در استدلال‌های‌شان در مخالفت یا موافقت با تصمیمی، همواره پیامدهای مواضع‌شان را برای خیر و رفاه جامعه بسنجند و سیاست‌گذاران و کارفرمایان خود را از آثار اجتماعی، اقتصادی و سیاسی اهداف و نظرات مورد تعقیب، آگاه کنند.
ب- رابطه لابی‌گر و ذی نفع
مرحله اول فرآیند لابی‌گری گفت‌وگو و مذاکره میان اشخاص و گروه‌های ذینفع و لابی‌گر بالقوه زیان‌بار اهداف مورد تعقیب، بر منافع و شهرت شخصی وی یا زیان آن برای خیر همگانی و نیازها و علایق مشروع طبقات پایین آگاه کند و برای اندیشیدن فرصت کافی در اختیار وی قرار دهد. اشخاص و گروه‌های ذینفع نیز باید برای پیشبرد اهداف خود از مراجعه به لابی‌گران بدسابقه و دارای سوء‌شهرت بپرهیزند.
ج- رابطه لابی‌گران و سیاست‌گذاران
گفت‌وگوی لابی‌گر و سیاست‌گذاران مرحله بسیار حساسی در لابی‌گری است. لابی‌گر باید بتواند از قابلیت‌های خود برای اقناع سیاست‌گذاران استفاده کند. لابی‌گر درستکار و مطلع سعی می‌کند با آگاه‌کردن سیاست‌گذاران از اشخاص و گروه‌های واقعی ذینفع در موضوع (کارفرما)، اطلاعات صحیحی راجع به اصل موضوع و تبعات مثبت و منفی آن در اختیار سیاست‌گذاران قرار دهد.
د. دوری از تعارض منافع
گفته شد که لابی‌گر علاوه بر تعهد در برابر کشور، در مقابل کارفرما یا ذینفع نیز متعهد است. این تعهدات علاوه بر تعهد در برابر وجدان، ایجاب می‌کند که لابی‌گر از پذیرش همزمان تعهد در مقابل اشخاص وگروه‌‌های ذینفع گوناگون که منافع ناسازگاری با یکدیگر دارند، خودداری کند. به عبارت دیگر در انجام حرفه خویش از بروز تعارض منافع در نمایندگی و دفاع از مواضع گوناگون جلوگیری کند.
ه- لابی‌گران و رسانههای ارتباطی
دموکراسی ایجاب می‌کند که سیاست‌گذاران، رسانههای ارتباطی و افکار عمومی واقعا بدانند که چه کسانی از چه خط‌مشی‌ای حمایت می‌کنند. لابی‌گران ممکن است از رسانههای عمومی برای تاثیر بر سیاست‌گذاران و افکار عمومی استفاده کنند، اما در این کار باید از اظهارات خلاف واقع پرهیز کنند و راجع به اشخاص و گروه‌های واقعی ذینفع دروغ نگویند، هر چند لزومی هم به افشای هویت آنها وجود ندارد. این مسائل از مهم‌ترین موضوعاتی است که در بحث‌های مربوط به لابی‌گری به صورت مستقیم یا غیرمستقیم مورد توجه قرار می‌گیرد.
بررسی تطبیقی قواعد ناظر به لابی‌گری در آمریکا و اروپا
۱ - ایالات متحده
لابی‌گری در ایالات متحده اساسا در مجلس سنا، مجلس نمایندگان و نیز مجالس ایالتی متمرکز است.
از اواخر دهه ۸۰ میلادی لابی‌گری در آمریکا رونق پیدا کرد و تقاضا برای آن افزایش یافت، به گونه‌ای که بنا به گزارش واشنگتن‌پست از سال ۱۹۹۳، ۴۳درصد از ۱۹۸ عضو کنگره پس از ترک منصب خود به لابی‌گری روی آورده‌اند.
سابقه قانونگذاری جامع و نظام‌مند در ارتباط با لابی‌گری در آمریکا به جنگ جهانی دوم می‌رسد.
