الزامات قانون اساسی

محمدتقی فیاضی
مدیر گروه بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس

با سیری در مشکلات اقتصادی و اجتماعی کشور درمی‌یابیم بودجه سالانه نتوانسته ماموریت خود را در سامان‌دهی به مشکلات به درستی انجام دهد. اصلاحات اساسی در این راه صورت نگرفته و در به همان پاشنه سابق می‌چرخد. شاید برخی از مشکلات با بازگشت به اصول قانون اساسی و انحصار وظایف دولت در حدود گفته شده در قانون و برزمین گذاشتن وظایف دیگر قابل حل باشد. 12 آذر سالروز تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی بود. 14 آذر نیز بودجه سالانه دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. تقارن این دو رویداد فرصتی برای بررسی اصول بودجه‌ای قانون اساسی و ظرفیت‌های فراموش شده قانون است. اصولی از قانون اساسی به‌طور مستقیم به بودجه سالانه مربوط است، مانند اصول 52 و 53 قانون اساسی؛ همچنین اصولی دیگر نیز برای مردم حقوقی تعیین کرده مانند اصول 29، 30 و 31 قانون اساسی که عمدتااستیفای حقوقی چون تامین اجتماعی، تحصیلات و مسکن را با تامین از طریق بودجه سالانه پیش‌بینی کرده است. در اصولی از قانون اساسی نیز وظایفی برعهده دولت و رئیس جمهور گذاشته شده که به نظر می‌رسد ضامن اجرای قانون اساسی توسط رئیس‌جمهور است؛ مانند اصل 126 قانون اساسی. در ادامه به اختصار به بررسی موارد گفته شده می‌پردازیم.

اصول ۵۱، ۵۲ و ۵۳ قانون اساسی

بر اساس اصل 51 دولت از حق انحصاری وضع مالیات برخوردار است. دریافت مالیات از همه کارگزاران اقتصادی از جمله بنیادها و نهادها حق قانونی دولت است. بر اساس اصل 52 قانون اساسی «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود. هر گونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» در این اصل 2 بار به ترتیبات مقرر در قانون اشاره شده، اما با گذشت 37سال از زمان تصویب هنوز چنین قانونی تهیه نشده است. در نتیجه ابهاماتی مانند این که بودجه شهرداری‌ها، سازمان تامین اجتماعی و نظ ایر آن جزو «بودجه سالانه کل کشور»، است یا نه، یا اختیارات هر یک از قوای مجریه و مقننه در بودجه‌ریزی به چه میزان است، وجود دارد. در اصل 53قانون اساسی گفته شده «کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد». از نمونه‌های بارز نقض این اصول می‌توان به پرداخت‌هایی که به دستور ستاد تدابیر ویژه انجام می‌شود، اشاره کرد.

اصول ۲۹، ۳۰ و ۳۱ قانون اساسی

بر اساس اصل 29 قانون اساسی تامین اجتماعی و خدمات بهداشتی و مراقبت‌های پزشکی حق مردم بوده و دولت مکلف است از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم خدمات فوق را برای یک یک افراد کشور تامین کند. در اصل 30 قانون اساسی آموزش و پرورش و تحصیلات عالی تا سر حد خودکفایی را به‌صورت رایگان وظیفه دولت دانسته است. در اصل 31 نیز دولت موظف شده با اولویت دادن به روستانشینان و کارگران مسکن مردم را تامین کند. اگر به مجموعه وظایف فوق وظایف دفاع و نظم و امنیت کشور را نیز اضافه کنیم، باید گفت اولویت اصلی دولت در تخصیص اعتبارات همین موارد است و سایر وظایف یا باید حذف شود یا در اولویت‌های بعدی پرداخت قرار گیرد.

اصول ۱۱۳ و ۱۲۶ قانون اساسی

بر اساس اصل 113 قانون اساسی، رئیس‌جمهوری مسوول اجرای قانون اساسی است و براساس اصل 126 قانون اساسی رئیس‌جمهوری مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما بر عهده دارد. هرچند روسای جمهوری کشور در اجرای این اصل خود را ناتوان دیده‌اند، اما به نظر می‌رسد اصل 126 به کمک اصل 52 قانون اساسی ضمانت اجرای بسیار کارآمدی را در اختیار رئیس جمهوری قرار می‌دهد تا بتواند مسوول حسن اجرای قانون اساسی باشد.

پایان کلام

تهیه قانون بودجه‌ریزی وظیفه‌ای مقرر در اصل 52 قانون اساسی و از ضرورت‌های اساسی کشور است. همچنین الزام و احترام به اصول قانون اساسی مستلزم آن است که همه منابع عمومی در تمام اجزای حکومت به موجب قانون وصول شود، در خزانه‌داری متمرکز شود و به موجب قانون پرداخت شود. در این راه رئیس جمهوری مسوول اصلی است. تهیه بودجه به روش سنتی و ماهیت غیرقابل انعطاف آن، دولت را در اجرای اصول قانون اساسی ناتوان کرده است، اصولی که دولت را در جایگاه دولت رفاه قرار داده و در مواجهه با مشکلات متنوع اقتصادی و اجتماعی پیش‌رو دست و پای دولت را بسته است. ضروری است که دولت با ارایه لوایحی ضمن بازتعریف وظایف اساسی دولت (منبعث از قانون اساسی) و چابک‌سازی دولت، در سال‌های آتی بودجه‌ای پویا و متناسب با مقتضیات روز تهیه و تقدیم مجلس کند. استفاده از اصول 52 و 126 قانون اساسی ضمانت اجرای اصل 113 این قانون است بنابراین بهتر است رئیس جمهوری در تجهیز امکانات موجود در نهادهایی مانند وزارت امور اقتصادی و سازمان‌های برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی یا ارایه لوایحی با هدف سروسامان دادن به قوانین پراکنده، زمینه اجرای اصل 113 قانون اساسی را فراهم آورد.