در آن زمان دو قانون فدرال بسیار متفاوت درباره لابی‌گری به تصویب رسید.
یکی قانون ثبت‌نام ماموران خارجی مصوب سال ۱۹۳۸ و دیگری قانون فدرال ضابطه‌مند کردن لابی‌گری مصوب سال ۱۹۴۶.
هدف اصلی قانون اول، محدود کردن تاثیر و نفوذ مقامات و تبلیغات خارجی بر سیاست خارجی و خط‌مشی عمومی آمریکا بود که در واکنش به تبلیغات و تحریکات نازی‌ها برای راه‌اندازی جنبش نازی در ایالات متحده صورت می‌گرفت، هر چند که دلایل آشکاری برای چنین تحریکاتی وجود نداشت. این قانون بارها مورد تجدید نظر قرار گرفت که مهم‌ترین آن در سال ۱۹۶۶ بود که به موجب آن ماهیت ضدتبلیغات این قانون تغییر کرد و به ابزاری برای محدود کردن لابی ماموران و مقامات خارجی در کنگره و لابی‌گری بیرونی آنان بدل شد. دغدغه اصلی اعضای کنگره در این زمان نه ترس از تلاش‌های خارجی برای تغییر سیاست خارجی آمریکا بلکه تهدید رقبای اقتصادی خارجی و امکان نفوذ آنها در سیاست‌های مالیاتی و تجارت آمریکا بود. بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم کنگره آمریکا در سال ۱۹۴۶ اولین قانون جامع ناظر بر افشای لابی‌گری را برای لابی‌گران داخلی به نام «قانون ضابطه‌مند کردن لابی‌گری فدرال» به تصویب رساند. هدف اولیه این قانون ثبت‌نام و افشای کسانی بود که در صدد اعمال نفوذ بر کنگره بودند. اما این قانون نیز همانند قانون پیشین چندان در پی کنترل و ضابطه‌مند کردن رفتار لابی‌گران یا فعالیت‌های مالی آنان نبود.
این قانون همه کسانی که «هدف اصلی» آنها اعمال نفوذ برای تصویب یا عدم تصویب قانونی در کنگره باشد را موظف به ثبت‌نام و ارائه گزارش مالی فصلی می‌کرد.
این گزارش باید حاوی این نکات می‌بود: نام و آدرس لابی‌گر و مشتریانش که به وی پول پرداخت کرده‌اند، مقدار پول پرداخت شده، اسامی حامیان مالی و مقدار کمک آنها، مقدار هزینه لابی‌گر، هویت نشریاتی که در آن لابی‌گر مقالات خود را چاپ کرده و نیز قانونی (لایحه‌ای) که لابی‌گری ناظر به آن بوده است. نقض این مقررات می‌توانست تا ۵۰۰۰هزار دلار جریمه یا یک سال زندان و سه سال محرومیت از لابی‌گری را به دنبال داشته باشد.
این قانون نواقص و ابهامات زیادی داشت. چنان که در مطالعه‌ای که در سال ۱۹۹۱ صورت گرفت، معلوم شد اکثریت افراد و سازمان‌هایی که به عنوان لابی‌گران پرنفوذ شناخته شده‌اند، هیچ گاه نام‌شان به عنوان لابی‌گر ثبت نشده است.
این بود که سرانجام پس از ۵۰ سال تلاش ناکام برای رفع ابهامات و خلاءهای قانونی موجود «قانون افشای لابی‌گری» در سال ۱۹۹۵ و در زمان دولت کلینتون به امضا رسید.
قانون مزبور از برخی جهات نسبت به قوانین پیشین کامل‌تر است. از جمله این که قانون مزبور تعریف به نسبت روشن و شفافی از لابی‌گر و لابی‌گری ارائه می‌دهد و درباره ثبت و گزارش موارد لابی‌گری مقررات شفافی دارد. اما این قانون نیز نواقص مهمی دارد. مهم‌ترین کاستی این قانون نبود ضمانت اجرا برای کنترل موارد تخلف است.
در این قانون هیچ مرجع خاصی برای پیگرد تخلفات پیش‌بینی نشده است. دوم این که بسیاری از فعالیت‌های لابی‌گری که نگرانی‌های زیادی را برمی‌انگیزد و باعث اعمال نفوذ ناروا میشود مشمول این قانون نمی‌شود.
از این موارد می‌توان به روی آوردن نمایندگان پیشین کنگره به لابی‌گری و نبود مقررات محدودکننده در این زمینه یا لابی‌گری اعضای خانواده نمایندگان و نیز مساعدت‌های مالی لابی‌گران به مبارزات انتخاباتی صاحب منصبان فدرال اشاره کرد. به هر حال طبق تعریف این قانون، فعالیت‌های لابی‌گری شامل «هر تماس برای لابی‌گری یا هر تلاشی در ارتباط با این تماس‌ها، از جمله تدارک یا برنامه‌ریزی فعالیت‌ها، جست‌وجو و کارهای تدارکاتی دیگری است که در زمان انجام، با انگیزه استفاده از در آنها و در راستای لابی‌گری صورت می‌گیرد» و لابی‌گر «کسی است که در ازای دریافت پول یا چیز دیگر، به وسیله کارفرما برای ارائه خدمات که بیش از یک تماس است، به کار گرفته میشود و «فعالیت‌های لابی‌گری» او، ۲۰درصدی با بیش از ۲۰درصد خدماتی را تشکیل می‌دهد که از طرف کارفرما در شش ماه انجام شده است».
تماس برای لابی نیز در این قانون تعریف شده است. طبق تعریف، تماس برای لابی به معنای «هر ارتباط شفاهی، مکتوب یا الکترونیکی است که به وسیله لابی‌گری از طرف اصیل ذینفع با مقامات مشمول این قانون برقرار میشود». مقامات مشمول قانون مزبور، شامل مقامات قوه مقننه و مجریه، و یا هر دو، میشود. به موج این قانون شرکت‌های لابی‌گر و سازمان‌هایی که لابی‌گران را به کار می‌گیرند باید هر مورد لابی خود را جداگانه به ثبت برسانند. شرکت‌های لابی از ثبت لابی‌گری، مستثنا خواهند بود، اگر جمع درآمدشان از فعالیت‌های لابی‌گری در آن مورد، متجاوز از ۵۰۰۰دلار در یک نیم سال نباشد. سازمان‌هایی که لابی‌گران را به کار می‌گیرند نیز چنانچه هزینه‌های‌شان در هر موردی، بیش از ۲۰۰۰۰دلار نباشد، مستثنا از ثبت آن هستند. مدت زمان ثبت، حداکثر ۴۵ روز پس از اولین تماس یا پس از استخدام برای برقراری تماس است.
در فرم ثبت‌نام، آدرس و فعالیت شغلی و حرفه‌ای لابی‌گر و ذینفع اصلی و نیز هر سازمان ثالثی غیر از ذینفع که از لابی‌گری منتفع میشود باید قید شود. به عنوان مثال کمک‌های مالی بیش از ۱۰۰۰۰دلار به فعالیت‌های لابی‌گری شخص ثبت کننده، در یک نیم سال، همین طور مشخصات هر شخصی غیر از ذینفع اصلی که به طور کلی و جزئی در تنظیم و نظارت بر چنین فعالیت‌هایی، مشارکت داشته است، باید قید شود. البته فرم ثبت، حاوی جزئیات دیگری است که برای رعایت اختصار از ذکر آنها در اینجا صرف‌نظر میشود. این فرم‌ها به علاوه گزارش‌هایی که هر نیم سال به وسیله ثبت کننده تهیه میشود، برای دفترداران مجالس سنا و نمایندگان ارسال میشود. این افراد موظف به ارزیابی صحت و سقم فرم‌ها و گزارش‌های ارسالی بوده و در صورت لزوم راهکارهایی ارائه می‌دهند. به علاوه آنها در صورت مشاهده تخلف، موارد را کتبا به لابی‌گران خاطی اطلاع داده و در صورت عدم پاسخگویی آنان، مراتب را به اطلاع مراجع قضایی می‌رسانند.
۲ - کانادا
در کانادا قوانین و مقررات موجود، یکی کد یا مجموعه مقررات رفتاری لابی‌گران است که در سال ۱۹۹۶ به وسیله کمیته دائمی امور داخلی مجلس مورد تجدیدنظر قرار گرفت و در مارس ۱۹۹۷ لازم‌الاجرا شد و دیگری قانون ثبت لابی‌گران است که در سال ۱۹۸۸ به تصویب رسید و آخرین اصلاحات آن در ژوئن ۲۰۰۵ صورت گرفت. اصلاحات مزبور با روشن کردن مفهوم لابی مستلزم ثبت، باعث تقویت مقررات اجرایی شد.
در اصلاحات اخیر، ملاک مقرر برای ثبت لابی‌گری بیشتر بر «ارتباطات» لابی‌گر با صاحب منصب عمومی تاکید می‌کند و نه «بر تلاش برای اعمال نفوذ»، هر چند این انگیزه لازمه فعالیت لابی‌گری است. در قانون کانادا صاحب منصب عمومی، علاوه بر نمایندگان دو مجلس و وزرا شامل کارکنان وزارتخانه‌ها و دپارتمان‌های فدرال و حتی اعضای نیروهای مسلح نیز میشود. بر این اساس تلاش برای اعمال نفوذ برای واگذاری قراردادی (مناقصه) دولتی نیز مشمول قانون ثبت لابی‌گران است. لابی‌گران در صورت امتناع یا قصور در ثبت، یا ارائه اطلاعات نادرست جریمه و مجازات خواهند شد. اگر در تحقیقات، مرجع ثبت، به دلایل قانع‌کننده‌ای به این نتیجه برسد که شخص به موجب قانون مزبور با قانون دیگر پارلمان، مرتکب جرمی شده است، مراتب را برای تحقیقات به مرجع ذی‌صلاح قضایی اطلاع می‌دهد. تخلفات در صورت اثبات تا ۲۵۰۰۰دلار جریمه یا تا دو سال زندان به دنبال خواهد داشت. مرجع ثبت (و نمایندگانش) از اختیار تحقیق نسبت به اطلاعات ارائه شده به وسیله لابی‌گران برخوردار است. به موجب قانون، لابی‌گران موظف به پاسخگویی به سوالات و تحقیقات در زمان مناسب هستند.
اما مقررات رفتاری لابی‌گران براساس چهار مفهومی که در مقدمه قانون ثبت لابی‌گران بیان شده، بنا شده است. این چهار مفهوم یا اصل عبارتند از:
-دسترسی آزادانه به مراجع حکومتی در بردارنده منافع عمومی است،
- لابی‌گری نزد دارندگان مناصب عمومی، فعالیتی مشروع است،
-شایسته است که عموم مردم و دارندگان مناصب عمومی بدانند که چه کسانی سعی می‌کنند تا بر حکومت اعمال نفوذ کنند،
- سازوکار ثبت لابی‌گرانی که برای خدمات خود پول می‌گیرند، نباید مانع از دسترسی آزادانه به مراجع حکومتی شود. هدف این است که این مقررات رفتاری، اعتماد عموم به روند تصمیم‌گیری‌های حکومتی را افزایش دهد. ازاین‌رو صاحب منصبان عمومی به هنگام برخورد با عموم مردم و لابی‌گران موظف به رعایت ضوابط رفتاری خود هستند. بر همین اساس، لابی‌گران نیز در ارتباطات خود با صاحب منصبان عمومی، مکلف به رعایت موازین رفتاری خاص خود هستند: شرافت، عدم مخفی‌کاری، شفافیت، رازداری، اجتناب از تعارض منافع و عدم اعمال نفوذ ناروا از مهم‌ترین اصولی است که طبق ضوابط مقرر، لابی‌گران باید در رفتار حرفه‌ای خود همواره رعایت کنند.
۳ - قواعد لابی‌گری در کشورهای عضو اتحادیه اروپا
در بیشتر پارلمان‌های کشورهای عضو اتحادیه اروپا، هیچ قواعد یا مقررات «ویژه»ای ناظر به فعالیت گروه‌های ذینفع یا نمایندگان‌شان وجود ندارد. مجلس بوندستاگ آلمان تنها مجلس اروپایی است که در آیین‌نامه داخلی آن قواعد ویژه‌ای به عنوان ضمیمه آمده است که به موجب آن گروه‌هایی که می‌خواهند از منافع‌شان نزد مجلس یا نزد حکومت فدرال دفاع کنند، باید به ثبت برسند و هر ساله فهرست سازمان‌هایی که ثبت‌نام کرده‌اند به علاوه اطلاعات دیگری راجع به آنها منتشر میشود. بعضی از مجالس اروپایی از سیستمی مشابه سیستم پارلمان اروپا پیروی می‌کنند که طبق آن، در صورت تقاضای اعضای پارلمان یا گروه‌های سیاسی، کارت‌های عبوری صادر میشود که دارنده آن می‌تواند با افراد داخل پارلمان تماس بگیرد یا به بخش‌هایی از ساختمان پارلمان دسترسی یابد یا در نشست‌های عمومی شرکت کند.
در بریتانیا، در ابتدای دهه ۹۰، کمیته منتخب منافع اعضای مجلس عوام، ثبت لابی‌گران به همراه تصویب یک کد رفتاری را پیشنهاد کرد، اما مجلس با آن موافقت نکرد. در سال ۱۹۹۴ کمیته موازین زندگی عمومی در مجلس عوام تاسیس شد. این کمیته در سال ۱۹۹۵ خواهان ثبت اجباری لابی‌گران نبود، اما پیشنهاد کرد که مجلس مانع ورود اعضا به عنوان نماینده مجلس، به هر قراردادی شود که ناظر به انجام کار برای یا از طرف سازمان‌هایی است که خدمات پارلمانی معوض به مشتریان ارائه می‌دهند و نیز مانع هرگونه ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم فعال نمایندگان با این شرکت‌ها یا بخش‌هایی از این شرکت‌ها شود که خدمات پارلمانی ارائه می‌دهند، اما کمیته مزبور موفق به تعریف رضایت‌بخشی از لابی‌گر نشد. در عوض کمیته پیشنهاد کرد که اعضای پارلمان تمام منابع خارجی درآمد خود را که به‌دلیل موقعیت‌شان که به عنوان نماینده عایدشان میشود، افشا کنند. این پیشنهادی بود که با آن موافقت شد و در کد رفتاری اعضای پارلمان مصوب ژوئیه ۱۹۹۶ درج شد.
در فرانسه، مطابق آیین‌نامه‌های داخلی مجلس ملی و سنا، گروه‌هایی که هدف‌شان دفاع از منافع شخصی، محلی یا حرفه‌ای است از ورود و مذاکره در صحن مجلس منع شده‌اند. از آن طرف نمایندگان (مجلس ملی) نیز از سوءاستفاده از منصب‌شان برای اهداف و انگیزه‌های دیگری غیر از وظایف نمایندگی منع شده‌اند و تخلف از آن مجازات‌‌های انضباطی به دنبال خواهد داشت. به علاوه آنها از عضویت یا وابستگی به هر سازمان، گروه یا موسسه‌ای که از منافع شخصی، محلی یا حرفه‌ای خاصی دفاع می‌کند و نیز تعهد سپردن به این اشخاص و گروه‌ها در ارتباط با فعالیت‌های پارلمانی‌شان، به‌نحوی که نماینده را ملزم به تبعیت از راهکارهای ویژه‌ای کند، منع شده‌اند.
در مجلس دانمارک، بنا به‌رویه‌ای عملی، گروه‌های ذینفع نزد کمیته‌های پارلمانی پذیرفته می‌شوند، اما حضور هیات‌های نمایندگی اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع در کمیته‌ها، تابع تشریفات ویژه‌ای است که چنین است:
- نماینده یا نمایندگان حاضر، وکیل، عضو یا مستخدم‌فرد، سازمان یا موسسه‌ای باشند که خواهان حضور در کمیته است. اشخاص فاقد چنین وابستگی، به حضور پذیرفته نمی‌شوند.
- سخنگوی گروه یا هیات، توصیف کوتاهی از وضعیت هیات یا گروه نمایندگی به کمیته ارائه می‌دهد.
- سپس سوال و جواب میان اعضای کمیته و هیات نمایندگی رد و بدل میشود. هر چند هیچ مذاکره‌ای صورت نمی‌گیرد، نظرات هیات نمایندگی در صورتجلسه کمیته قید میشود. هیات نمایندگی حق سوال از کمیته را ندارد و حداکثر مدت حضور بین ۱۰ تا ۱۵ دقیقه است.
به‌طور کلی در بیشتر پارلمان‌های اروپایی، قواعد و رویه‌های عملی موجود به کمیته‌ها اجازه پذیرفتن اشخاص حقیقی و حقوقی بیرونی را می‌دهد و همین امر عملا امکان لابی‌گری را برای افراد و گروه‌های ذینفع فراهم می‌کند.
نتیجه‌گیری
لابی‌گری فرآیند بی‌واسطه یا با واسطه‌ای است که در آن اشخاص و گروه‌های مختلف جامعه سعی می‌کنند از این راه علایق و منافع خاص خود را که به خودی خود تلازم یا تنافری با خیر همگانی ندارد، به گوش کارگزاران حکومتی و به‌ویژه قانونگذاران به‌عنوان مرجع اصلی قانونگذاری برسانند. پیدا است که این فرآیند به شکل مطلوبش می‌تواند زمینه را برای سیاست‌گذاری و قانونگذاری متوازن فراهم کند که علایق و منافع همه گروه‌ها و تشکل‌های مدنی را ملحوظ بدارد. کارگزاران حکومتی در لابی‌گری و در جریان تماس با نمایندگان اشخاص و گروه‌های مختلف جامعه، از آثار و نتایج تصمیمات و آرای جمعی خود مطلع خواهند شد و از بروز پیامدهای ناخواسته جلوگیری خواهند کرد. اما موضوع این است که لابی‌گران همه در وضعیت یکسانی قرار ندارند. برخلاف رای‌دهندگان که هر کس دارای یک رای است، لابی‌گران براساس درجه نفوذشان سنجیده می‌شوند و سطح نفوذ لابی‌گر در فرآیند قانونگذاری نیز بیشتر متناسب با منابع وی یعنی پول و وقتی است که هزینه می‌کند. به دلیل همین ترس از نفوذناروای صاحبان ثروت است که لابی‌گری را که از پیامدها و لوازم حق دادخواهی شمرده میشود، در برخی کشورها، به‌ویژه کشورهایی که آن را به‌عنوان جزیی از فرآیند سیاست‌گذاری و قانونگذاری پذیرفتهاند، موضوع قانونگذاری واقع شده است. اما مقررات مصوب در بهترین حالت فاقد ضمانت اجرایی مناسب بوده و همین امر مانع از تحقق اهداف مطلوب این‌گونه مقررات شده است. اینکه آیا محدود کردن یا قانونمند کردن نقش و فعالیت گروه‌های ذینفع که در بسیاری موارد به شکل گروه‌های فشار عمل می‌کنند، در فرآیند قانونگذاری تا چه اندازه واقع‌گریانه است، موضوعی است که باید سنجید.
منبع: نشریه مجلس و پژوهش
ارسال نظر